中国网络治理从“媒介管理”到“社会治理”的思维转换——从“今日头条APP下架”等事件说起

□ 伍健辉 孙科

一、从“今日头条APP下架”等事件说起

2018年4月4日，原国家新闻出版广电总局指出，“今日头条”“快手”两家网站在不具备信息网络传播视听节目许可证的情况下持续顶风拓展视听节目服务，责令两家网站立即采取措施整改。

4月9日，国家有关部门要求互联网应用商店暂停“今日头条”“凤凰新闻”“网易新闻”和“天天快报”四款移动应用程序的下载服务。

4月10日，原国家新闻出版广电总局因为“内涵段子”客户端软件和相关公众号导向不正、格调低俗等问题，责令“今日头条”网站永久关停“内涵段子”等低俗视听产品。

短短几天的一系列整改措施，不仅让我们看到我国现阶段互联网发展的混乱状态，也折射出我国当前网络治理模式的“捉襟见肘”。今天的互联网“通过对于个人的激活以及无限的连接形成了互联网形态下的新的社会现实”①，早已经过了以“编辑把关”为特征的门户时代，表现出高度复杂性与不确定性的特征。

所以，面对当下的网络治理与网络发展现状的“断裂”，我们有必要对网络治理模式进行升级，以适应新阶段的互联网环境。

二、互联网时代的“媒介管理”

一直以来，我国对互联网上的内容管理主要是主管部门从“资质审批”和“内容管理”等层面进行的。

我国的传统媒体，包括报社和广播电视台等均是党和政府领导下的机关单位，在依法取得资质后，才能在互联网从事信息传播业务。我国《互联网信息服务管理办法》规定，国家对经营性互联网信息服务实行许可制度。

比如2008年颁布的《互联网视听节目服务管理规定》要求：“从事互联网视听节目服务，应当依照本规定取得广播电影电视主管部门颁发的《信息网络传播视听节目许可证》或履行备案手续。”

取得资质后，各单位还需要对传播内容进行把关，《互联网视听节目服务管理规定》要求“发展互联网视听节目服务要有益于传播社会主义先进文化，推动社会全面进步和人的全面发展、促进社会和谐”。

对于非新闻单位，比如原生于互联网的门户网站，也必须在取得信息网络传播视听节目许可证的前提下才能传播互联网视听节目，网站需取得互联网新闻信息服务许可证才可登载新闻业务。

同时，2000年颁布的《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》对非新闻单位的综合性网站登载新闻业务制定了严格的准入门槛，比如“有必要的新闻编辑机构、资金、设备及场所……有具有相关新闻工作经验和中级以上新闻专业技术职务资格的专职新闻编辑负责人”等。同时，非新闻单位由于未被赋予新闻采访权而只能转发传统媒体的新闻内容，“非新闻单位依法建立的综合性互联网站……不得登载自行采写的新闻和其他来源的新闻”。

对于微博、微信、今日头条等新兴的基于移动端用户生产内容的信息传播平台的治理，政府依然遵循“资质审批”和“内容管理”的管理逻辑。

有布局互联网短视频领域的今日头条，便通过与城市阳光文化传媒有限公司签署合作协议而获得了原国家新闻出版广电总局颁发的《信息网络传播视听节目许可证》。互联网原创视频平台“梨视频”因未取得互联网新闻信息服务资质大量发布“独家”视听类时政信息而被中央网信办等部门多次责令整改。

由以上分析可见，对于网络空间的治理，我国总体上依然遵循着传统的“媒介管理”的思路。

三、Web1.0与Web2.0——互联网的“换代”

（一）以“人与内容的关系”为特征的Web1.0时代

Web1.0时代，互联网上信息传播是单向的，用户得到的信息都是经编辑把关后的内容，互联网扮演着单一的信息提供者角色。

这个时期的门户网站扮演着与传统新闻单位类似的角色——将经过编辑筛选和加工过的信息集中呈现给受众/用户。从政府管理的角度来说，只要把关好各个门户网站的准入门槛，并辅以相关内容管理条例，建立行业自律，便可以让互联网信息流通保持良好的秩序。

因此，这一时期的互联网管理遵循传统的“媒介管理”的逻辑，即管好信息传播的“上游”，便可以建立良好、可控的传播环境。

（二）以“人与人的关系”为核心的Web2.0时代

随着互联网发展到Web2.0时代，互联网上信息传播的“网络—人”式的单向信息流动模式被打破，用户从内容的被动接收者一跃成为内容的生产和传播者。

从信息的传播模式来看，在Web2.0时代，信息传播由网站对用户的“集中控制式”转向用户之间“P2P对话式”。彭兰认为，Web2.0所强调的“不是人与内容的关系，而是人与人的关系……是建立在内容之上的社会网络以及文化网络”②。

Web2.0的核心价值是建立在互联网平台上的人与人的关系。相比于Web1.0时代，Web2.0时代的用户之间联系更紧密，关系更复杂，网络中不同群体间的兴趣、利益多元分化。同时，由于线上与线下的界限越来越模糊，许多现实生活中的矛盾被带到网上，在互联网环境中跨地域传播，网络中产生的争议也被带到现实中，并直接作用于我们的生活环境。

“互联网技术快速改变着网民共在模式，而共在模式的换代又制约着网络治理的成效。”③Web2.0时代有着比Web1.0时代更加复杂的互联网环境，更加复杂的互联网环境对现实生活的影响也表现得更加深刻和不可预测。我们不难得出判断，以传统的“媒介管理”逻辑已经不能适应Web2.0时代的网络形势。明者因时而变，知者随事而制，政府应该顺应互联网发展趋势，用新的治理思维来维持互联网环境的新秩序。

四、从“媒介管理”到“社会治理”

（一）“控制的失灵”

在开放的现代社会，最新的特征就是社会的多元化。学者张康之认为，这种高度复杂性和不确定性的社会，让作为管理者的政府遇到的“最为典型的事实和最令人困惑的感受是控制的失灵”④。

在网络空间中，政府似乎从未像今天一样陷入如此尴尬的境地。在新闻资讯平台，中央网信办多次针对“今日头条”“凤凰新闻”等企业持续传播色情低俗信息、违规提供互联网新闻信息服务等问题责令整改，但依然不见成效；直播平台的色情表演一再突破监管底线，“快手”“火山小视频”等短视频平台涉未成年人低俗不良信息的传播，不断引发社会愤慨。政府的控制发挥不出成效，维护网络秩序和公共利益的愿望一再落空，在互联网社会中面临“控制失灵”的困境。

（二）从“媒介管理”到“社会治理”

在新的社会格局下，“控制失灵”的困境正在倒逼政府管理者角色的改变。政府以垄断者面目独自肩负社会治理职责的时代正渐行渐远，非政府组织、企事业单位、社区以及个人等各种各样的社会自治力量正在迅速成长起来。

马化腾曾表示：“健康有序的网络空间是互联网企业发展的保障，网络空间秩序的维护，是互联网企业应该主动积极承担的主体责任。”⑤在利益和诉求高度分化的网络环境下，网络中不同群体与组织不再单一地依赖政府力量的介入，而是自主地展开行动，并逐渐成长为新的自治力量。因此，政府为网络治理应汲取公共管理学中的社会治理思想，从过去的“媒介管理”转向“社会治理”。

（三）互联网社会中的“社会治理”思维

中国网络治理从过去的“媒介管理”转向“社会治理”，背后既是网络治理理念的转变，也是网络治理方式的转变。

在多元共治的互联网社会中，首先要转变的是政府的行事逻辑。张乾友曾总结道：“在履行社会治理职能的行动方式上，它要求政府服务而不是控制；在与其他社会治理主体的关系模式上，它要求政府谋求合作而不是竞争。”⑥，这与互联网治理的理念不谋而合。“治理过程的基础不是控制，而是协调。”⑦政府在互联网中的作为，要从传统的控制导向型职能转向引导型职能。

网络治理的核心在于每一个网民。现实中，“社会治理的核心在基层，关键在人……只有人与人和谐相处，社会才会安定有序”⑧，在网络空间中，要实现网络治理的“精细化”，把网络治理做细、做小，紧紧围绕每一个网民的行为，每一个网民在网络中遇到的问题，比如网络购物、公共话题的讨论以及隐私权益的保护等。在此之外，要鼓励网民参与网络公序良俗的建设，参与网络秩序的维护，在对网络秩序的维护过程中形成“自律”和“互律”意识。

网络治理是一个互动的过程，以网络中不同治理力量的参与和协商为基础。“治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”⑨，网络治理应该建立协商机制，保证不同治理主体有平等、畅通的表达机会，可以激发不同治理力量的创造力，也有利于缓解不同群体的矛盾，维护互联网社会的稳定。

网络社会的多元治理以法治为基础。法治是现代社会的基本框架，从个人的举止言行到国家的政策制定，都需要在法治的框架中运行。互联网是现代社会的一部分，要用法律手段调整政府在网络中的行政权限，规定不同网络自治主体的权利和义务。所以，要以创制互联网专门法律为抓手推进法治网络建设，这才是网络社会稳定发展的根本保证。

注释：

①喻国明.边缘创新与价值准则：互联网“下半场”的发展关键[J].新闻界,2017(10).

②彭兰.WEB2.0在中国的发展及其社会意义[J].国际新闻界,2007(10).

③何明升.中国网络治理的定位及现实路径[J].中国社会科学,2016(7).

④张康之.论主体多元化条件下的社会治理[J].中国人民大学学报,2014(2).

⑤马化腾：让互联网等新兴技术日益成为经济发展的新动能 [EB/OL].http://www.cac.gov.cn/2017-04/27/c_1120850837.htm.

⑥张乾友.论政府在社会治理行动中的三项基本原则[J].中国行政管理,2014(6).

⑦⑨俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实,2002(1).

⑧丁元竹,陈磊.社会治理核心是公民依法参与公共事务[N].法制日报,2015-11-08(04).