怎样防止返贫？

王芳

如果说脱贫是一场攻坚的硬仗，是一场速决战，那么巩固脱贫成果，防止返贫更是一场持久战。

国家统计局最新数据表明，2017年全国农村贫困人口减少1289万人，5年来累计减少6853万人，贫困发生率由10.2%下降至3.1%。贫困地区农村居民人均可支配收入增速高于全国农村平均水平1.8%。至此，贫困人口由2012年末的9899万人减少至2017年底的3046万人，近70%的贫困人口已经顺利脱贫。

攻坚战近半，成绩显著，看似胜利在望，实则难度不小。去年中央经济工作会议对脱贫攻坚做出新的部署。2020年之前，扶贫工作由全面推进向深度贫困攻坚转变，从注重减贫速度向提高质量转变。而不返贫则是考验脱贫质量的关键所在。因此，这项工作宜尽早开展全面系统的调查论证，提出精准策略，精心部署，有序进行。

去年两会时，习近平总书记就曾直面该命题：防止返贫和继续攻坚同样重要，已经摘帽的贫困县、贫困村、贫困户，要继续巩固，增强“造血”功能，建立健全稳定脱贫长效机制。

返贫压力缘何越来越大？

要有效地提高扶贫质量，防止发生新的返贫，首先要深入了解返贫的相关数据，不同区域发生的返贫情况。有多少是脱贫后返贫，有多少是新增贫困人口，每种返贫原因的占比有多少？哪类人发生返贫风险较大？都值得深入研究，以便做出精准的预判。

“从区域和人群分布上看，新增贫困户大部分存在于西部贫困地区以及贫困县中低收入人群。”北京师范大学经济与工商管理学院教授、中国收入分配研究院执行院长李实通过数据比对，向《经济》记者表示。

国家统计局2014年-2015年对来自于全国600多个贫困县、6万多个样本户的贫困监测数据显示：2015年新增贫困人口中，一类是2014年摆脱贫困2015年又返贫者，占比为41%；另一类原来属于非贫困户，2015年新进入贫困的，这部分占比为59%。例如，2014年年底脱贫的接近70%，而在2015年年底贫困人口中又有接近60%是新发生的返贫人口，大出大进所占的比例相当大。

目前，低收入农户平均收入水平已经接近全国扶贫标准，如果低收入农户的收入不能有效增加，那么有可能出现一边扶贫一边产生新的贫困人口的局面。2017年12月27日，由中国社会科学院发布的《扶贫蓝皮书：中国扶贫开发报告（2017）》指出，中国低收入农户收入增长乏力，返贫压力上升。

国务院扶贫办主任刘永富曾指出：返贫其实不是“返贫”，现在有很多地方说返贫率高，那是没有根本脱贫。贫困群众经济实力薄弱，脱贫质量不高不稳定，贫困的阴影就会再次侵袭。

“分析返贫压力上升的原因具体有几种类型。”曾去甘肃、宁夏调研贫困和返贫情况的李实，对容易出现返贫风险的情形向记者分析道，一是因病返贫；二是农民工外出打工收入减少；三是因自然灾害、农产品价格低位运行造成的农业收入减少；四是贫困户转移性收入下降。

此外，中国社会科学院贫困问题研究中心主任、研究员吴国宝向《经济》记者表示，政府安排直接用于扶贫开发的扶贫专项资金明显高于国家财政支出平均增速的速度增长，使得一般性预算支出与低收入人群（重点是农村低收入人群）福祉相关的项目，包括城乡居民基本养老保险补助、最低生活保障金支出、新型农村合作医疗支出、退耕还林、扶贫和农村危房改造、农业补贴等增速减缓甚至下降，影响到低收入人群的收入和补助。低保是最明显的一方面。

产业扶贫市场风险怎么解？

“致贫原因不除，可能随时会出现返贫。” 国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会主任范小建曾经指出。

从2015年脱贫人口的收入结构可以看出，工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入都有不同程度的增加，其中最多的是经营性收入，增长了2000多元，工资性收入和转移性收入都接近1000元。而从返贫数据来看，变化最大的也是经营性收入。因此，市场因素对于返贫所带来的影响是不可忽视的。

产业扶贫是增强贫困地区造血功能的根本之策。山西财经大学国际贸易学院教授郭建宇长期关注研究农业产业化，她向《经济》记者表示，目前在我国人口中仍有一半是农村人口和18亿亩耕地的国情下，我国的农产品供给能力很强，凡是市场需求旺盛的产品，就会诱发大量农户响应价格调节，增加市场供给，最终供过于求，以致不断出现价格与供给的市场波动。“目前各地都积极发展产业扶贫项目的情況下，容易出现产业跟风带来的同质化低效竞争，尤其是种植和养殖业，相似产业蕴含着供过于求的风险，比如晋冀陕甘等省都在大力发展核桃产业，核桃种植面积显著增加，尽管尚未进入挂果期，但核桃市场价格已经开始出现明显下降。有统计数据表明，核桃从2014年的每公斤53.1元，下降至2016年的每公斤31.7元，与此类似的产品还有红枣、羊肉、蔬菜等。”

郭建宇说，如果出现供给过剩，贫困户将是首批受害者，直接影响扶贫效果的可持续性，尤其是在远离都市圈的偏远地区，对市场信息反馈慢，产品销售成本高，解决“增收”问题难度更大。

“农产品市场价格波动性导致的收入降低，解决起来比较困难。”李实建议，贫困地区农业产业发展，可以根据价格波动影响收入的程度，制定最低价格的防范机制，可以设计价格保险机制。针对农民对需求的变动把握不准及个体化生产方式，政府和服务机构应及时发布价格信息，帮助农民提高抗市场风险能力。

宁夏吴忠市同心县脱贫攻坚总督导马希丰从2008年就开始抓县里的扶贫工作，他结合工作实际向《经济》记者表示，从目前贫困县退出专项评估检查实施办法看，强调最多的就是建档立卡贫困发生率不能高于2%（西部地区不能高于3%），对产业的评估没有提出具体的硬性指标；从实际情况看，基本上都是在贫困户收入方面想办法、做文章，在推进产业发展上用劲不够，发展不快。搞得好的地区虽然探索出了一些新路子，但还不够持续稳定。

“不想脱贫”防火墙怎么筑就？

稳定的收入靠稳定的产业和就业，产业扶贫是根本之策，但是在很多贫困地区受资源禀赋短期培育以及市场的改变，各个地区不得不在促进就业的同时靠加大转移支付的办法来推高收入，这些转移支付不仅仅指低保，也包括退耕还林、补偿生态等公益性岗位。范小建指出，这方面的政策需要稳定，同时必要的时候还要加强以发挥防止返贫综合性的兜底作用，但兜底性的措施多了，就会导致内生动力弱化的问题，解决内生动力的矛盾就变得更加突出了。

尽管有些地区有些农户也脱贫了，但有相当一部分贫困人口自我发展的意识和能力没有实质性的提高，一旦遇到突发的意外情况，这部分人可能会继续返贫。

中国社会科学院农村发展研究所研究员檀学文在接受《经济》记者采访时提出在制度设计上的某种可能，即从贫困户自身发展角度，扶贫的结果除了脱贫退出和保障兜底，还允许在一定范围内存在不能脱贫这一类，例如1%。不能脱贫的含义是指既不能通过正常的扶贫措施脱贫，又没有资格享受兜底保障，他们是贫困人口中的后进者。如果接受不脱贫结果的存在，那么“等靠要”、不愿签字脱贫等现象将会大幅减少，以此倒逼贫困户积极行动起来，尽快加入主动脱贫的行列中来。

如何用文化教育铲除返贫生存土壤？

要实现脱贫的长效机制，文化和教育的力量不可忽视，也是从本质上改变贫困地区贫困人口和低收入人群的思想，为脱贫致富提供不竭的精神粮食和动力。

中国城镇化促进会城乡统筹委员会常务副秘书长李宁，向《经济》记者介绍了他们在河北省阜平帮助当地进行以文化传承为主线的乡村建设工作，提出把农村建设得更像农村的理念。在具体实施中，结合复兴乡村传统文化，为每个村庄建设了文化场馆、电商培训、品牌的logo包装设计等，同时为贫困户培训劳动技能、增强他们脱贫信心。“设计团队长期住在老乡家，尤其是在房屋规划中加入中国传统农村元素的创意，老百姓看了方案以后签约率97.9%，他们很希望住进这样的房子里，不用政府领导去动员，他们觉得这样的村子就是他们想要的。”阜平人居环境改造项目既保留了乡村文化特色，又结合建设了美丽乡村，留住了乡愁，这种品质提升给村民们带来的骄傲自豪感，也提升了他们积极向上的动力。

国家发改委农村经济司副司长方言接受《经济》记者采访时列举了教育扶贫在防止返贫中发挥的作用。

“我去新疆调研的时候有一件事情让我印象很深，统战部副部长、原喀什地委书记史大刚同志告诉我，他们那里开展‘小手牵大手活动。南疆三地州地处祖国的边疆，形势很复杂。当地的老百姓基本上不会说汉语，在政府的支持下孩子们进学校读书学会说普通话。在脱贫攻坚战中，政府组织一部分学生去天津等城市上学就业，孩子们了解了外面的世界，带回家乡很多新鲜的东西，老百姓的观念也慢慢发生了改变，觉得要通过自己的双手，才能够让生活实现富裕。但是有一点值得关注，某些边疆的孩子到大城市读书回来后却产生厌恶家乡的情绪，需要探讨扶贫时期怎样正确引导他们为家乡脱贫出力。”

精神文化扶贫是解决怎么想、怎么干，防止返貧的源头，但也要根据百姓需求来设计。在这一点上，中国农业大学教授、扶贫专家李小云强调：“农村精准扶贫还是要根据具体情况而定，像农村存在留守儿童和留守妇女，是缺少家庭温暖，不是缺钱，所以需要因人而异。”