浅析事业单位内部控制与文化建设

李红梅

(铜陵市计量测试研究所,安徽 铜陵 244000)

1 问题研究背景及意义

事业单位内部控制是为了切实履行自身的职能，实现整体目标而构建出来的一种管理机制，事业单位文化建设是价值观、发展理念以及行为规范的形成过程之一，假如在事业单位发展的过程当中，将内部控制和文化建设相互融合在一起，逐渐促使事业单位实现可持续发展。

2 事业单位开展内部控制工作的意义

内控，过去强调的是牵制，强调的是会计控制，而现在是风险为导向的控制，强调的是单位的管理层角度的管理控制，会计控制只是内部控制的一个组成部分。事业单位内部控制是由事业单位的领导层和全体员工实施的、旨在提高行政事业单位管理服务水平和风险防范能力，以促进单位可持续、健康发展，实现事业单位管理服务目标所制定的政策和程序。

开展内部控制是国家政策法规的硬性要求，也是事业单位实现目标的自我选择。

习近平总书记十八届中央纪委二次全会上指出:“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。"李克强总理在国务院廉洁工作会议上指出:"加强制度建设，用制度管权、管钱、管人，给权力涂上防腐剂、戴上紧箍咒。真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制”。

中共中央政治局2012年12月4日召开会议，通过中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，客观上要求事业单位通过建章立制，以规范调研、会议、出访以及住房等管理过程，实现单位经费管理的规范化和制度化。

2013年11月，中共中央国务院发布《党政机关厉行节约反对浪费条例》，该条例的核心在于规范单位经费管理。另外，中办、国办、财政部、国管局等政府部门也先后出台了《中央国家机关会议费管理办法》《国内公务接待管理办法》《因公临时出国经费管理办法》《中央和国家机关培训费管理办法》《中央和国家机关差旅费管理办法》等政策法规。这些政策法规均要求行政事业单位强化资金管控、规范经费管理。

在当前事业单位改革的重要时期，内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制，必须长期坚持。

事业单位内部控制建设以财政部印发的《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)(以下简称《内控规范》)为依据。《内控规范》发布实施以来，各事业单位积极推进内部控制建设，通过优化机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制，进一步提升单位内部管理水平、加强廉政风险防控建设，已取得了初步成效，这标志着我国内控建设工作上了一个新台阶，进一步提高了我国事业单位的内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设。

同时我们也要明确事业单位内部控制还存在着一些问题，如内部控制意识淡薄、部分单位重视不够、制度建设不健全、岗位设置和人员配置不合理、监督流于形式等。现阶段某些事业单位当中有各种类型的规章制度，但是各个规章制度之间并没有相互有机联系起来，也没有比较完善的内部控制制度，还有一些事业单位虽然构建起来了内部控制制度，却不能确保制度的落实效果，无法对本单位业务信息的真实性及精准性做出判断和保证。近年来，查处的事业单位人员贪污、挪用公款等案件都与内部控制失效或缺失有关。

3 事业单位文化建设是内部沉淀和外部需求相互作用下的产物

文化建设是我国社会主义和谐社会建设的重要构成要素，更是社会主义精神文明建设的重要推动力。事业单位的文化是在长期发展的过程中形成的价值观、发展观念以及群体意识行为的统称。事业单位文化是在其履行职能过程中的产物，比如说在质监系统当中形成科学、公正的文化；医疗系统中当中形成诚信、仁爱的文化；教育系统当中形成钻研、进步、创新的文化等。

当前，我国大多数事业单位都处在一个改革和发展的关键时期，优化结构，强调自主性管理，破除政府包办模式，除此之外，事业单位人事改革也在不断推进，打破过去铁饭碗的模式，有的地方单位尝试实行聘任制，在工作中融入竞争元素。事业单位推进改革的过程，是每个职工从文化心理到行为习惯不断适应和调整的过程。在这个过程中，事业单位文化建设起到了稳定剂的作用。

事业单位文化内容主要包括四个方面：物质文化、精神文化、行为文化以及制度文化。在这里我们所说的文化主要是指非物质文化。事业单位精神文化建设是文化建设工作的主体元素，更是核心部分，体现了一个事业单位主体的主要价值导向。内容包括人的价值观、思维方式、世界观、人生观等一系列的内容，体现了一个单位主体的文化大方向。制度文化建设是事业单位精神文化建设的固化，将经过精神文化建设之后所取得的文化成果逐步转变为具体的制度化的日常规范。行为文化建设是事业单位文化建设最终的外部表征，指事业单位职工对事业单位形成的文化要素进行吸纳之后，受到这些文化元素的影响而自觉地从礼仪礼节、道德风尚、单位形象等一系列的方面把事业单位的特殊文化气息体现出来。事业单位文化建设工作是事业单位发展的导向，有利于事业单位大环境内价值观的引导。完善优良的事业单位文化建设不仅能够对单位职工的思想价值以及行为习惯产生一定的影响，更能够对职工的人生道路形成正确的引导。

事业单位有组织的开展文化建设工作，可以将各个岗位上工作人员的思想观念、价值取向以及行为模式相互融合在一起，形成特殊的行为准则、价值观念以及道德准则，有效的规范职工的行为，对职工进行控制与约束，保障事业单位良好工作秩序的展开。也可以让职工个人价值和事业单位整体发展目标之间相互适应，强化事业单位与单位职工之间的紧密联系，提升职工的综合素质水平，有效凝聚单位职工的向心力，最终达到强化事业单位凝聚力的目标。新时代事业单位文化建设不仅为事业单位综合竞争实力的提升注入动力，更是为事业单位的发展提供有力的精神支持。

4 促进内部控制与文化建设的融合的意义

内部控制和文化建设都致力于实现事业单位发展目标，履行好事业单位职能，促进事业单位可持续健康发展。

内部控制与文化建设的区别主要体现在方法上。内部控制以流程设计为基础，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出："对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用"，为事业单位加强内部控制建设指明了方向。而文化建设更过的是通过思想道德建设和文化熏陶，促使单位职工形成正确的价值观、人生观和思维方式，提升服务意识，进行自我约束，并最终影响到职工的行为习惯。所以，内部控制是通过“他控”，文化建设是“自控”。对于事业单位的持续健康发展来说，二者相辅相成，缺一不可。

如果没有建立科学规范的内部控制机制，文化建设将是空洞的华丽，遮盖不住内里的腐烂；如果始终缺乏健康积极的文化建设，单位职工没有形成正确的三观和思维方式作为行为导向，内部控制设计得再好再完善，也流于形式，难以有效落实，实现应有之意。

内部控制是事业单位正常运作的重要保障，文化是凝聚人心的稳定剂。只有将内部控制和文化建设有机的结合起来，在良好的事业单位文化基础上建立起内控体系，才会成为每位职工的行为规范，才能真正形成保障事业单位健康可持续发展的长效机制。

5 促使事业单位内部控制和文化节建设相互融合的办法

5.1 要转变自身的工作思路

以往一段时间当中我国范围内各个事业单位的行政色彩都十分强烈，在以往的事业单位文化建设工作进行的过程当中，也会将国家政策的贯彻落实作为中心内容，文化建设模式的单一性比较强，一般是将问题活动作为核心内容。在日后事业单位文化建设工作进行的过程当中，应当将各个事业单位的实际情况以及发展需求作为依据，针对自身的文化建设目标及文化建设措施进行优化调整。现如今，很多事业单位在实际运行的过程中逐渐认识到了这个问题，并做出了一定尝试，比方说第三方检测服务机构就将自身的文化理念制定为“质量为本、技术领先”，并配套一系列的服务，在设计内部控制模式的过程当中，也切实考虑到了这个问题，使用标准的流程设计以及内控措施，逐步落实单位文化理念，确保自身各项服务的质量。

5.2 坚持风险导向

新时代的内部控制是基于风险思维的管理，各事业单位应按照内部控制要求，结合自身的业务性质、业务范围、管理架构，全面梳理业务流程，针对内部管理薄弱环节和风险隐患，特别是涉及内部权力集中的财政资金分配使用、国有资产监管、政府采购、公共工程建设等重点领域和关键岗位，合理配置权责，细化权力运行流程，明确关键控制节点和风险评估要求,完善风险评估机制，制定风险应对策略，营造单位风险文化，强化职工风险意识，建立科学的内控体系,提高内部控制的针对性和有效性。

5.3 要做到以人为本

如果没有专业素质水平比较高的人才，即便是再优秀的制度也没有办法对工作效率及工作质量做出保证，事业单位应对职工综合素质培养工作充分的重视，建立科学完善的聘用、考核、激励机制，定期组织单位职工参加培训与再学习，提升职工队伍的整体专业素质水平，广泛宣传制约内部权力运行、强化内部控制的必要性和紧迫性，积极传递相关先进经验和典型做法，引导单位广大干部职工自觉提高风险防范和抵制权力滥用意识，确保权力规范有序运行，营造健康有序的工作环境和工作氛围。

5.4 完善监督机制

事业单位应建立健全内部控制监督检查和自我评价制度，通过日常监督、专项检查和自我评价，发现内部控制实施过程中存在的问题和漏洞、薄弱环节，进一步改进和完善内部控制。同时，充分发挥内部控制与其他内部监督机制的相互促进作用，形成监管合力，优化监督效果。将内部监督、自我评价与干部考核、追责问责结合起来，强化自我监督、自我约束的自觉性，促进自我监督、自我约束机制的不断完善。