三江源地区生态移民行政补偿制度之立法思考

祁 英

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810000)

一、三江源地区生态移民行政补偿的法理分析

(一)三江源地区生态移民行政补偿的界定及功能

三江源地区生态移民行政补偿可以界定为，行政主体为消除贫困、发展经济、恢复和保护生态环境，采取工程治理措施，在三江源地区实行人口迁移，对参与迁移的行政相对人造成损失，依法对行政相对人实行救济的制度。

从行政补偿的成因和发展过程可以看出三江源生态移民行政补偿有如下功能：其一，私权救济。私权救济是指当公民、组织的合法权益受到国家行政机关或其工作人员执行公务行为的合法侵害，并造成损失时国家补偿所具有的对公民、组织受侵害的合法权益给予恢复或弥补的功能[1]24。在以国家为主导的三江源生态移民过程中，大量移民出于公共利益，在移民后离开了祖辈生存的土地，改变了传统的生产生活方式，由于移入地的生产生活资源有限、移民对新的生产生活方式的不适应以及不具备移入地主要生产方式的技能等原因，造成收入的锐减，移民生活贫困。三江源地区生态移民行政补偿能够通过行政机关给予生态移民直接或间接的补偿，改善生存条件、提高生存技能。其二，公务保护。由于在三江源地区生态移民过程中遭受损失的行政相对人可以从行政机关那里得到相应的直接或者间接的补偿，这就消除或缓解了三江源地区生态移民和行政机关之间的矛盾，能够防止其对生态移民活动产生对立情绪和不满。除此以外，由于制度的保障，在负责三江源地区生态移民行政机关执行生态移民公务的工作人员也能够避免遭受侵权诉讼，从而激发他们对三江源生态移民工作的积极性、主动性和创造性。其三，利益平衡。三江源生态移民行政补偿能够使生态移民群体得到生产生活的保障，在生态建设过程中不断发挥主观能动性，从而使国家的生态政策、决策得以顺利实施。此外，对三江源地区生态移民的行政补偿能从客观上减轻当地政府的财政压力，在生态建设的制度执行中得到充分的财力保障。

(二)三江源地区生态移民行政补偿的理论基础

制度只有建立在坚实的理论基础上才具备合理性和科学性。本文将试着从以下三个角度阐述理论基础：其一，公共负担平等理论。从法理学角度而言，公共负担平等理论在以法国为代表的大陆法系国家具有广泛的影响。这一理论认为，政府的活动是为了公共利益而实施，因而其成本或费用应由社会全体成员平等分担。合法的行政行为给公民、组织的合法权益造成的损失，实际上是受害人在一般纳税负担以外的额外负担，这种负担不应该由受害人个人承担，而应当平等地分配于社会全体成员，其分配方式就是国家以全体纳税人缴纳的金钱补偿受害人所蒙受的损失[2]727。三江源地区生态移民产生的费用应当由社会平等分担，对于生态移民而言，他们没有义务承担生态移民产生的这份直接和间接的损失，而应当平等地分配于全体社会成员。其二，人权平等保障理论。人权平等保障理论的研究最早是在宪法学理论展开的，因为人权平等保护的双方分别是国家及其国民之间的关系，属于宪法上的基本问题之一。我国于2004年通过的宪法修正案首次将“国家尊重和保障人权”正式载入国家的根本大法。三江源地区生态移民应当确立以人权平等保障为基础的生态移民体系，而对三江源地区生态移民损失进行科学、合理的直接和间接补偿，就是人权平等保障的重要体现。其三，平衡理论。平衡理论是三江源地区生态移民行政补偿重要的理论基础。平衡理论认为，行政法的全部发展过程就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡到平衡的过程……具体就三江源地区生态移民而言，行政机关与生态移民的权利义务在总体上应该是平衡的，政府作为公共利益的代表者，运用国家强制力对三江源地区公民实施生态移民，生态移民迁出三江源地区之后就会形成其自身权利义务的不对等，对这些移民进行直接和间接的行政补偿，不仅能使三江源地区生态移民的权利义务得到平衡，也能够使行政机关的权利义务统一，将公共利益与个人利益统筹兼顾。

二、三江源地区生态移民行政补偿的现状及存在的问题

根据三江源地区草原退化、草地沙化、湿地萎缩、湖泊干涸等现象，三江源国家级自然保护区在2003年初正式成立。2010年10月10日青海省人民政府发布了《青海省人民政府关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》，确立了生态补偿基本原则，划定了生态补偿的范围，并且将推动畜牧业发展方式转变、改善和提高农牧民基本生产生活条件与生活水平、提升基层政府基本公共服务能力作为工作重点，通过各部门协调制定补偿政策，并利用多种渠道筹措补偿资金。虽然各级行政机关通过制定政策、措施，在三江源地区生态移民工作中取得了一定成效，但是也存在一些问题。

(一)三江源地区生态移民行政补偿方式单一

各级行政机关在三江源生态移民行政补偿政策的制定过程中规定了对生态移民进行金钱和实物的补偿，这种补偿是直接性的，是维持生态移民在移入地生产生活的必要保障。除此以外，还对生态移民给予了税收、户籍、技能培训等方面的优惠。但是，在实践中，三江源生态移民行政补偿方式存在的问题不容忽视。以三江源地区生态移民重要地区之一的青海省海南州为例，国家后续产业扶持项目较为匮乏。青海省虽然安排专项资金设立了三江源自然保护区生态移民创业扶持资金(贴息贷款)，但该资金手续繁多，要求较高，群众争取存在一定困难。

(二)三江源地区生态移民行政补偿制度不健全

第一，我国尚无行政补偿的专门立法，对生态移民行政补偿没有相应的法律规范，三江源地区生态移民行政补偿的具体内容通常都来自行政补偿有关的其他部门法的零散规定，这些规定在适用对象和范围上都有各自较为严格的限制，各规定之间缺乏紧密的关联性，在三江源生态移民行政补偿过程中很多规定都难以适用。

第二，国家和省级政府没有制定出符合三江源实际的生态移民补偿政策，现有的涉及三江源地区生态移民行政补偿的规定多以政策性文件的形式出现，内容原则性比较强，没有明确的实践依据，在对三江源生态移民行政补偿过程中还出现了各地区补偿标准不一致的情况，在一定程度上削减了三江源地区生态移民的主动性和积极性。

第三，三江源地区生态移民行政补偿的配套制度不健全。三江源地区生态移民涉及行政管理、行政监督、资金投入等各方面的问题，少有配套制度对移民工程加以辅助，导致生态移民的目的实现存在一定困难。

(三)三江源地区生态移民行政补偿程序尚不规范

三江源地区生态移民行政补偿的立法欠缺，对于行政补偿程序的规定更是几乎没有涉及。程序是权利得以实现的重要保障，但在现实中生态移民的知情权往往得不到保障。除此之外，三江源地区生态移民行政补偿救济制度在立法上至今都还是空白。三江源地区生态移民如果遇到权利受侵害的情况，绝大多数都选择了上访来表达自己的夙愿，增加了社会的不稳定因素。

三、三江源地区生态移民行政补偿制度的立法思考

现阶段三江源地区生态移民行政补偿制度还很不完善，各单独规定体系性弱，而且效力参差不齐，很难运用到三江源地区生态移民行政补偿的实践中，因此，笔者认为，基于国家、地区和移民的长远利益考虑，有必要严格依据《中华人民共和国立法法》的规定制定统一的三江源地区生态移民行政补偿的法律文件。

(一)三江源地区生态移民行政补偿的基本原则

根据三江源地区生态移民行政补偿额度和时限两方面的内容，可以将基本原则分为关于生态移民行政补偿额度的基本原则和时限的基本原则。

1.补偿额度基本原则

第一，公平补偿原则。从本质上说，三江源地区生态移民行政补偿是对生态移民合法权益损害的一种弥补，行政主体为了公共利益使无法定义务的生态移民的合法权益受损害，应当承担弥补直接和间接损害的义务。公平补偿原则不仅要求三江源地区生态移民行政补偿的实体公平，还要求补偿的程序公平。第二，正当补偿原则。正当补偿是指权利主体受到的特别损失根据公共负担平等原则后得到合理补偿[1]26。如何规定行政损失补偿内容，目前存在多种观点，具有代表性的有“完全补偿说”“适当补偿说”和“折中说”。在三江源地区生态移民行政补偿过程中，国家应当补偿生态移民一切直接和间接的损失，并充分考虑对其长远的生存和发展的影响，在坚持完全补偿原则的同时，不排除辅之以适当补偿原则。

2.补偿时限的基本原则

这要求实施三江源生态移民工作中，行政机关在不影响行政职权的前提下，应当完善对三江源生态移民的行政补偿程序，在最短时间内给予经济补偿[3]24-27。

(二)三江源地区生态移民行政补偿的标准

三江源地区生态移民行政补偿标准的确定，实质上是一个利益衡量的过程，应当将国家利益、公共利益和生态移民个人利益平衡和协调。世界银行移民总政策要求：“确保移民们在过渡期之后至少能重新达到他们原来的生活标准，并尽可能保证他们从经济上和社会上融合到移民安置地的社会中去。……保证给移民提供就业机会，使他们在尽可能短的时间内安家落户，并在经济上自力更生，保持或提高原来的生活标准。”[4]64在确定三江源地区生态移民行政补偿标准时，应当通过市场评估确定补偿标准。要根据完全补偿原则，实行市价标准，由一些以社会效益为目标、执行社会职能的中介机构，通过公平的市场评估程序来确定具体的补偿标准。

(三)三江源地区生态移民行政补偿的形式

在三江源地区生态移民行政补偿的方式确定中，应当确定以及时的直接补偿和必要的间接补偿为主，其他间接补偿为辅的补偿方式。直接补偿，主要包括给予三江源地区生态移民迁移费、实物折价以及为三江源生态移民提供可种植的土地、草地、林地等。必要的间接补偿是指除实物补偿以外生态移民能够直接、快速得到现实意义的补偿，这种补偿是非实物形态的，但能够使三江源生态移民在移民后的短期内受益。所谓其他间接补偿，是指能够为移民带来长期效益，使他们损失的非物质性的潜在的资源能够最大限度地得到补偿。其他间接补偿就是要为生态移民提供最低生活保障、养老保险、医疗保障等社会保障制度。除此之外，还应建立长期、有层次的劳动技能培训服务机构，能让生态移民根据自身具体情况分阶段地进行提高，在新的生产生活环境里得到生存技能的保障。

四、结语

三江源地区生态工程的实施有着重要的战略意义，作为三江源地区生态工程建设的参与者，生态移民这一特殊群体的权利得到保障成为三江源生态移民工程，乃至三江源地区生态建设工程取得成效的重要因素之一。三江源地区生态移民行政补偿制度的建立不仅能够在三江源地区行政主体和作为行政相对人的生态移民之间架起沟通的桥梁，规范行政主体的行为、保障三江源生态移民的合法权益，而且能够为三江源生态建设创造良好的条件。因此，有必要建立三江源地区生态移民行政补偿制度，充分调动生态移民生态建设的主动性和积极性，实现三江源地区生态建设的目标。