农业供给侧结构性改革的内涵、背景及实践路径

王敏鸽

习近平总书记在2016年3月参加全国人大湖南代表团审议时明确指出，“新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向”。2017年的一号文件以“深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能”为主题，推进农业供给侧结构性改革已经成为我国农业发展的重大课题，它是为解决当前我国农业供需结构不平衡提出的，为中国农业的发展指明了方向。

1 农业供给侧结构性改革的内涵

农业供给侧结构性改革是通过体制改革和机制创新推进农业结构调整，提高农业供给质量，达到与需求侧相适应的新水平。其根本是确保国家粮食安全、农民持续增收、确保农村稳定。主要目标是增加农民收入、保障有效供给，最终要促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变，实现农业增效，农民增收，农村增绿。供给侧结构性改革主要有以下几方面的内涵。

1.1 实现农业结构优化是农业供给侧调整的核心内容

农业供给侧结构调整的核心内容是将农业结构调优、调绿、调新。农业结构调优主要指的是为了满足市场需求优化产品结构;发展适度规模经营优化经营结构;立足比较优势优化区域结构;提升产品质量和食品安全水平优化品质结构。农业结构调绿就是推进绿色生产方式，促进农业可持续发展。农业结构调新是指着力发展农村新产业、新业态，促进三产深度融合，实现农业全环节升级、全链条升值。

1.2 改革是推进农业供给侧结構性调整的根本途径

推进农业供给侧结构性改革，根本途径在体制改革和机制创新，就是用改革的办法推进农业结构调整。紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，不断深化农村改革，理顺政府和市场的关系，全面激活市场、激活要素、激活主体，为农业农村发展注入强大的发展动力和活力。

1.3 农业供给侧结构性改革的主要目标是增加农民收入、保障有效供给

增加农民收入和保障有效供给是农业的两大功能，在当前农民收入持续增长乏力的现状下，从国家层面来讲更加关注增加农民的收入，故将增加农民收入放在保障有效供给的前面。保障有效供给是针对无效供给、低端供给提出的，主要强调的是质，不是量。现阶段我国人均GDP超过8000美元，正处在一个由中等收入向高收入迈进的阶段，人们对农产品的消费由吃得饱到吃得好转变。消费者对农产品的供给要求是优质、多样、个性。优质，也可以说是放心，是指吃进口里的东西，我们需要知道这个东西安不安全、放不放心;多样是指吃的喝的每个品种都要有;个性是指每个人口味都不完全一样，供给要有特色。

2 农业供给侧结构改革提出的背景分析

2.1 我国粮食生产能力大大提高，但是却出现了”三量齐升”的困境.

2.1.1 我国粮食的生产能力大大提高

2016年，我国粮食生产再获丰收，总产量61623.0万吨（12324.8亿斤），比2015年减少520.1万吨（104亿斤）。2016年的粮食生产虽然止步于“十二连”增，但仍是历史第二高的产量，连续4年站上了1.2万亿斤的平台，取得了非常不错的成绩。人均拥有粮食量达到900斤，已经高于世界平均水平，基本解决了“吃的饱”的问题，化解了“谁来养活中国人”的世界难题。

2.1.2 粮食“三量齐增”（粮食产量、进口量、库存量）的困局急需破解

现在我国粮食年总需求量大概在64500万吨，缺口是2500-3000万吨，但是去年我国的进口量却接近11100万吨，这在一个侧面反映了我国的库存也在升高。截止2016年底，我国粮食库存超过60000万吨，接近一年的消费量，远超过联合国粮农组织规定的17%-18%的安全储备水平。“三量齐升”反映的是农产品供应结构失衡的问题，如玉米供应量过剩，但大豆的供应量严重不足;同时也是因为近年由于我国粮食生产成本攀升导致我国粮食价格一直高于国际价格，出现了国内外粮食价格倒挂的局面，导致粮食出现大量的进口。

2.2 我国农民的收入水平大大提高，但增幅放缓，农民收入持续增长乏力

农民收入水平大大提高，2016年的农民收入（12363元）是 2004年农民收入（2936元）的4.2倍。但是在经济新常态的背景下，由于农民所受教育程度的较低其在城市所从事的行业大多处于产业链低端，而这些产业多数属于“三去一降一补”的范畴，这严重影响了农民的工资性收入（自2015年以来工资性收入是农民收入第一大来源）。2016年农民收入增幅仅为6.2%，已经连续4年下降，同时农民收入增幅自2004年以来首次低于GDP（较GDP增幅低0.5个百分点），这表明现阶段农民增收持续增长乏力，亟需拓宽新渠道、挖掘新潜力、培育新动能以不断增加农民的增收动力。

2.3 农业发展面临资源环境压力大的现状

农业属于耕地和水资源高度密集的产业。而我国的现状是一个极缺地，又缺水的国家， 我国人均耕地面积和人均淡水资源面积仅为世界平均水平的40%和25%。同时水资源和耕地的时空分布呈严重的不均衡状况，长江流域及以南的地区耕地仅占全国的35%，而水资源则高达81%;长江流域以北的地区耕地仅占全国的65%，而水资源则仅为19%。在这样资源短缺的环境下我国农业取得的最大成就是用世界7%的耕地面积养活了世界20%的人口，但是这样的成就是以土地过度开发、严重污染为代价的。首先，农用塑料薄膜的过量使用和回收不足，使大约100万吨废弃的农膜碎片残留在土壤中;其次，过量地使用农药，而且农药使用率极低导致的土壤、水、空气的污染。据统计，我国每年使用的农药约180多万吨，真正有效利用的不足1/3。如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力，是当前我们必须解决的难题。

2.4 农业组织化程度低，小生产与大市场的矛盾急需解决

我国农户家庭经营多数仍属于分散经营，专业大户和家庭农场尚处于发展早期，数量少、规模小。农民专业合作社发展也还处在起步阶段，截至2014年底，全国农民专业合作社达113.8万个，但被农业部门认定为示范社的只有10.7万个，占比为9.4%。龙头企业与农户间的利益联结机制还不健全，采用合作、股份合作等较为紧密联结方式的仅占38.2%。

同时，人多地少是我国的基本国情。数据显示，我国的农户经营仍属于小规模的经营。2007年2016年，我国耕地流转面积从0.64亿亩增加到4.71亿亩，但是2016年经营规模为50-100亩的农户仅占到所有农户的1.6%。可见土地规模化的农业现代化道路在我国是行不通的。

小农户的分散经营带来的问题是，我国农业存在着“小生产”与“大市场”的矛盾，小生产面临着自然、市场和质量安全“三重风险”;同时不可否认的是小规模、分散经营的效益低也是现阶段农业发展必须面对的一个问题，2017年我国农业增加值占GDP总量为7.9%，但农业的从业人员却占到了劳动力的30%左右，也就是说，30%的劳动力生产了7.9%的GDP产值。要找出一条符合中国国情的，有中国特色的农业现代化道路，应对我国农业小生产与大市场的矛盾，将是今后我国农业必须研究解决的问题。

3 农业供给侧结构性改革的实践路径

3.1 改革价格形成机制，解决国内外价格倒挂的问题

解决农产品供给结构失衡问题，化解国内外价格倒挂的矛盾，最根本是要改革价格形成机制，这是推进农业供给侧结构性改革在体制创新方面的关键一环。现行的价格体制是2004年国务院下发的《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》中提出的放开粮食价格，取消当时实行的保护价收购，提出实行最低收购价和临时收储政策。政策出台的目的是为了通过政府的调控政策给农民托底以减少农民生产粮食的风险。 该政策在2004-2008年发挥了很重要的作用，有效促进了粮食的增产。但是2008年以后，由于农业生产成本（其中包括劳动力成本、土地成本、物质和服务成本）上升导致的临时收储价和最低收购价连年上涨，与此同时，国际市场粮价却一直在下跌，出现了价格倒挂的局面。针对这样的现状我们必须改革。

改革的基本思路是“市场定价、价补分离”，“分品种施策，渐进式推进”。农产品的价格的改革是从2014年开始的，根据不同的品种实施不同的价格政策。比如2014年新疆棉花、东北大豆试点采取目标价格，取得了很大的成就;2016年对东北玉米实施“市场定价、价补分离”的价格改革，2016年我国籽粒玉米的生产面积减少了3000万亩;对作为口粮的稻谷和小麦，出于对国家粮食安全的考虑，2017年依然实行最低价收购政策，强调合理调整最低价购价水平，形成合理的比价关系。价格改革的目标是让农产品价格回归市场，把隐含在价格中的补贴分离出来，财政拿钱直接补给农民。这种方法既能保护农民种粮积极性，又能充分发挥市场机制的作用。

3.2 发展新产业、新业态为农民持续增收注入源源不断的动力

发展壮大新产业、新业态，让农民在农村找到更多的、不是简单依赖耕地的就业机会，让其成为带动农民增收致富的新动力。休闲农业、农村电商和农产品加工业这些新产业、新业态已经进入快速发展期。2016年我国农村电商服务点已超过40万个，全年交易总额达2 200多亿元，同比增长46%;休闲农业和乡村旅游经营收入4800亿元，同比增长8%;规模以上农产品加工业主营业务收入超20万亿元，同比增长5.1%。应该为这些新产业新业态在人才、资源方面的提供支持政策，促进它们平稳地发展，以解决农民增收乏力的问题。

第一，建立返乡创业平台，为新产业、新业态发展提供人才支撑。

2017年中央一号文件提出“鼓励各地建立返乡创业园、创业孵化基地、创客服务平台，开设开放式服务窗口，提供一站式服务”。其目的就是要吸引“三乡”人员，为农村新产业、新业态发展提供人才支撑。“三乡”是指，以农民工为主的返乡人员;以大学生、中专生、职业院校的学生为主的回乡人员及各路人才聚集的下乡人员。

第二，探索建立农业农村发展用地的保障机制，为新产业新业态的发展提供土地资源的支持。

2017年中央一号文件指出“完善新增建设用地保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展”、“允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展”、“完善农业用地政策，积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设”，这些政策都在土地资源上为新产业、新业态提供了支持。

3.3 推进绿色生产方式，增强农业可持续发展能力

首先，要以深入实施化肥农药零增长行动、深入开展农兽药残留超标特别是养殖业滥用抗生素治理为重点，推进农业清洁生产;其次，要把农业节水作为方向性、战略性大事来抓。加快完善国家支持农业节水政策，加大大中型农田灌排骨干工程节水改造和建设力度，推广田间节水技术和设施，全面推进农业水价综合改革，调动农民节水积极性，形成供水节水并重的水利建设新局面;再次，让农业“绿”起来，关键还要以“退”为“进”，加大退耕还林还湖还草力度，继续实施轮作休耕，搞好生态修复。

3.4 发展“三位一体”综合合作社，化解我国农业面临的“小生产”与“大市场”的困境

发展现代农业的基础是规模化，但我国人多地少的现实国情决定了我国的土地规模经营不能走像美国那样的模式。应该探索一条符合中国国情的现代化农业发展道路，现在有很多的专家学者认为规模经营应包含土地规模化和服务规模化两部分内容，可以用服务规模化弥补土地规模化的不足。“生产、供销、信用‘三位一体的综合合作社”首次出现在2017年的中央一号文件中。它就是一种社会化服务类型的新型农业经营主体，组织机构本身不生产具体农产品（有别于专业大户、家庭農场、农民专业合作社），而是对农户提供产前、产中、产后的全方位服务。在产前可以为农户提供市场信息、帮助其购买生产资料;在产中可为其提供技术指导、金融服务等;同时在销售环节它能够和市场有效对接。因此“三位一体综合合作社”在组织生产上具有很强的计划性，有效避免农产品产能过剩，解决了“小市场”与“大市场”的矛盾。“三位一体”综合合作社与我国农村基本经营制度相结合的发展模式，将为我国农业现代化的发展注入无限的活力。