我国检察机关提起环境民事公益诉讼的进步与思考

王吉春

(沈阳工程学院 文法学院，辽宁 沈阳 110136)

一、开化县人民检察院提起环境民事公益诉讼一案概述

2017年，浙江省开化县检察院为维护社会公共利益，依法向开化县人民法院提起环境民事公益诉讼。开化县人民法院受理此案之后认定，被告于2005年8月至2006年12月期间，擅自将生产过程中产生的上百吨有机硅胶裂解产生的废渣、废活性炭等工业固废填埋在该山坳中，未作防渗漏或者其他防止污染的措施，对当地周边环境造成了严重污染，破坏了当地的生态环境，事实清楚，证据确实充分，应依法承担侵权的民事责任，最终支持了原告的诉讼要求，要求被告赔偿生态环境损害共计154万余元，并明确款项用于该地块的生态环境修复[1]。本案作为我国首例环境民事公益诉讼，无论是在司法实践方面，还是在对未来的立法实践方面都有着里程碑的作用。

二、开化县人民检察院提起环境民事公益诉讼一案焦点分析

1.确认了检察机关环境“公益诉讼人”的原告地位

(1)从刑事到民事——检察机关参与环境司法的多元化实践。公益诉讼是指特定的国家机关或者公民个人和社会组织，为了维护国家利益、社会利益和公众利益而对侵犯这些利益的行为提起诉讼，要求法院予以审判的行为[2]245。所以这种民事诉讼类型的目的在于保护国家的公共利益，维护国家的整体利益和可持续发展。一般来说，作为代表国家的检察机关，干涉民事活动仅仅是体现在其对民事审判的监督，这主要体现在2013年9月23日颁布执行的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》当中。同时，根据我国《刑事诉讼法》及相关司法解释，如果国家、集体财产因犯罪行为而遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼的情况下，检察机关可以以附带民事诉讼原告人的身份向人民法院提起诉讼。这些规定意味着我国法律并未赋予检察机关对那些损害社会公共利益的行为直接向人民法院提起诉讼的权利，这一状态直到2017年才发生了变化，即新《民事诉讼法》第五十五条第二款规定人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护……可以向人民法院提起诉讼。这表明我国自2015年修改《环境保护法》赋予符合一定条件的社会组织可以向人民法院提起环境民事公益诉讼之外，检察机关也被授予了同样的权利，同样可以对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为向人民法院提起环境民事公益诉讼。

(2)开启了检察机关提起环境公益诉讼的新模式。检察机关提起环境民事公益诉讼曾经面临的最大问题就是起诉资格问题，也就是检察机关以什么身份参与环境民事公益诉讼。所以在2015年《环境保护法》生效以后，依据当时的《民事诉讼法》和《环境保护法》等法律规定，仅仅赋予了有关机关和组织对污染环境、破坏生态的行为向人民法院提起环境民事公益诉讼，而检察机关并未获得支持或者独立的起诉权。即便最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，然而司法实践证明，这种规定往往由于各个地方对社会组织的主体资格在历史语境、法律适用与立案受理，以及区域法院之间存在认定偏差，从而导致环境民事公益诉讼原告的缺失，导致大量案件无法进入到审判程序。所以在该年的中旬和年底，全国人民代表大会常务委员会颁布了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》以及最高人民检察院发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，先后赋予了检察机关支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼以及其在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的前提下，向人民法院提起环境民事公益诉讼权利。之后，最高人民法院发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。虽然两个文件仅仅是在个别省、自治区和直辖市适用，“对实践证明可行的，应当修改完善有关法律”。经过两年左右的司法实践，我国在2017年修改了《民事诉讼法》，直接以法律的形式赋予了检察机关环境民事公益诉讼权，促进了我国环境民事公益诉讼的立法进程。

2.检察院提起环境民事公益诉讼的前提性条件

虽然本案是在2017年《刑事诉讼法》修改之后受理的由检察机关提起的环境民事公益诉讼案件，但是相关的程序性证明材料仍然不可或缺，这就意味着检察机关必须证明没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的证明。本案中，衢州市人民检察院于2017年7月1日在媒体上发布了公告，依法督促法律规定的机关和建议辖区内符合法律规定条件的有关组织对衢州瑞力杰化工有限公司严重污染环境、损害社会公共利益的违法行为提起诉讼，一个月后，由于没有适格的机关和社会组织提起诉讼，同时依法向人民法院依法提交了已经履行督促、建议有关机关和组织提起环境民事公益诉讼的诉前程序的证明材料，从而为获得本案的环境民事公益诉讼权利提供了前提条件。

3.检察院提起环境民事公益诉讼的实质性条件

检察机关提起环境民事公益诉讼的实质性条件即为污染环境、破坏生态，侵害了众多消费者合法权益的相关证明材料，这是在《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第二条第二款中予以明确规定的。本案中，衢州市检察院依法将该案交由开化县检察院进行审查、核实、鉴定、评估，其结果认定衢州瑞力杰化工有限公司的环境污染行为已经侵害了社会公共利益，而且该状态处于持续之中，所以应当由检察机关向人民法院提起诉讼。

4.赔偿范围的认定——检察机关提起环境民事公益诉讼的技术性要求

与其他案件不同，环境污染案件的修复费用及其鉴定费用是很难计算的。在本案中，开化县检察院要求被告赔偿范围包括生态环境损害期间服务功能损失、受损生态环境修复费用、鉴定评估费、检测费等内容。人民法院全部支持了检察院的诉讼请求，这是因为我国相关法律文件规定，人民法院可以结合破坏生态环境的程度、其恢复的难易程度、被告因其堆放固体废物而节省的成本、被告的过错程度以及结合环境保护部门和相关专家意见等因素，由此予以合理地确定154万余元的费用。

5.赋予检察机关“公益诉讼人”的原告地位有助于环境公益诉讼案件的效率提升

检察机关作为我国依法行使检察权的国家机关，在人力资源、取证保障、诉讼能力、财力支撑等方面比社会组织拥有无法比拟的可靠性和优越性，完全能够弥补社会组织在环境民事公益诉讼中维护社会公共利益方面的弊端和缺陷。同时，人民检察院在履行职责中更容易发现破坏生态环境和资源保护案件的线索，在立案、取证、提起环境民事公益诉讼方面的专业性优势也是其他社会组织望尘莫及的[3]，所以检察院维护社会公众利益的效率是不容置疑的，它能更好地维护社会环境秩序的公平和正义。

三、人民检察院提起环境民事公益诉讼引发的思考

本案是首例由检察机关提起的环境民事公益诉讼案件，但是相关法律依据仍有欠缺，所以最高人民法院和最高人民检察院根据相关司法实践于2018年3月2日起开始施行了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下文简称为《公益诉讼案司法解释》)，对今后由检察机关提起的环境民事公益诉讼提供了新的法律依据。

1.诉讼主体的权限考察——检察院作为环境民事公益诉讼主体应更具主动性

为了使检察机关成为环境民事公益诉讼主体更为便利，两高在《公益诉讼案司法解释》中简化了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》当中的规定，只要提交被告的行为已经损害社会公共利益和检察机关已经履行公告程序的证明材料即可，而无需向人民法院提交履行督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼的诉前程序的证明材料。两高发布的《公益诉讼案司法解释》中进一步规定，人民检察院拟提起环境民事公益诉讼的，无需督促法律规定的机关或建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼，只要依法公告三十日，公告期满，相关机关或组织不提起诉讼的，人民检察院即拥有环境民事公益诉讼的权利。

2.检察院提起的环境民事公益诉讼案件应当由中级人民法院受理

由于本案发生在我国《民事诉讼法》第五十五条的修改之后，所以检察机关提起环境民事公益诉讼的法律依据不存在任何障碍。但是，《民事诉讼法》并没有规定提起环境民事公益诉讼的检察院是哪一级检察院，所以本案中衢州市检察院按照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，由地市级人民检察院进行管辖，同时依照第二条第四款的规定，将本案移交给开化县检察院提起诉讼，开化县人民法院依据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的相关规定受理此案。

虽然此案已经终结，但是毕竟浙江省不是试点地区，如果依照相关试点工作办法进行办案法律依据不足，所以两高联合发布的《公益诉讼案司法解释》中规定，市(分、州)人民检察院提起的第一审环境民事公益诉讼案件，由中级人民法院管辖，以此为依据，今后原则上检察机关提起的环境民事公益诉讼一律由中级人民管辖，这样能够促进案件审理的专业化、有效防止地方保护主义以及提高审判效率。

3.检察院提起环境民事公益诉讼的前期成本应在赔偿金中扣除

对于检察院在诉讼前期承担的费用包括调查取证费、检验费、鉴定评估费、专家咨询费，以及为诉讼支出的其他合理费用必须由被告承担，是否应当在赔偿金中予以扣除还存在争议。笔者认为，虽然检察院在人力、物力、财力方面能够保证环境民事公益诉讼的正常进行，但是这一行为毕竟冠以“民事”，所以检察院为环境民事公益诉讼所支付的前期合理费用，应当在赔偿金中予以扣除。

4.环境民事公益诉讼胜诉赔偿金使用权归属亟待明确

检察院提起的环境民事公益诉讼的赔偿金使用权归属在实践当中仍然存在争议，各个地区对于这笔款项的归属权做法大相径庭。由于角色、立场、价值取向、利益关系的不同，多元的主体必然产生更加多元的认知，包括对生态环境问题的认知、对主体自身的认知、对其他主体的认知以及各主体间相互关系的认知等等[4]。所以在这种理念的指导下，不同的地方存在着不同的做法：有的在地方政府支持下设立专项账户，有的是政府监管使用，有的是归属环保机关监管使用，有的是归属检察院或者法院监管使用。笔者认为，既然是检察院提起的环境民事公益诉讼，判决所得的赔偿金不能归属于某个具体部门，而是应当归属于国家或者省一级政府设立的基金。今后政府或者是检察院提起的环境民事公益诉讼所得赔偿金，应当存入这一基金当中统一使用。当被破坏的生态环境得以恢复而赔偿金有结余时，其结余部分可以用于其他环境污染的治理。

5.检察机关监督赔偿金的使用

检察机关应当监督环境民事公益诉讼案件赔偿金的使用。环境民事公益诉讼作为一种诉讼类型，其目的在追求胜诉之外，更在于保护已经被破坏的公共利益。检察院是法定的国家、社会利益代表者和维护者，在环境民事公益诉讼当中要维护社会的公共利益，从起诉、审理、判决及执行对人民法院都具有监督权，对于环境民事公益诉讼的赔偿金使用问题也应当具有监督权，从而能够保障相关款项的合理、科学的使用。

6.检察院可以扩展民事公益诉讼的请求类型

在《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》当中规定，如果是人民检察院提起环境民事公益诉讼，不仅可以提出要求被告恢复原状、赔偿损失，而且还可以要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等诉讼请求。而且依据《民法总则》的规定，这些方式既可以单独适用，也可以合并适用。所以今后检察机关作为环境民事主体完全可以依据《民法总则》的规定，扩展相应的诉讼请求，让污染、破坏生态环境的违法者获得更多种类的制裁。

四、结 语

生态文明建设是中国特色社会主义新的“理论增长点”，也是“发展新机遇”。“中国梦”归根到底是“人民梦”，必须紧紧依靠人民来实现，造福于人类的“生态大文明”的“社会愿景”同样需要广大人民的共同建设和奋斗[5]。伴随着检察院提起环境民事公益诉讼的法律制度日趋完善，在可以预期的未来，我国生态环境的保护必将结出硕果。