习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的立法工作思考

王腊生

党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代的重大政治论断，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的历史地位，对新时代全面建设社会主义现代化国家作出了战略安排。习近平法治思想作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，开拓了马克思主义法学中国化进程的新境界，为在新时代推进中国特色社会主义法治事业提供了行动指南。十九大的召开，标志着中国特色社会主义进入新时代，同样也标志着我国立法工作进入新时代。新时代的立法工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想作为根本遵循，深入学习领会其深刻内涵和丰富内容，自觉用新思想武装立法者头脑，坚持用新思想开展立法工作。本文就新时代的立法工作如何以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，谈几点思考和想法。

一、立法的目标定位：实现国家治理能力现代化和全面推进依法治国的重要依托和基础

做好新时代的立法工作，首先需要明确和把握立法工作在全面建设社会主义现代化国家中的战略定位，在全面推进依法治国中的重要地位。只有从这一战略高度，理解和把握立法的目标定位，才能从总体上认识做好新时代立法工作的重要性、紧迫性。

首先，立法是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。在当代中国社会转型与变革的新历史条件下，经济发展方式、城乡结构关系、社会组织形式等已经或正在发生深刻的变化，对国家治理的要求越来越高。党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，提出了一系列重要任务。党的十九大提出，当前我国既要决胜全面建成小康社会，又要开启全面建设社会主义现代化国家新征程。综合分析国际国内形势和我国发展条件，从二○二○年到本世纪中叶可以分两个阶段来安排：“第一个阶段，从二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。”到那时，“各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。“第二个阶段，从二○三五年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”到那时，“实现国家治理体系和治理能力现代化”。[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），人民出版社2017年版，第28-29页。十九大报告把“基本实现”和“实现”国家治理体系和治理能力现代化作为全面建设社会主义现代化国家新征程的战略目标。

国家治理现代化具有丰富的内涵，制度安排和执行是其中最本质的内容。习近平总书记精辟地提出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相联、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各个方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[2]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》（2013年11月12日），载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第547-548页。推进和实现国家治理体系和治理能力现代化，旨在为国家长治久安、繁荣富强提供一整套更完备、更稳定、更管用、更先进的制度体系。而在这个制度体系中，通过立法提供法律法规进而实现法治是一个十分重要的方面。习近平总书记指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[3]习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2014年版，第68页。传统的国家治理体系是建立在人治基础上的，现代国家的治理体系乃是以法治作为基础。“以现代法治为基本依托的国家治理现代化，乃是一个从人治型的国家治理体系与治理能力向法治型的国家治理体系与治理能力的历史性的创造性的转变过程。”[4]公丕祥主编：《全面依法治国》，江苏人民出版社2015年版，第14页。所以，从历史和战略的高度看，新时代立法工作的目标任务就是为实现国家治理体系和治理能力现代化提供有效、足够的法律制度，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的法治保障。

其次，立法是全面推进依法治国的前提和基础。全面推进依法治国，是以习近平总书记为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，为更好治国理政提出的重大战略任务，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，确保党和国家长治久安的根本要求。党的十八届四中全会决定把“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”作为全面推进依法治国的总目标，为中国特色社会主义法治发展指明了前进方向。党的十九大报告要求深化依法治国实践，指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”立法是全面依法治国的前提和基础，依法治国首先要有法可依，所谓“不以规矩，不成方圆”。建设中国特色社会主义法治体系，首先要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字社会主义法治建设的方针，“科学立法”是重要构成，也是整个法治建设的基础。党的十八届四中全会决定明确指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。

二、立法的性质属性：中国特色社会主义立法

关于立法的性质属性，理论界最近几年来探索越来越少，实务界则基本上是埋着头干活很少注意。其实，这不仅是一个重大理论问题，更是一个立法的根本方向问题。众所周知，法是国家意志的体现，不论是奴隶制社会、封建制社会的法，还是资本主义社会或社会主义社会的法，都是国家意志的体现。任何国家政权都是由一定阶级掌握的。“在任何阶级对立社会，国家意志就是掌握国家政权的统治阶级的意志，在已消灭了剥削阶级的社会主义社会，那里的国家意志就是掌握国家政权的，以工人阶级为领导的广大人民的共同意志。”[5]沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2004年版，第39-40页。马克思和恩格斯在《共产党宣言》中批判资产阶级的观念时指出：“你们的观念本身是资产阶级的生产关系和所有制关系的产物，正像你们的法不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志一样，而这种意志的内容是由你们这个阶级的物质生活条件来决定的。”[6]《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社2012年版，第268页。国家意志既可以指阶级对立社会中统治阶级的意志，也可以指消灭了剥削阶级的社会主义国家中广大人民的意志。新时代我国立法的性质属性是什么呢？习近平总书记指出：“新时代中国特色社会主义思想，明确坚持和发展中国特色社会主义，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，在全面建成小康社会的基础上，分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”[7]参见前引[1] ，习近平书，第19页。并且，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。这就是说，我国还处于社会主义初级阶段，当前和今后一段时期进行的是社会主义现代化建设。新时代立法必须服从、服务于我国的这一历史发展阶段的要求，体现中国特色社会主义的立法性质。新时代中国特色社会主义立法性质主要体现在以下几个方面。

第一，在立法中坚持中国共产党的领导。马克思主义立法观认为，立法是体现一定阶级意志的活动，在私有制社会首先和主要是体现有产者意志，在社会主义社会体现工人阶级和其他人民的意志。[8]参见周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第73页。宪法规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。党章规定，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，代表中国最广大人民的根本利益。可见，坚持党对立法工作的领导，不仅是由立法本身的性质所决定，也是我国宪法的根本要求。习近平总书记指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。[9]参见前引[1] ，习近平书，第20页。立法体现社会主义性质首先是要在立法中坚持党的领导，体现党的主张。在立法中坚持党的领导包括两个方面的要求：一是以党的政策指导立法。政策的类型有总政策、基本国策、具体政策。作为党和国家的基本路线，亦即党领导、治理国家的总方针、总政策，是立法的根本方向和指针；基本国策，如实行改革开放、实行社会主义市场经济等，是立法的基本内容和要求；某项具体政策，如国家货币政策、产业政策、投资政策、民族政策、环境保护政策等，是某项具体立法的主要根据。此外，地方党委的重大决策部署，也是地方立法的指导，地方立法需要自觉地贯彻地方党委的重大要求。从这个意义上说，政策就是法律的灵魂，我们要以党的政策确定立法目的，界定是与否，明确鼓励什么、限制和禁止什么。二是将党的领导贯穿立法工作全过程。这主要是从工作层面上、程序上说的。有立法权的人大常委会编制的五年立法规划和年度立法计划，要报经党中央或地方党委批准；所有政治方面的立法、经济社会方面涉及重大体制和重大政策调整的立法，都要报党中央或地方党委讨论决定；法律、法规制定和修改中遇到的重大问题要报中央或地方党委决定。人大及其常委会要自觉做到立法决策与中央、地方党委决策相协调、相同步，认真落实党中央和地方党委提出的立法建议，善于把党的主张和重大决策部署通过法定程序成为法律法规，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。

第二，在立法中维护社会主义制度。我们的立法是社会主义立法，不能在立法中挖社会主义墙角。习近平总书记指出：“全党要更加自觉地坚持党的领导和我国社会主义制度，坚决反对一切削弱、歪曲、否定党的领导和我国社会主义制度的言行。”[10]参见前引[1] ，习近平书，第15页。立法维护社会主义制度，是一个大是大非问题，是一个根本方向问题，也是一个宪法问题。宪法明确规定，“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”。我们在立法中要鲜明地高举中国特色社会主义的旗帜，自觉维护社会主义制度。在立法中维护社会主义制度，首先，要维护我国的国体、政体，坚持走中国特色的民主政治发展道路，这是国之根基，不能搞西方资产阶级的“多党政治”“三权分立”。其次，要维护人民主体地位，通过立法保障一切权力属于人民，使人民依照法律法规规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。习近平总书记在十九大报告中提出要以人民为中心，要求坚持人民主体地位，践行全心全意为人民服务的根本宗旨。我们在立法中要牢记人民是主体，立法是用来为人民谋利益的，而不是为管理者谋权力、为少数人谋特权。再次，要维护我国的经济、社会、文化等方面的基本制度，如坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主、多种分配形式并存的分配制度，坚持社会主义市场经济体制，等等。

第三，坚持宪法的核心地位。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。党的十九大报告明确提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。使每一项立法都符合宪法精神和要求，保证宪法有效实施，对于坚持走中国特色社会主义法治道路具有十分重要的意义。这是因为我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。维护宪法权威，就是维护中国特色社会主义制度，就是走中国特色社会主义道路。在立法工作中，我们要切实增强宪法意识，弘扬宪法精神。一方面，要遵循宪法确立的制度和原则，以宪法为根本依据，自觉维护宪法权威和国家法制统一；另一方面，要不断通过完善法律法规，推动宪法实施，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

三、立法的宗旨理念：将满足人民日益增长的美好生活需要作为立法的出发点和落脚点

习近平总书记在党的十九大报告中提出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[11]参见前引[1] ，习近平书，第11页。这是对我国社会主要矛盾变化的最新重大论断。“这个论断，反映了我国发展的实际状况，揭示了制约我国发展的症结所在，指明了解决当代中国发展问题的根本着力点。”[12]栗战书：《全面把握中国特色社会主义进入新时代》，载本书编写组：《党的十九大报告学习辅导百问》，学习出版社、党建读物出版社2017年版，第146页。我国社会主要矛盾的变化，是我们党从历史和现实、理论和实践、国内和国际等的结合上进行思考，得出的科学正确结论，是关系全局的历史性变化，对我国发展全局必将产生广泛而深刻的影响。我国社会主要矛盾的变化，对党和国家工作提出了许多新的要求，对立法工作也提出了许多新的要求。我们要适应和把握我国社会主要矛盾的变化，从新的历史方位、新的时代坐标来明确立法的宗旨理念，谋划立法的工作安排。

第一，树立以人民为中心的立法宗旨。习近平总书记在党的十九大报告中提出以人民为中心，坚持人民主体地位，践行全心全意为人民服务的根本宗旨。我们要树立以人民为中心的立法宗旨，把人民对美好生活的向往作为立法的实现目标。立法以人民为中心，要求立法必须为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，把人民的利益放在至高无上的地位，使每一项立法都能反映人民意愿、得到人民拥护。具体说，我们在立法工作中需要做到：一是把促进人的全面发展作为立法的重大任务。习近平总书记指出：“我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”[13]参见前引[1] ，习近平书，第11页。在立法中不仅要保证人民的物质文化需要，还要保障人民其他方面的要求。特别是要把增进民生福祉作为立法的根本目的，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上获得有效的法制保障，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。二是在立法中坚持法律面前人人平等，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务。“完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。”[14]参见前引[3] ，习近平书，第11-12页。三是着力从法律制度上推动解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，正确把握和处理好现阶段群众共同利益和不同群体特殊利益关系，合理统筹各方面群众的利益关系，协调平衡解决各种社会利益关系，在立法中充分体现公平正义，切实防止通过立法谋取特殊利益、不当利益，发挥好法律规范在利益分配中的定分止争作用。

第二，贯彻新发展理念。党的十九大报告把坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，进一步确立为坚持和发展新时代中国特色社会主义的基本方略之一。发展理念是发展行动的先导，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。“以习近平同志为核心的党中央提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是在深刻总结国内外发展经验教训基础上提出的，是对中国特色社会主义发展规律的新认识新概括，是致力于破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势的治本之举，是实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的必由之路。”[15]参见前引[4] ，公丕祥主编书，第170页。我们在立法中要把制度创新放在引领发展的首要位置，以制度创新增强发展动力，推动我国经济社会快速健康有序发展。要把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理立法中涉及发展的各种重大关系，促进各方面协调发展。要体现节约资源和保护环境的基本国策，加大生态环境保护和资源节约利用的立法力度，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。要立足本国国情，同时借鉴吸收国外有关立法经验和做法，充分利用国际经贸规划，把我国开放型经济提升到新水平。

第三，在立法中体现社会主义核心价值观。每个时代都有每个时代的立法精神，每个国家都有每个国家的立法理念。立法总是受一定的价值观支配和影响的，特别是这个国家和社会的核心价值观。习近平总书记指出，核心价值观，承载着一个民族、一个国家的精神追求，体现着一个社会评判是非曲直的价值标准。社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，激励着全体人民共同的价值追求。“历史走入当代，社会主义核心价值观作为当代中国的主流价值观念，把涉及国家、社会、公民的价值要求融为一体，既体现了社会主义本质要求，继承了中华优秀传统文化，也吸收了世界文明有益成果，反映了时代精神，代表着当代中国社会发展进步的方向。”[16]本书编写组：《党的十九大报告学习辅导百问》，学习出版社、党建读物出版社2017年版，第43页。法律规范是用来定分止争的，必然要以体现一个社会评判是非曲直的价值标准为指导。习近平总书记在党的十九大报告中要求培育和践行社会主义核心价值观，把社会主义核心价值观融入社会发展各方面。在立法中体现社会主义核心价值观，首先，要自觉抵御西方“普世价值”的错误观念。社会主义核心价值观虽然借鉴了当代世界文明有益成果，但本质上是社会主义的，体现着社会主义核心价值体系的根本性质和基本特征。其次，要体现系统性、差异性。社会主义核心价值观明确国家、社会、公民三个层面的价值目标、价值取向、价值准则，在立法中既要作为一个整体，全面予以体现，同时也要注意区分，富强、民主、文明、和谐是立法为国家治理努力追求的价值目标，自由、平等、公正、法治是立法为权利义务配置努力追求的价值取向，爱国、敬业、诚信、友善是立法为公民精神培育努力追求的价值准则。

四、立法的质量要求：以良法促进发展、保障善治

党的十九大报告提出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。随着中国特色社会主义法律体系的形成，“有法可依”的问题基本解决。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”[17]习近平：《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》（2013年2月23日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第43页。立良法，行善治，是新时代立法的最基本的质量要求。党的十八届四中全会决定明确指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”关于良法善治的内涵和作用，古代就有论述。亚里士多德指出：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[18]［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页。古人云：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”良法具有基本的判断标准。“良法具备公开、明确、稳定、可预期、无内在矛盾、可遵循、具有同一性、不溯既往等品质之法。”[19]刘锐：《法律数量不足和质量不高：法治建设需要破除的两大掣肘》，载《行政管理改革》2016年第6期。同时，良法还“能够反映客观规律，维护公平公正，体现人民主权、权力制约、权利本位以及人权保障等价值精神”。[20]参见前引[4] ，公丕祥主编书，第166页。立良法的基本保证就是十九大报告提出的科学立法、民主立法、依法立法，如果没有科学精神、民主精神、法治精神来指导立法，良法是很难制定出来的。

第一，依法立法。十九大报告首次提出依法立法并将其与科学立法、民主立法并列为立法原则，这是新时代对立法工作的新要求，反映了新时期对立法工作要求的新突破。依法立法是法治原则对立法的要求。“立法作为建设法治国家的前提和基础，也因此需要实行法治化，需要坚持法治原则。”[21]参见前引[8] ，周旺生书，第82页。怎样做到“依法立法”？根据《立法法》的规定，[22]《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”需要做到三个方面：一是依照法定的权限立法。依法立法的主要依据就是宪法和《立法法》。《立法法》依照宪法规定具体规定了法律、行政法规、地方性法规、规章的制定权限。如《立法法》规定了只能制定法律十一个方面的事项，设区的市制定地方性法规的三个方面的事项等，有立法权的国家机关都需要严格遵行，不能超越立法权限。依法立法首先要解决越权立法问题，使不同层次的法律规范权限边界清晰，在各自有权调整的事项范围内开展立法活动。二是依照法定程序立法。法律规范从起草、审议到通过，需要遵循一定的程序，没有程序就不可能有质量保证。依法立法需要解决的另一个问题是违反程序立法的问题。《立法法》对法律的制定程序作了详细的规定，国务院及有立法权的地方人大根据《立法法》的要求，对行政法规、地方性法规的制定程序都作了具体规定。总体上看，关于立法程序的规定执行情况是比较好的，但有的地方，特别是有的设区的市还存在着审议时间短、审议不充分等突出问题，需要加以改进。三是维护法制统一。“坚持法制统一原则，是单一制国家的立法区别于联邦制国家的立法一个重要特征。中国是统一的单一制大国，立法应当坚持法制统一原则。”[23]参见前引[8] ，周旺生书，第83页。维护法制统一，一方面在立法中要从国家的整体利益出发，防止和克服地方保护主义和部门保护主义；另一方面要保持法律体系内部的和谐一致，下位法不得同上位法相抵触，各部门法要相和谐，同一层次的法不得“前后左右”打架、冲突。

第二，科学立法。近几年来，党中央一再强调，要坚持和推进科学立法，习近平总书记对此有许多重要论述，十九大报告将科学立法与民主立法、依法立法一起作为良法善治的根本途径。“从‘有法可依’到‘科学立法’，是我们党鉴于中国特色社会主义法律体系已经形成的现状，所做出的立法工作重点的重大调整，标志着我国立法工作已开始了从‘数量型’向‘质量型’的转变。”[24]最高人民法院中国特色社会主义法治理论研究中心：《法治中国——学习习近平总书记关于法治的重要论述》，人民法院出版社2014年版，第71页。科学立法的核心在尊重和体现客观规律。在立法过程中，“必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规范的事项保持最大限度的和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件”。[25]周俐、闫鹏涛：《关于科学立法的几个层次》，载《人大研究》2012年第11期。做到科学立法，一要树立从实际出发、解决现实问题的立法理念。彭真曾精辟地指出：“实际产生法律，实际是母亲，法律是儿子。”从实际出发，一个很重要的方面是要坚持问题导向，以解决实践中存在的问题为出发点和目标，来决定立什么样的法，设定什么样的法律制度，切实增强立法的针对性、实效性。二要科学合理设定权利与义务、权力与责任。立法应当以确认和保护人们的客观现实的利益需要为目的，亦即以保障权利为核心，同时要考虑享有权利的空间、时间及应承担的义务。在立法过程中，对行政机关的每一项授权都要仔细考量，尤其是在设定行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制等规范时，需反复研究，充分论证，进行成本效益评估，并且要与责任挂钩。三要运用科学的立法技术。立法技术是用以促进立法臻于科学化的方法和技能。要准确把握立法时机的选择，努力实现“回应型”的立法模式；积极推行精细化的立法方式，能具体明确的就具体明确，增强立法的可操作性；努力改变重复立法、层层转抄的做法，有几条定几条，管用几条就定几条，增强立法的特色性。

第三，民主立法。立法不仅要体现客观规律，还要合乎民心民意。习近平总书记指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。”[26]习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第49页。民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。只有让人民群众成为立法的真实的主人，才能实现人民当家作主的权利。列宁说：“民主组织原则……意味着使每一个群众代表，每一个公民都能参加国家法律的讨论，都能选举自己的代表和执行国家的法律。”[27]《列宁全集》（第27卷），人民出版社1958年版，第194页。只有让人民群众参与立法，才能反映人民群众的意愿和需要，避免少数人闭门造法，防止滥用立法权、个人独断。在民主立法的途径和方式上，各级立法机关都进行了积极探索，积累了丰富经验，目前和今后需要根据党的十八届四中全会决定的要求，重点建立和完善三个方面的机制：一是探索建立立法协商机制。在立法中，需要充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的作用。有的地方虽开展过立法协商的探索，但作为一种机制还没有建立起来，尚未形成为一种立法程序制度。二是探索建立重大利益调整论证咨询机制。对立法中涉及的重大利益，如何让有关国家机关、社会团体、专家学者等参与其中，进行充分咨询论证，提出有针对性的可执行的合理公正客观的意见，是今后立法进行利益合理分配的一项重大而紧迫的任务。2017年11月20日，十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过了《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争论较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，我们要在立法中认真贯彻。三是健全公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。在这方面各地依据《立法法》做了大量工作，但还需要进一步健全制度，注重实效。比如，如何完善网上公开征求意见和新闻媒体公开征求意见；如何使立法听证成为一种经常性的听取意见制度；如何合理采纳公众意见并采取何种形式反馈采纳情况；如何广泛凝聚社会共识，使每一项立法得到人民拥护；等等。

五、立法的功能作用：发挥立法的引领和推动作用

党的十八届四中全会提出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。习近平总书记明确指出：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[28]习近平：《在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话》（2014年2月28日），载《人民日报》2014年3月1日。发挥立法的引领和推动作用，在法治轨道上推进改革，是新时代党中央和习近平总书记对立法工作提出的新的重大要求。长期以来，在很多人的观念中，立法、法律、法治仅具备保障功能，其对经济、社会发展的引领、推动作用很容易被忽视。法的功能和作用一般可归纳为两个方面：一是规范功能，二是社会作用。历史和现实充分表明，法律对行为方式的养成和社会生活的引领，具有十分重要的作用。在法治社会，法是调整社会关系最重要的方法，因而立法对人们行为方式和社会生活的引领和推动作用也是决定性的。“当前，我国正处在改革发展的关键时期，转变发展方式的任务相当繁重，解决社会深层次矛盾的压力非常大，法律不仅是实践经验的总结，更需要做好顶层设计，引领发展，推动发展。”[29]参见前引[4] ，公丕祥主编书，第171页。

第一，立法引领推动作用的主要体现。法律制度如何从内容上体现对经济社会发展的引领推动作用，目前尚缺乏系统总结。从法的本身特点和初步的立法实践来看，主要体现在这样几个方面：一是明确发展取向和基本要求。立法的引领推动作用之一，表现在通过立法明确当前和今后一个时期某项事业的未来发展取向和基本要求，主要目的在于为某项事业的发展奠基调、明方向、提要求，以达成共识，振奋信心，使之有遵循、不动摇。比如，《慈善法》第4条规定：“开展慈善活动，应当遵循合法、自愿、诚信、非营利的原则，不得违背社会公德，不得危害国家安全、损害社会公共利益和他人合法权益。”二是规定促进和激励措施。这是立法引领改革、推动发展的主要实现途径，特别是促进、鼓励类立法能够发挥实际作用的重要措施。主要包括：减免税费，这是所有促进鼓励措施中最有力度的一类；资金支持，这是规定比较多的一类，如设立发展基金、专项资金，给予财政补贴等；奖励、表彰，对于在某项事业和工作中作出贡献的单位和个人给予奖励、表彰，具有示范效应和带动作用。三是明确权利义务。法是分配权利义务的，对推动发展的某项事业中的相关主体设定相应的权利和义务，是发挥立法引领推动作用的又一条重要途径。“也正是通过权利和义务的宣告和落实，执政党把自己的价值取向和政治决策变为国家的法的价值取向和立法决策，并借助国家权威而实现。”[30]王腊生：《关于发挥立法引领推动作用的几点思考》，载《人民与权力》2013年第12期。在立法活动中，我们要特别注意科学合理配置权利义务，明确相关职责和要求，使法律制度成为助推前进发展的动力。四是创新体制机制。“发挥立法引领推动作用，需要在‘先’‘新’上下功夫，以新的体制机制，以领先的制度，引领人们的行为方式，推动改革的向前发展。特别是在经济发展方式转变、加强和创新社会管理等领域，实践起步较晚，缺乏成熟的经验和模式，亟须体制机制创新，从科学合理的率先的法律制度层面加强引导。”[31]参见前引[30] ，王腊生文。

第二，做到立法决策与改革决策相同步。发挥立法引领推动作用，最主要的是要处理好立法与改革的关系。全面深化改革和全面依法治国，二者密切关联。“推进各领域各方面改革，都要坚持依法治国，这是一个破与立辩证统一的过程。从一定意义上讲，全面推进依法治国也是对全面深化改革战略部署的深化。”[32]参见前引[30] ，王腊生文。立法与改革相伴而生，相伴而随，如果说改革开放之初强调更多的是先破而立，那么全面深化改革的今天则要更加注重顶层制度设计，取得共识，先立后破。习近平总书记提出：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”[33]习近平：《在中共十八届三中全会第二次全体会议上的讲话》（2013年12月12日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第45-46页。因此，我们要在立法工作中，努力把改革决策和立法决策更好结合起来，正确处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性的关系，努力做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。在这里，特别是要处理好改革创新与法制统一的关系。长期以来，我们强调先行先试，等条件成熟了再立法规范，这是惯有的立法思维方式。发挥立法的引领推动作用，就是要根据党的改革发展重大决策，先立法、后推行，改革要在法治框架下进行，不能以红头文件代替法律，更不能以领导人的讲话代替法律。同时，改革创新不能突破法律法规的底线，对重要改革创新的事项，应当从立法上及时研究提出解决问题的路径和办法，待法律法规制定和修改后再推进改革。对实践证明行之有效的，要及时上升为法律法规；对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序由具有立法权的国家权力机关作出授权；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。

第三，增强立法的回应性和精确性。发挥立法的引领推动作用，对立法形式提出了很高的要求。一是在回应性上，立法要能及时回应发展的需求，跟上改革的步伐，贴上社会生活的节奏，回应改革的需要，不失时机地启动制定或修改、废止法律法规的程序，防止落后或者制约改革发展的现象发生。二是在预测性上，需要深入调查研究，科学预见客观事物发展的规律和趋势，准确把握社情民意，从而正确引导和推动健康有序的发展，避免走弯路。三是在解决矛盾上，要“针对问题立法，立法解决问题”，要善于发现问题，把社会生活中、改革发展中迫切需要用立法解决的热点难点问题作为立法重点，通过立法来明确是非、定分止争。四是在立法模式上，要小而精、真管用，尽量作出明确具体的规定，尽量减少授权性规定，对需要为改革发展留下空间的也要明确改革的基本方向和主要措施，从而使所立之法具有切实的针对性、可行性、可操作性。

六、立法的主要任务：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

党的十九大报告确定的新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略以及报告对这些基本方略的详细阐释中，包含了大量的与今后一个时期立法工作有关的内容，在立法工作中需要把十九大指导思想和重要论述转化为具体的立法行动。十九大关于立法的主要任务和要求，与党的十八届四中全会关于完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的要求，是一脉相承的。“就一个国家来说，所谓法律体系，通常是指一个国家所有法律规范依据一定的原则和要求，分为不同的法律部门而构成的有机联合的统一整体。”[34]参见前引[4] ，公丕祥主编书，第160页。中国特色社会主义法律体系是在中国共产党领导下，适应中国特色社会主义建设事业的历史进程而逐步形成的。1978年党的十一届三中全会以来，随着社会主义民主法制建设的推进，我国立法进程不断加快。改革开放近40年来，在各方面坚持不懈的努力下，以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为主要构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家和社会生活的各个方面总体上实现了有法可依。但我们也要清醒地看到，我国法律制度还存在许多不适应经济社会发展和民主法治建设的问题，与党和国家的要求，与人民群众的期待相比还存在不少差距。习近平总书记明确提出：“实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”[35]习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2014年版，第83页。“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”[36]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》（2012年12月4日），载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第89-90页。怎样完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系呢？党的十八届四中全会决定作出了全面部署，习近平总书记多次强调要突出重点领域立法，并对有关立法项目直接提出了要求。当前和今后一段时期，需要重点抓好以下几个领域的立法工作。

第一，完善与建设现代化经济体系相配套的法律制度。党的十九大报告提出，要贯彻新发展理念，建设现代化经济体系。目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期，立法工作要为“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有力度的经济体制”提供法律制度支撑，不断增强我国经济创新力和竞争力。在这方面，习近平总书记直接提出了一系列立法要求。比如，要“抓紧修改完善相关法律法规，尽快完成促进科技成果转化法的修订，加快标准化法、反垄断法、公司法以及知识产权保护等方面的法律法规修订工作，研究制定商业秘密保护法、职务发明条例、天使投资条例等”。[37]习近平：《在中央财经领导小组第七次会议上的讲话》（2014年8月18日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第46页。“要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间、维护公民合法权益。”[38]习近平：《在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上的讲话》（2014年2月27日），载《人民日报》2014年2月28日。党的十九大报告也提出了一些新的重大要求。比如，“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度”；“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”；“深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断”，“深化税收制度改革，健全地方税体系”；“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇的负面清单管理制度”等，这些都需要我们通过制定和修改法律法规加以落实。

第二，推进社会主义民主政治法治化。党的十九大报告要求“用制度体系保证人民当家作主”，并提出：“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”这就为新时代健全保证和发展人民当家作主的民主政治制度，指明了前进方向，明确了目标任务。怎样“用制度体系保证人民当家作主”？关键要做到：坚持和完善人民代表大会制度，完善人大及其常委会依宪法行使各项权力的具体法律制度，健全人大组织制度和工作制度，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关；坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，推动协商民主广泛、多层、制度化发展；完善基层民主制度，保证人民知情权、参与权、表达权、监督权，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督；适应深化机构和行政体制改革需要，完善国家机构组织法，制定行政程序法，实现机构设置、编制、功能、程序法定化，建设人民满意的服务型、法治型政府；深化国家监察体制改革，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，健全国家监督体系。

第三，建立健全社会主义文化法律制度。文化法律制度，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是党在宣传文化领域依法执政的具体体现。近几年来，文化立法虽取得重要进展，但总体上说呈现出立法数量较少、立法层次较低的状况。[39]关于文化领域立法情况，具体参见前引[4] ，公丕祥主编书，第193页。党的十八届四中全会强调，建立健全坚持社会主义先进文化前进方向，遵循文化发展规律，有利于激发文化创造力，保障人民基本文化权益的文化法律制度，并对制定有关法律提出明确要求。按照党的十八届四中全会要求，全国人大常委会加快了立法步伐，近年来相继出台了公共文化服务保障法、电影产业促进法等，但仍需要积极推进文化领域立法进程。党的十九大报告提出，坚定文化自信，推动社会主义文化繁荣兴盛。根据党的十九大精神，对当前文化改革发展急需的法律法规，如文化产业促进法、国家勋章和国家荣誉称号法等，要抓紧提出立法建议，组织、协调各方面力量抓紧研究起草，争取早日出台。对列入全国人大常委会、国务院立法规划中的法律、行政法规，如博物馆条例、出版管理条例、音像制品管理条例、民间文学艺术作品著作权保护条例等，要抓紧组织制定或修改完善，争取按计划完成任务。对那些难度较大又事关重大的法律法规，如新闻出版管理方面的法律法规，要适时启动调研工作，进行必要的研讨和论证。[40]参见王晓晖：《建立健全文化法律制度》，载《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第100-105页。

第四，加强保障和改善民生法律制度建设。增进民生福祉是发展的根本目的。我们要按照党的十九大报告的要求，把人民的利益放在至高无上的地位，围绕保障和改善民生，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上完善相关法律制度，提供有力法制保障。在教育领域，围绕让全民享有更好更公平的教育，进一步完善义务教育、职业教育、高等教育及学前教育、特殊教育、继续教育等方面的法律法规。在就业领域，围绕提高就业质量和扩大就业，进一步完善保障就业、扶持创业的法律法规。在收入分配领域，围绕提高人民收入水平，促进收入分配更合理、更有序，进一步完善落实收入分配制度、规范收入分配秩序的法律法规。在社会保障领域，围绕提高覆盖面和保障水平，进一步完善相关法律法规，健全城镇职工基本养老保障、城乡居民基本养老保险和基本医疗保险、失业和工伤保障、最低生活保障、社会救助和社会福利、住房保障等法律制度。在医疗卫生领域，围绕实施健康中国战略，进一步完善有关法律法规，建立健全中国特色基本医疗卫生制度、现代医院管理制度、药品供应保障制度等。在社会治理领域，围绕打造共建共治共享的社会治理格局，进一步完善食品药品安全、网络安全、安全生产、社会治安、社区治理等方面的立法。在国家安全领域，围绕健全国家安全体系、加强国家安全法治保障、提高防范和抵御安全风险能力的要求，加强相关方面的立法，形成完备的国家安全法律制度体系。

第五，用严格的法律制度保护生态环境。党的十九大报告提出，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。保护生态环境，建设生态文明的根本在于法律制度。党的十八届四中全会决定同党的十八届三中全会确定的生态文明体制改革任务相配合，从产权、开发保护、生态补偿、污染物防治的全过程，提出了建立生态文明法律制度的重点任务。党的十九大报告在此基础上对加快生态文明体制改革、建设美丽中国作了战略部署，对生态文明立法工作提出了新的要求。主要有这样几个方面：一是加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向。这是从源头上节约资源、保护环境的根本之举。只有推进能源生产和消费节约，才能建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，实现资源全面节约和循环利用。二是强化突出环境问题的法律治理。党的十九大报告提出，要持续实施大气污染防治、水污染防治，强化土壤污染管控和修复，加强固体废物和垃圾处置。提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环境信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。落实这些要求，迫切需要制定、修改土壤、水、大气污染防治和垃圾处置等法律法规。三是完善生态系统保护法律法规。党的十九大报告提出，要加大生态系统保护的力度，提升生态系统质量稳定性。落实生态系统保护的要求，需要研究制定修改永久基本农田、水土流失治理、湿地保护、耕地保护、森林草原保护以及生态补偿等方面的法律法规。四是完善生态环境监督法律制度。党的十九大报告要求改革生态环境监管体制，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度。这就要修改现行的相关法律法规，明确监管机构的地位和职责。此外，还要建立健全国土空间开发保护法律制度，完善主体功能区配套政策，积极调整空间结构，坚决控制开发强度，切实保护自然资源和生态环境。

七、立法的机制调整：发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。2015年初，修改《立法法》，落实四中全会要求，对健全人大主导立法工作体制机制作了规定。党的十九大报告进一步提出，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这是新时代党中央和习近平总书记为提高立法质量，对立法工作体制机制提出的重大调整要求，我们需要学习好、贯彻好。

第一，深刻认识发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用的重要性。党中央和习近平总书记突出强调发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，主要考虑有这样三个方面：其一，这是全面推进依法治国的重要举措。我们党把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，并明确提出建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的目标任务。各级人大及其常委会承担着制定法律法规和保证法律法规正确实施的职责，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，有利于加快形成完备的法律体系，对于保障国家法治统一、全面推进依法治国具有重要意义。其二，这是人民代表大会制度的必然要求。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大是国家权力机关，代表人民行使国家权力。“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，是落实宪法法律规定的必然要求，是人民当家作主的必然要求，是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。”[41]张德江：《在第二十一次全国地方立法研讨会上的讲话》（2015年9月7日），载全国人大常委会法工委研究室编：《全国地方立法研讨会讲话汇编》，中国民主法制出版社2017年版，第7-9页。其三，这是有效解决立法中突出问题的有效途径。当前，立法工作中还存在一些突出问题，如部门化倾向、争权诿责现象较为突出；立法针对性不强，解决实际问题不足；立法效率不高，有时久拖不决等。只有发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，才能有效解决立法中存在的突出问题，切实提高立法质量和效率，使立法过程真正成为人民行使国家权力的过程。

第二，正确处理党领导立法和国家权力机关、行政机关及社会公众在立法工作中的关系。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，并不是人大包打一切，由人大唱“独角戏”，需要形成一个科学合理的立法体制机制。一是处理好人大主导立法与党领导立法的关系。在立法工作中需要坚持党的领导，“党的领导是发挥人大主导作用的根本保证，人大主导是落实党对立法工作领导的重要途径。实践证明，越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大主导作用，有效地进行立法沟通协调，有效地推动立法进程”。[42]参见前引[41] ，全国人大常委会法工委研究室编书，第7-9页。二是处理好人大主导立法与发挥好政府重要作用的关系。政府是人大的执行机关，在提出法律法规草案中担负着重要职责。实践中，约有70%的法律法规草案是由政府提出的。在发挥人大主导作用的同时，要进一步发挥好政府在立法工作中的重要作用，推动政府加强法律法规起草工作，把好草案有关制度设计第一关。三是处理好立法主体与立法工作机构在立法中的关系。包括常委会组成人员在内的人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民行使立法职权，是立法的主体。在立法工作中需要充分保障人大代表和常委会组成人员直接行使立法权力，充分体现立法主体所代表人民提出的要求和意愿。人大代表和常委会组成人员肩负着《立法法》重要职责，应当不断提高依法履职的能力和水平。党的十九大报告对常委会组成人员和专门委员会组成人员结构改革提出了重大要求，要求完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。与此同时，需要充分发挥好法律委、法制委统一审议作用，法工委参谋助手作用，其他有关委员会专业优势作用，共同做好立法工作。四是处理好人大主导立法与社会有序参与的关系。立法必然充分集中民智、反映民情、体现民意，最大限度凝聚社会共识。社会各方对立法工作的积极参与是人大发挥主导作用的力量源泉。要健全人大主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，通过多种形式，广泛听取社会各方特别是基层群众的意见，反映人民的利益诉求。

第三，把握好人大主导立法的关键环节。习近平总书记指出：“要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。”[43]习近平：《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载《求是》2015年第1期。人大主导立法需要把握这样几个关键环节：一是通过每届任期的立法规划、年度立法计划，加强对立法工作的统筹安排。人大常委会在编制立法规划和立法工作计划时，应当围绕党和国家工作大局，着力通过立法推动落实党中央的重大决策部署，加强涉及经济社会发展全局的重要领域立法，广泛征求意见，科学论证评估，对各方面提出的立法需求进行通盘考虑、总体设计，增强立法的针对性、及时性和系统性。人大常委会有关工作机构应当积极督促、推动有关方面落实立法规划和年度立法工作计划。二是加强和改进法律法规起草机制。对涉及综合性、全局性、基础性等重要法律法规草案，由人大相关专门委员会、人大常委会法制工作委员会组织有关部门起草，并建立相应的机制。探索和逐步形成立法机关主导，有关部门参加，专家学者、企事业单位、人大代表和人民群众共同参与起草法律法规草案的工作机制，有利于使各方面的意见和关切得到充分表达，调动一切积极因素，广泛凝聚社会共识，防止部门利益，也有利于加快立法进度、提高立法质量。同时，由有关部门起草的法律法规草案，人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与法律法规草案的起草工作。对专业性较强的法律法规，还可以探索委托有关专业单位研究提出方案。三是把握好审议环节的主导。要抓住每一部法律法规草案的关键条款深入进行审议，重点解决重大制度设计的难点问题。要敢于在矛盾的焦点上砍一刀，对审议中遇到的难点问题，主动与各方面共同研究解决，重大问题及时报请党中央或地方党委决定。