特大城市基层社会治理现代化的“三社联动”机制——来自广州市的实践经验

李 祥，孙淑秋

（1.广州大学松田学院，广东广州 511370；2.广东海洋大学马克思主义学院，广东湛江524088）

一、问题意识与文献梳理

党的十九大报告明确提出：“为打造共建共治共享的社会治理格局，需加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”［1］而“三社联动”机制已发展成为创新社会治理方式与提升社区治理能力的重要手段，在构建共建共享、良性互动的社会治理格局中发挥着重要的作用。所谓“三社联动”就是在社会治理过程中，以社区为载体，由社区居委会、社会组织、社会工作围绕公民的需求而开展的社区治理活动。全国先后出现“三社联动”机制的“广州模式”“成都模式”“重庆模式”。在学术界，许多学者也开始关注“三社联动”机制的研究，但大多数是对其内涵的界定与实践经验的总结等方面。叶南客、吕青（2010）认为“三社联动”即以居民需求为导向，以社区公共利益为纽带，以各种社会组织为载体，以资源整合为保障，逐步构建起政府组织与社会组织及公民个体通体合作的社区公共管理和公共服务体系，初步形成了和谐文明的发展氛围［2］。徐永祥，曹国慧（2016）则进一步提出“三社联动”是实践先行、政府主导的城市基层社会治理创新模式，它是居委会、社会组织和社会工作者在社区领域围绕社区居民开展的社区治理活动，其目的是提高居民福祉、实现基层民主、促进社区内生性发展［3］。可见，随着“三社联动”在城市基层社会治理过程中发挥的作用日益重要，学术界对其内涵界定也越发清晰。从联动主体来说，吴淑珩（2012）通过对连云港市的“三社联动”机制进行介绍，提出需以社会工作者为核心，以社会组织为抓手，推动社区内各个群体、社会组织之间的良性互动循环［4］；从联动目的来说，郎晓波（2013）对杭州江干区的“三社联动”机制及其运作进行了详细介绍，并提出“三社联动”机制有助于解决社会建设的结构性难题与公共性困境［5］；从联动方式来说，陶希东（2010）提出应从治理主体结构、社会服务机制、社会协商机制、利益表达机制、社会平衡机制、社会服务机制、文化融合机制、危机应对机制等方面的重建着手［6］。李友梅（2016）进一步提出，需从改进社会治理方式、推动政府行政管理模式创新、激发社会组织活力等方面入手，走出一条适合特大城市自身发展特点和规律的社会治理新路子［7］。而徐选国、徐永祥（2017）在总结“三社联动”机制与城市治理研究的相关成果的基础上，对深圳市H社区的实践经验进行介绍，并提出嵌入性理论为“三社联动”机制参与城市基层社会治理创新提供了理论依据，在实践中促进了国家与社会从二元对立向二重共生的关系转变［8］。肖唐镖，谢菁（2017）则提出公民参与理论与民主治理理论为“三社联动”机制的创新实践提供了十分适宜且有益的理论指导，并深入探讨了“三社联动”机制参与城市基层社会治理的实践绩效［9］。总之，学术界的相关研究成果显示“三社联动”机制已经作为城市基层社会治理创新模式而存在。但是，还没有学者直接对“三社联动”机制参与特大城市基层社会治理的有效性进行检验，缺乏对运行机制的深入探讨。因此，本文通过对特大城市广州市基层社会治理创新的实践经验介绍，进而剖析当前“三社联动”机制在参与特大城市基层社会治理过程中存在的问题，以便精准有效地推进。

二、“三社联动”机制与特大城市基层治理现代化的契合性分析

近年来，城市基层治理创新已经发展成为社会日益关注的热点话题，并发展成为架构“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。因此，“三社联动”机制与特大城市社会治理现代化之间有着密切的关系。主要体现在以下几个方面：1.共同的核心理念，都是以满足公民需求为目的。“三社联动”机制借助广阔的社区平台为载体，发挥社会组织与社会工作者的力量，以更好地建构社区服务体系，回应居民多样化的需求；而不断推进特大城市治理现代化的目的就是，通过不断提高特大城市的治理能力，使得城市治理中相互冲突或者不同利益得以调和，以更好地满足广大社会成员日益增长的公共需求与公共利益诉求。2.共同的合作机制，都是以多元主体共同参与为基础。“三社联动”机制强调社区、社会组织、社会工作者多个治理主体，通过有效的联动机制，来推动社区治理创新。而推进特大城市基础社会治理现代化则是在城市各种不同的制度关系中运用权力，去引导与规范多元治理主体共同参与城市基层社会治理的公共管理活动。3.“三社联动”机制与特大城市基层社会治理现代化之间相互依赖、相互促进。无论“三社联动”机制还是推进特大城市治理现代化都不拥有独立解决一切问题所需要的充足资源，它们必须相互依赖、相互促进，在实现共同目标的过程中实现各自的目标。即通过利用“三社联动”机制来推进特大城市社会治理现代化，需发挥社区整体合力，增强社区公共服务的能力，满足群众多样化的需求。同时，通过提高特大城市的社会治理能力来促进“三社联动”机制的完善，扩展社区民主自治空间、推动社会组织发展，提升社会工作队伍专业化水平，增强承接社区公共服务的能力水平。因此，完善“三社联动”机制，优化社会参与，构筑多元主体发挥不同作用的特大城市基层社会治理新格局，对于推进特大城市基层社会治理现代化有着重要的意义。

三、广州市“三社联动”机制下特大城市社会基层治理现状分析

（一）广州“三社联动”机制的构建与推进

广州市自2012年开始实施“三社联动”机制，通过以社区为平台、社区党组织为核心、社区居委会为枢纽、社会组织为载体、专业社工人才为骨干，充分发挥各自优势作用，以不断完善“三社联动”机制，实现“三社”一体化联动发展。因此，经过四年的发展，广州市逐渐形成以社区党组织为核心，社区居委会为主导的社区多元治理格局，有利于提升特大城市基层社会治理现代化水平。经第三方的测评，在“自治机制与满意度评价”方面，广州市居民的满意度已经从四年前的59.86%上升到78.51%。［10］其主要做法是：（1）搭建城市基层治理的协商平台，建立科学民主的议事体系，不断夯实城市基层治理的联动基础。为确保居民群众能够充分享有知情权、监督权与管理权，积极搭建无缝衔接的基层协商平台，并建立规范有序的议事协商机制，以方便更多的居民能够参与议事。据统计，截止到2016年底，广州市共成立2380个社区议事会，累计举行了10865次议事，参加人数达381982人次。（2）明晰城市基层治理的参与主体，建立精细化的工作流程，不断增强城市基层治理的联动实效。一方面，明确界定“三社联动”的联动事项，即将公共事务管理、社区发展、社区公共服务、特殊人群服务等四大类列为联动的主要内容。另一方面，明确界定“三社联动”处置事项的工作流程，即通过颁布《建立优势主导型“三社联动”工作机制的实施方案》，将“三社联动”的工作流程实现清单化与精细化，确保“三社”有机联动起来。（3）建立常态化的人才培养机制，培养城市基层社会治理的专业化人才，不断增强城市基层治理的内生动力。根据城市基层社会治理的需求，分类进行专业人才的培养。截至2016年9月底，广州市共有13755人次通过全国社会工作者职业水平考试，共培养287名社会工作督导人才和368名社会工作管理人才。同时，不断加大社会组织队伍培育力度，共培育孵化1200个社会组织。（4）完善城市基层社会治理的工作机制，建立有效的“三社联动”运行机制，不断提高城市基层社会治理的可持续性。一是建立公益项目竞争机制。自2014年起，广州市累计投入5200万元，用来资助解决居民群众关注的热点问题的公益项目，共资助370个创投项目。二是建立工作督导制度与联席会议制度。即社区居委会定期对服务对象进行回访，街道、社区定期召开会议，公开联席会议工作督导情况，保证项目高质量推进。

（二）广州构建“三社联动”机制过程中的问题解构

1.城市基层社会治理中的社区治理模式有待创新与优化升级 近年来，广州市积极探索社区治理模式，建立起以政府、居民及企事业单位为社区三元治理主体的结构模式，探索出“政府、市场、社会”三者在基层的良性互动、共治共享的全新局面。但是，广州城市社区治理模式还存在一些问题：一是社区治理行政色彩浓厚，社区居民参与度不足。在推进基层社会治理创新过程中，特别强调城市社区自治。由于城市社区在一定程度上还承担了许多政府转移的职能，使得社区居委会的功能和角色错位。按照国家法律法规，居民委员会应该从社区居民的利益出发，采取积极措施来满足社区居民需求。但实际上，居民委员会成为“政府代言人”，忙于应付各种行政性事务，没有很好地回应社区居民的需求。居民是社区治理的另外一个重要参与主体，当前社区居民缺乏参与性，责任意识比较淡薄。主要表现为：居民的参与率低、参与人群分布不平衡、居民参与程度不深、参与形式单一、渠道不通畅等，严重影响居民参与社区治理的效果。二是社区多元治理主体参与地位不平衡，社区治理效果不明显。社区内有着众多的治理主体，如居民委员会、物业管理公司、社会组织、企业、居民等。目前，社区居民参与较多的是文体性的健身活动，如广场舞等。而对于一些事关社区治理的决策性事务，社区多元治理主体长时间处于“失语”状态。尤其是社区内政治性的事务，多元治理主体仅仅只享受参与和建议的权利，而且他们的建议并不起决定作用。三是社区公共服务体系不健全，社区公共服务效率不高。当前社区社会组织比较少，尤其是管理服务类、公益类的社区社会组织更少。2013年底，越秀区登记备案的社会组织476个，登记在册的社会组织里只有1个社区社会组织，在街道备案的社区社会组织也只有83个，远远达不到社区居民服务管理生活的需求［11］。

2.城市治理中社会组织的发展空间与自治能力略显不足 “十二五”期间，广州市政府坚持“有序放开、有力扶持、有效监管、有固党建”的工作思路，深化社会组织登记管理体制改革，健全培育扶持体系，完善综合监管机制，不断拓宽社会组织的业务范围，加强社会组织的党建工作，推动社会组织向开放化、多元化、社区化、互联网化、规范化方向发展。但是，广州社会组织发展过程中还存在一些问题：一是社会组织发展结构不平衡，与群众需求存在一定的差距。截至2016年底，广州市登记社会组织已达7025个，比2015年底新增482个，年增长7.37%。但从社会组织的类型上看，行业协会、商会偏多，公益性、慈善性、服务性的社会组织偏少；强势群体的组织偏多，弱势群体、困难群体的组织偏少；服务于工商企业的偏多，而服务于普通民众的公益性、志愿性的社会组织偏少。二是社会组织发展质量不够高，与社会发展新常态的要求存在偏差。根据民政部《社会组织评估管理办法》（民政部令〔2010〕第39号）和《广州市社会组织评估管理办法（试行）》（穗民〔2013〕399号）有关规定，经广州市社会组织评估委员会审议通过的广州市第十五批社会组织等级评估结果显示：5A级的社会组织有7个，4A级的社会组织有4个，3A级的社会组织10个，2A级的社会组织2个，1A级的社会组织1个。其中，适应社会发展新常态要求的领军型科技创新类、社区服务类社会组织偏少，与社会发展新常态的要求存在偏差。三是社会组织的监管机制不完善，参与广州城市社会治理的作用还不够充分。尽管“十二五”期间，广州市政府出台综合监管1+4+7文件体系，不断加强社会组织的监督与管理。但是，“十二五”期间对社会组织违法违规行为查处416宗，共撤销社会组织294个，其中社会团体76个，民办非企业单位217个；责令改正社会组织11个；警告社会组织105个；限期停止活动社会组织2个，取缔非法社会组织4个，这一系列的社会组织的违法违规行为，严重束缚和限制社会组织有效参与社会治理［12］。

3.城市治理中的社会工作缺乏健全的体制保障和政策支持 经历十年的快速发展，广州已经初步形成党政主导、项目运作、社会协同、专业服务的“广州模式”。但是，城市治理过程中的社会工作也存在一些问题：一是社会工作参与社会治理的环境有待优化。当前社会工作的社会承认与居民认知不充分，许多社区居民常常将社会工作的从业人员等同为“义工”或“居委会工作人员”。同时，广州社会工作的发展外部政策环境有待改善，尤其是事关社会工作从业人员的职业保障政策不健全、激励与晋升机制不完善等问题。2014年广州市增城区、海珠区、天河区的社工平均工资的数据显示，广州各区中，增城区社工的平均到手工资最高，每月达3840元，海珠区最低仅3174.17元，天河区倒数第四，只有3270.25元。此外，社工离职、流动、流失等问题凸显，人才队伍离职率达24.55%［13］。二是社工机构的发展缺乏多元化的资金支持渠道。资金来源渠道较少是制约广州民办服务机构发展的实际问题。广州社工发展的10年来，广州市政府累计投入17.7亿元用于购买社工服务项目，财政投入规模位居全国各大城市前列。但是，这也使得大部分民办社工机构的发展过度依赖政府购买社会服务所提供的资金。而政府购买社工服务资金的力度有限且经常存在滞后拨款的问题，导致专业社工机构的一些活动无法有效开展。三是社工机构的评估与督导机制不成熟。有效的评估是引导行业和机构发展的重要手段。当前社工机构主要采取以第三方评估为主，参照绩效管理的思路，对社工机构完成服务的情况按指标进行评估。但是，评估标准不统一，部分指标不适用。广州现有的8家评估机构的评估标准并不是统一的，有些指标重管理轻服务，而有一些评估机构则重服务轻管理。同时，社工机构评估比较频繁且烦琐，容易分散社工服务机构的精力。如广州各区的社工机构需接受2次常规评估，同时又增加了2～4次不等的过程评估（越秀区每年评估4次），而大量的评估机构不仅消耗了服务机构的时间与精力，还加大了其工作量与经费成本，影响到社工机构正常的服务工作［14］。

4.城市基层社会治理中的“三社联动”缺乏有效的联动机制 广州已经形成“以街道、社区为平台，建设家庭综合服务中心，出资委托民办社工机构承接运营，为社区家庭和老年人、青少年、外来务工等人群提供服务”的“三社联动”机制。但要真正实现社区主体、社会组织以及社会工作者有效分工协作，除了三者自身的发展外，还需要有效的联动机制给予支撑。一是缺乏有效的合作机制。“三社联动”机制强调的不仅仅只是社区主体、社区组织以及社会工作者之间的互动，还强调与外部资源之间的联动。而当前虽然社区有着市场、行政以及公共等多种资源，但是如何引导、发动与整合这些分散的资源，促进“三社联动”，是亟待解决的难题。除此之外，其他各类主体也是“三社联动”机制的力量。一方面需解决采取何种方式引导这些资源进入社区，参与社区重大事务的治理。另一方面，还需建立有效社区协同制度来明确各类主体的职能定位，以有序高效地参与社区治理，形成发展合力，创造“联动”的前提。二是缺乏有效的沟通协调机制。为完善“三社联动”机制，广州市依法界定“三社”权责边界，在五羊东社区、耀华社区等12个试点社区推行市、区、街道（镇）三级联动工作机制，制定联动工作清单。但城市各基层治理主体归属单位不同，导致“三社”在参与基层社会治理过程中，容易出现“各自为政”的现象，在一定程度上制约社区治理的整体联动。三是缺乏有效的保障机制。广州现已试点建立联席会议制度、信息联通制度、服务联办制度、需求反馈制度，为“三社联动”机制提供制度保障。“三社联动”机制的有效运转还需要充足的资金做保障，而当前“三社联动”机制还没有将专门用于“三社联动”机制建设的经费纳入公共财政预算。虽然广州市已制定相关标准，每年对每间家庭综合服务中心投入200万元经费保障。但是，仅依靠政府对于“三社联动”机制给予资金保障，远远不够，需要开拓更多渠道来筹措经费，以保障“三社联动”机制的持续高效运行。

四、特大城市基层社会治理现代化的“三社联动”机制完善建议

社区、社会组织、社会工作专业人才作为特大城市社会治理能力现代化中的重要社会参与主体，具有协商互助、平等参与、共融共治等特征，对于推进特大城市治理现代化有着重要作用。在对广州市实践经验的分析总结基础上，提出如下完善“三社联动”机制的建议。

（一）制定科学合理的城市社区发展规划，鼓励多元主体参与社区治理

要想促进城市社区治理不断进步与发展，需倡导社区治理的开放性与参与性，以更好地培育和发展社区的社会组织参与社区治理，促进居民自我管理。一是制定科学合理的城市社区发展的规划，加强社区居民的自我管理。通过制定城市社区发展规划，构筑一个能够广泛吸纳多元治理主体的社区平台，整合来自政府部门的财政、物力、政策等资源。二是整合与优化社区服务的资源，提高社区公共服务效率。根据居民生活服务需求变化，应对社区公共设施进行集中布局，统筹安排公益性设施和商业设施。尤其是社区内公共设施建设，应以满足家庭延伸需求为功能定位，在紧紧围绕就近满足居民各类服务需求的同时，及时调整公共空间用途和服务业态，通过社区内公共设施的合理布局，有利于营造一种社区的归属感，同时也有利于引导其他各类主体(市场主体、公益组织、志愿者组织等)资源进入社区，实现社区居民的自治。三是加大对社区民间组织培育的力度，提高社区主体参与治理的热情。建立社区社会组织孵化站，加强对社区民间组织的培育与扶持，发挥好政府的指导与监管的作用，为社区民间组织的发展提供政策支持与法律保障。同时，充分尊重与保护社区居民的权利，鼓励社区居民积极参加社区议事会，并保证每次议事会议召开的公正性，释放社区居民自治的活力，让居民真正成为社区主人翁。

（二）建立社会组织的培育扶持机制，促进社会组织的规范化管理

立足特大城市社会治理与服务创新的需求，完善社会组织的培育扶持机制，重点培育社会发展新常态需要的科技类、涉老服务类、公益慈善类等社会组织，同时，促进社会组织的规范化管理，不断优化社会组织结构布局，满足群众的需求。一是健全社会组织的培育扶持机制，促进社会组织与群众需求有效对接。根据社会组织发展规律与特点，创建镇、街级的社会组织培育基地，健全孵化培育发展机制，分类培育社会组织。同时，积极推进社会组织“互联网+”工程，拓展更多的互动信息沟通渠道。如在社会组织信息的门户网站中详细介绍社会组织的业务办事指南、建立管理工作通知系统、设置业务互动栏目等信息沟通渠道，使得社会组织的服务更具针对性与实效性，促进社会组织服务的精细化，增强满足居民需求的精准性。二是优化社会组织的发展环境，提高社会组织的发展质量。

加快推进政府职能向社会组织转移。根据实际情况，认真梳理出可以向社会组织开放的公共资源与领域，并确定好可以向社会组织转移的范围和项目。同时，还需稳步推进政府购买服务项目，精准把握社会组织可以承接的公共服务项目，并提升社会组织承接公共服务项目的能力。三是深化社会组织管理体制改革，建立多方合力的综合监管体系。加快政策创新，制定社会组织简化登记程序，加大社会组织登记管理的工作力度。同时，继续深化社会组织的民间化改革，逐步实现社会组织的运行机制市场化与管理规则规范化，保证社会组织的独立化运作。除此之外，还建立多元协作的监督问责机制、社会组织等级评估与退出机制，加强对社会组织的规范化管理。

（三）优化社会工作的治理环境，提升社会工作服务的有效性

社会工作职业化发展需确立社会工作者的合法地位、界定社会工作的职业领域、建立社会工作岗位设置标准体系。只有这样，才能不断提高社工机构的专业服务水平。一是明晰不同类别社会工作的职业定位，增强居民对社工的获得感与认知度。政府应出台相应的政策与法律来确定社会工作者的职业领域、职业地位和职业标准，并设置多层次、多类型的社工职业晋升阶梯，激励社会工作的从业人员不断提高自身服务的专业化水平。同时，社会工作者在提供专业化的服务时，应坚持“居民所需”为导向，对服务目标的设置、服务内容的挖掘、服务流程的把控、服务效果的评估做到熟悉与了解，为居民提供精准的专业化服务，保证社工服务的有效性，增强居民对社工的获得感与认知度。二是改善政府购买社工服务绩效，有效回应和满足群众的服务需求。加大对购买社工服务的财政支持，确保财政资金的及时到位，避免社工服务资金使用受限。同时，应建立与完善相关的财政支持机制，尤其是资金给付方面应做出明确的规范，以确保财政支持社会工作的有效性。三是推进社会工作服务的标准化建设，完善社工机构的督导与评估机制。加强对社会工作的实践调查与研究，遵循“先基础研究，后评审立项”的原则，建立起社会工作服务标准化的指标体系。同时，需通过采取试点示范、政策优惠等方式，深化社会工作服务标准的实践探索，及时研究分析其中的问题和不足，并采取有效措施不断加以改进和完善。除此之外，应建立社工督导与一线社工沟通机制，增加督导与一线社工的互动频率，个别督导与集体督导并行，及时解决专业服务问题，提升社工专业能力。

（四）完善“三社联动”的运行机制，增强各类治理主体参与治理的实效

“三社联动”机制的有效运行需发挥社会治理的各个方面力量，盘活有效资源，以增强城市基层社会治理的效果。一是建立“三社联动”多元合作机制，提升多元治理主体的整体治理能力。需明确基层社会治理多元主体的职能定位，以保证多元治理主体有序高效地参与基层社会治理。即在“三社联动”多元合作机制中，社区是“三社联动”机制的主导者与协调者，各类社会组织、社会工作者是“三社联动”机制的承接者与服务者，其他社会力量是“三社联动”机制的参与者与决策者，而政府就是整个“三社联动”机制的保障者与购买者。二是完善“三社联动”沟通协调机制，促进多元治理主体的积极参与。街道与社区两级是影响“三社联动”机制开展的关键环节。因此，需加强街道办事处与社区居委会、社区工作站之间的协作联动，形成政府主导、三社参与的规范化沟通机制，以保持信息沟通顺畅、政策方针对接精准。即继续打造自治、共治的社区建设平台，政府部门通过有效的政府购买公共服务的方式，让社区社会组织、社会工作者参与到社区治理中来，为社区治理提供专业化的服务。三是健全“三社联动”的保障机制，巩固多元治理主体的治理成果。一方面，继续创新与完善联席会议制度、信息联通制度、服务联办制度、需求反馈制度等制度内容，为“三社联动”机制的发展提供制度保障。另一方面，继续大力推行政府购买服务，并实行“费随事转”的配套方法，将工作的经费交给社区社会组织或者社工，以解决购买服务经费中常出现的“滞后拨款”问题。同时，也积极鼓励其他社会力量积极参与到“三社联动”机制筹措经费的队伍中来，丰富资金的来源，为“三社联动”机制的运行提供强有力的经费支持，保障“三社联动”机制持续有效地运行。