我国养老机构法律地位及平等对待

　

(山西财经大学　山西　太原　030000)

据中国统计年鉴记载，2016年中国65岁及以上人口达到14386万人，我国人口老龄化现象十分严重，随之带来的老年人口的养老问题也逐渐凸显出来。同时，我国社会福利制度体系明显落后于经济发展水平，存在覆盖面低、保障水平有限、城乡二元结构等诸多问题，在此背景下，多重现实困境及国家重大政策导向对养老机构的法律建设提出了迫切要求。

一、养老机构之性质定位

我国的养老模式主要可以分为家庭养老，机构养老和居家养老三种。“养老机构”在机构养老和居家养老中都会有所涉及。作为主体性基础问题，同时基于研究的逻辑严谨，有必要首先厘清机构养老服务与居家养老服务两大基本模式下有着不同所指的“养老机构”一词的使用。机构养老服务意义下的“养老机构”是指依法设立的为住养老人提供住养、生活护理、康复、托管、临终关怀等综合性专业服务的社会福利院、农村敬老院、老年公寓等组织。居家养老服务意义下的“养老机构”，更多专用“居家养老服务组织”一词，是指依法设立的依托街道社区服务中心、社区居(村)委会服务站、社区卫生服务中心组建或以社会组织和公民个人名义举办，专门为社区居家老年人提供日托照料、家政料理、康复护理、精神慰籍、医疗保健等专业服务的居家养老服务中心或服务站及提供居家养老服务的养老机构等组织。应该讲，机构养老服务与居家养老意义下之“养老机构”，二者在组织要求、服务内容及方式等方面确有差异之处，因而有时有必要区别使用。但它们也是相互包容的，没有截然鸿沟，并因内在的共通性而有着基本共同的法律要求。鉴于其中的共通性以及便于讨论，本文多从广义上使用“养老机构”一词。

判断一个组织是营利性还是非营利性，是看其设立的目的和对盈利、剩余财产的处置。国家或集体兴办的公办养老机构为非营利性养老机构之典型，属于保障型“事业养老”范畴，针对的是一些由国家供养、补助的老年人。作为典型的非营利性养老机构，此类保障型养老机构又可划分为社会救济型与社会福利型。其中，社会救济型养老机构由政府拨款支持，针对社会中生存极端困难的老年人，其收费标准可参照社会最低贫困线，由政府财政下拨给予免除。至于社会福利型养老机构，该类机构作为社会化养老机构体系的基础发挥着“社会安全网”作用。在日本等国，社会福利型养老机构由国家投资兴建并提供一定量的运营补贴，可交由社会管理，而老年人只需交纳基本生活费即可。

民办养老机构有非营利性和营利性之别。一方面，民办非营利性养老机构与公办养老机构同为非营利性社会福利机构，但兼属保障型“事业养老”与市场型“产业养老”范畴，针对一般老年人群，具有一定“企业”特征，在当地民政部门领取社会福利机构执业证书并登记注册为民办非企业单位，包括老年公寓、老年护理院、托老所、老年文体服务中心、康复中心等多种形式。这种较传统养老机构能更好体现社会化服务的新型养老机构，已成为我国社会化养老机构体系的一大主流。另一方面，民办营利性养老机构即营利性社会福利机构(社会福利机构是否限于非营利性机构，《社会福利机构管理暂行办法》规定不明，各地规定也不一)，属于典型的市场型“产业养老”范畴，针对的是大多数公众化老年人。例如，营利性养老机构的典型如老年公寓这类面向全部老年对象、实行有偿服务的养老机构即以民办为形式，不属于国家或集体创办的社会福利设施，具有“福利性事业、市场化经营”的突出特点。营利性养老机构作为企业，由社会投资兴办并按企业化经营管理，政府和集体进行扶持，允许在政府的监督下收取合理费用以满足成本的需要，其发展势头方兴未艾但面临“准入之乱、资金之乏、护员之缺、风险之大的发展困境”，特别是政策不足下凸显的不合理区别对待等瓶颈。

二、民办与公办养老机构之平等对待

基于社会福利追求社会公平的基本原则与基本公共服务均等化的现代理念，养老服务等社会保障领域尤其需要贯彻平等权意旨下的制度推进。养老服务法律建设中的平等权维护是个重要大问题，主要包括各类型养老机构之间的平等发展权问题与老年人之间的平等受服务权问题。目前较为突出的一是多数养老服务规则只针对城镇而未扩及乡村或者明确规定“先城镇后农村”，即没有做到城乡统筹——实质上忽视并剥夺了农村老年人这一最大老年人群的平等受服务权，二是不少地方政府购买养老服务规范性文件往往单纯依据年龄大小、不同职业、特殊身份、贡献多少、城乡户籍、实际居住、自理能力、经济能力等所进行的不合理区别对待规定而凸显出的平等权问题。

对于民办养老机构，一方面，其中的民办非营利性养老机构应该获得与公办养老机构政策上特别是法律上合理适度的平等对待。对此，《重庆市关于加快发展养老服务业的意见》明确提出：经登记注册并在当地民政部门领取社会福利机构证书的非营利性养老机构，不论是公办还是民办，都享受同等的国家有关优惠政策。该要求十分到位，充分体现了应有的平等对待；另一方面，民办营利性养老机构以市场为导向，其特征是以营利为目的，采取较高收费和较高服务标准。对于这些主要针对部分高层次、特需老年人群的营利性养老机构，完全按照企业化经营管理模式来运作。当然，要通过立法严格规范其经营行为，同时也要给予相应的优惠政策，诸如减免税收、低价提供土地、降低公用事业性收费等，以鼓励社会力量投资兴办养老服务业。对此，《辽宁省人民政府关于加快养老产业发展的意见》就明确要求：对房地产商开发自营的养老机构，要享受同行业同等的优惠政策。

不仅民办与公办养老机构之间要有合理适度的平等对待，民办营利性与非营利性养老机构之间也应如此。但目前民办公助模式只适用于民办非营利性养老机构，并不包括民办营利性养老机构——这其实就是对民办营利性养老机构的一种不平等对待。并且，这与《关于加快养老服务业的意见》“要建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业”的基本要求也是有所相悖的。