设区的市立法准备制度存在的问题及对策

陈 军

（韶关学院 法学院，广东 韶关512005）

立法活动是由一系列动态的、衔接的环节组成的阶段性过程。一般来说，立法活动分为立法准备、由法案到法和立法完善三阶段［1］。所谓立法准备制度是指立法活动在真正提交立法机关审议之前所进行的立法预测、立法规划和决策、法律立项、法案起草等一系列工作而形成的相关制度总和。这一阶段的内容主要包括：进行立法预测，编制立法规划，形成立法创意，作出立法决策，组织法案起草班子，起草法案草稿，协调因立法而引起或存在的种种关系［1］。其中，立法预测、立法规划与立法计划、立法决策、法律立项和法案起草构成了立法准备制度的基本内容。

2015年3月我国《立法法》修改后，授予全国282个设区的市地方立法权。由于设区的市取得地方立法权时间不长，无论地方立法理论还是立法实践都处于起步和探索阶段，加强和完善立法活动制度建设以提高地方立法质量尤为重要。本文拟以立法准备制度为中心，对设区的市立法准备制度存在的问题进行分析并提出完善对策，以期对提高设区的市的地方立法质量有所裨益。

一、设区的市立法准备制度的现状

实践中，设区的市取得地方立法权后，立法热情很高，相继出台地方法规。在地方立法活动过程中，设区的市人大常委会和人民政府更多地关注法规案的提出、审议、表决、公布，而对立法准备活动重视度不够。在人们的思想观念中似乎只有从法案到法的阶段才是正式立法活动，立法准备阶段的立法活动是非正式立法活动。

而且，对于立法准备制度，我国现行法律的规定不够全面。现行的《立法法》只对立法准备制度的某一个环节有具体规定，如《立法法》第三十六条、第五十二条、第五十三条、第五十四条等对立法论证、立法规划和计划、法案起草等立法准备活动某个环节作了规定。但关于立法准备制度的规定不全面、不系统，如立法预测尚未作任何规定。对于设区的市，《立法法》仅在第七十七条规定地方性法规案提出、审议和表决程序，授权地方本级人大根据我国相关法律的规定加以制定，并没有涉及立法准备制度及程序。

由于《立法法》对设区的市行使地方立法权的立法准备活动及程序没有详细规定，所以，对于设区的市立法准备活动及程序缺少一个统一的立法准备制度指引和规范。尽管有些设区的市，相继出台了与立法准备制度相关的地方法规和规范性文件。例如，韶关市于2016年出台《韶关市制定地方性法规条例》、《韶关市人大常委会立法计划编制办法》、《韶关市人大常委会立法论证工作办法》、《韶关市人大常委会立法听证办法》等系列立法文件汇编，特别是《韶关市制定地方性法规条例》对立法规划、立法计划和法规起草都作了规范，但对立法准备的相关制度规范还不够全面，如立法预测、立法项目征集未有涉及。

实践中，设区的市立法准备活动的相关制度尚处于探索和逐步确立的过程中，立法准备的相关制度规范不够全面，容易导致立法活动中出现诸多弊端。诸如：立法活动易受部门利益影响，导致部门利益法制化现象；立法活动的科学性和民主性不足；立法活动易受长官意志干预，可能出现各地为谋求区域利益而立法或有迫切立法需求的立法项目无法进入立法规划，等等。

立法准备阶段立法活动不受重视，影响立法准备阶段立法活动的质量，结果从源头上制约了设区的市出台的地方法规和规章的立法质量的提高及立法社会效果的良好发挥。实践中，立法准备阶段的立法理论研究匮乏，立法准备制度目前尚不够健全完善，实务界更多的关注是法案提出、审议和表决阶段。而恰恰正是因为立法准备阶段基础性、前提性的立法活动制度不受重视。立法的民主性和程序性的不足直接制约了立法准备阶段立法活动的质量，影响了设区的市地方立法质量的提升和立法社会效果的发挥。

二、设区的市立法准备制度存在的问题

作为立法活动的第一个阶段的立法准备，无论是理论上还是实践上都存在着一些不可回避的问题。理论上，立法准备制度问题的研究不够系统和深入；实践上，我国《立法法》对立法准备制度的规定不尽全面和完整，导致各设区的市立法准备活动不够规范。我国当前设区的市立法准备制度中主要存在以下问题：

（一）立法项目征集制度民主性和科学性不足

设区的市地方立法起步时间不长，理论研究不够深入，立法项目征集制度的民主性和科学性不足，具体体现在两个方面：

第一，立法项目征集来源主体相对单一。实践上，对于立法项目的来源主要是来自于地方政府及其部门，而来源地方人大及其常委会、其他国家机关、社会团体和公民的比较少。如在广东省，根据2003-2012年立法计划项目供给渠道统计分析，政府部门比重都在80%以上［2］。当然，政府及其部门是执法机关，在行政管理和社会治理中肩负重要职责，最洞悉立法需求，提出的立法项目针对性和操作性比较强。但地方政府及其部门往往存在部门利益，其提出的立法项目更多地强调权力而不强调责任，强调本部门利益而忽视与其他部门的利益，不一定能够全面、真实地反映本地区经济、社会发展和迫切立法的需要。

立法项目来源相对单一，设区的市地方立法机关编制立法计划或规划只能从政府及其部门提出的立法项目中筛选。这样，地方立法不一定能客观反映地方人民真实的立法意愿和立法需求，制约了立法申请项目的质量，直接影响地方立法的质量。

第二，立法项目论证制度尚不健全。实践中，设区的市的立法主体为进一步推进科学立法、民主立法，提高地方立法工作的公众参与度，增强立法计划的科学性、可行性，向社会广泛收集立法项目的建议。但由于立法项目主要来源于政府部门，有些立法项目来源甚至是长官的意志或偏好，地方立法项目进入立法规划缺乏社会参与的竞争机制。而且立法项目论证制度尚未健全和完善起来，这样的背景下征集到的立法项目建议，缺乏公众参与的立法项目论证，其结果可能会导致立法征集项目的公正性、适应性、预见性和可行性不强。

（二）缺少专门的立法准备工作人员

立法准备活动具体包括立法预测、立法决策、立法规划和立法计划、立法论证以及法案起草等长期性、经常性的立法活动，需要设立专门的立法准备机构，专门的资金、物资支持，才能保障正常立法准备活动经常性开展。现代立法是一种专业化和技术化很强的工作，开展立法准备活动，需要相应的专业性和技术性立法人才，尤其是立法预测过程需要借助现代科技手段，才能胜任立法工作。

实践中，设区的市立法主体受财政编制和专业性、技术性的立法人才匮乏等因素制约，立法主体面临立法人才和专业知识不足的困境，立法准备活动开展不尽人意。立法准备活动工作只是附带性、暂时性，无法保障经常性开展立法活动，往往导致立法准备工作流于形式。

（三）没有系统规定立法准备制度

立法准备制度是由一系列紧密联系的基本环节组成，具体包括立法预测、立法规划和计划、立法论证、法案的起草等多个环节，单纯强调一个环节或者重视一个方面的工作都是不可能的。设区的市虽然相继出台以《制定地方性法规条例》为核心的系列规范性立法准备制度，但尚未形成系统化的包括立法准备各环节的完备立法准备制度。

以立法准备中的立法预测环节为例可以看出，现行《立法法》及相关法律对立法预测未做规定，仅仅是第七十七条授权地方本级人大制定立法程序，如果设区的市地方人大没有制定立法预测的规范，立法准备的具体内容就不够完整。实践中，立法预测缺少法律规范的指引，没有形成制度性的规定，设区的市对立法预测多疏于规范，立法预测在实践中操作的主观性和随意性比较强。

“立法活动必须根据立法的现状及其未来状况和发展趋势来进行，这样才能选择最佳的完善立法的方案。因此，必须把立法预测看成是立法活动的一个重要组成部分。”［3］立法规划和立法计划通常建立在立法预测的基础上，并且是依靠立法预测而进行的，如果没有科学的立法预测，制定切实可行的立法规划和计划是不可能的，立法准备活动的质量和社会效果就难以保证。

（四）立法准备的法定程序匮乏薄弱

现代立法原理告诉我们，立法权运行活动都要纳入立法程序。也就是说，完善的立法程序应当包括立法准备活动的立法程序，具体说是立法准备的各环节立法预测、立法规划和计划、法案起草等都应纳入立法程序。受传统思维影响，认为“现代立法活动过程中的立法准备，一般指在提出法案前所进行的有关立法工作。如果把提出法案到法的公布这段过程称为正式立法活动，那么立法准备便是为正式立法提供或创造条件的活动，是为正式立法奠定基础的活动。”［4］在这种思维支配下，认为立法准备不是正式立法活动，当然立法准备的程序就不受重视。“立法程序应当始于立法的准备阶段，终于立法的完善阶段，而不仅仅存在于由法案到法的阶段即立法的议会阶段。”［5］所以，立法准备活动一样需要立法程序加以保障和规范，确保立法权的规范运行和立法质量。

地方立法实践中，设区的市地方立法主体制定的规范性文件中除法案到法和立法的完善这两个阶段的立法程序规定比较系统和完善外，都不重视立法准备阶段的立法程序。设区的市地方立法主体制定的立法规范性文件中更多的是对立法规划活动及程序作了一定的规范，但非常原则，缺乏操作性；对有些立法环节如立法预测，设区的市几乎未有对其活动程序予以规范。可见，立法准备的法定程序匮乏薄弱，制约和影响立法准备阶段的立法质量和社会效果。

三、设区的市立法准备制度完善对策分析

如何提高立法质量，理论界和实务界更多的关注立法活动运行的实践过程。立法活动运行的实践过程中存在着许多因素直接影响到立法质量。立法质量不高，立法不能真正反映社会发展的客观规律、立法不具有现实的可操作性等问题在立法准备阶段就产生了。立法实践中，立法准备制度是立法活动过程一个初始阶段，这个阶段直接影响和制约立法的质量和社会效果。所以，提高立法质量需要从立法准备阶段入手，进行科学的立法预测、立法计划、立法规划及立法论证等工作。

现行《立法法》仅规定了立法准备制度的某些环节，对完备立法准备制度没有明确的规定，但立法准备制度作为立法活动过程的一个组成部分必须加强制度化建设，需要与其他立法活动环节衔接起来，构成完整的立法活动过程。设区的市的地方立法还处于刚刚起步阶段，这就需要加强立法准备制度的理论研究，制定相关的系列规范并使之制度化，完善立法准备阶段的相应立法活动，对进一步提升地方立法质量，具有重要意义。如何完善地方立法准备制度，具体包括以下几个方面：

（一）增强立法项目征集制度的民主性和科学性

为进一步推进科学立法、民主立法，提高地方立法工作的公众参与度，增强立法计划的科学性、可行性，应该集思广益，广泛征集立法项目，加强和完善立法项目的论证制度。

首先，开门立法，广泛征集立法项目的建议。加大开门立法力度，使立法工作更切合当地的经济、社会发展和人民群众的实际需要。一是进一步拓宽立法项目来源渠道，设区的市所有的国家机关、各民主党派、工商联、人民团体、社会组织、企事业单位以及公民个人，均可提出立法规划建议项目。二是重视人大代表的立法主体作用。地方立法机关要重视和发挥人大代表的立法项目建议的主体作用，主动收集代表的立法议案和立法项目的建议。三是地方立法机关在坚持党委领导下针对急需依法规范的经济和社会及行政管理中的突出问题，而又没有上位法规范或上位法过于原则不利于发挥地方积极性和主动性的，应积极提出立法建议或者立法项目。

其次，加强和完善立法项目论证制度。立法项目论证即我们平时所说的立法前评估，是指特定的立法参与主体按照一定的程序和标准就若干个立法建议项目进行审查评议，并最终确定纳入立法规划的立法项目的活动［6］。各个地方相继出台规范为立法项目论证提供了相应的规范性依据，如2012年广东省人大常委会通过了 《广东省地方性法规立项工作规定》。但对于设区的市来说，由于缺乏立法项目论证制度，立法项目论证更多的是流于形式。

所以，设区的市地方立法机关为了从源头上提高地方立法的质量，完成立法建议项目的筛选，应建立和完善规范化的立法项目论证制度，对立法项目论证内涵、内容、动议、决定、程序、原则等做出统一规范。地方立法主体根据立法项目论证制度对征集到的立法项目提出建议，并按照科学民主决策的要求进行充分的立法调研和论证。

地方立法主体进行立法项目论证应该围绕立法项目的建议是否符合《立法法》规定的限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三方面的事项，是否紧紧围绕地方政府的中心工作、符合设区市的实际，是否具有地方特色，具有可行性、可操作性等中心议题充分展开。地方立法主体通过最大限度的听取意见，以主流民意作为依据确定立法项目的取舍和立法先后顺序。

（二）明确设区的市立法准备活动的专门人员

完善立法准备制度的第一步就是需要一个专门的具体机构负责和持续推进日常立法工作，即立法准备机构。专业化的立法活动，只有设立专门的机构并由专门人员负责，才能满足专业化的需要。因而，明确具体地确定一个正规的的立法准备机构，专门承担立法准备活动，职责清晰，利于立法准备活动的开展。这就需要在我国现阶段设立具体的立法准备机构，通过法规来明确立法准备工作的组织机构、人员编制、职责范围、资金物资来源等，确保立法准备活动正常持续性开展。专门的资金和物资来源也必须与专门机构一并由法律明确规定下来，相应的措施必须可以切实执行，保证开展立法准备工作具备基本的经济条件。

具体的立法准备机构主要工作任务就是以进行立法预测、立法规划和立法计划、立法论证、法案的起草为中心开展工作。立法准备机构需配备专门的立法人员，专门从事立法准备工作，如立法预测工作、立法规划工作、立法论证工作甚至立法起草工作。配备与立法准备活动相适应的人员应具备法学理论和各部门法方面专家、其他学科领域的专家以及国家机关某个专门问题的研究工作人员。但设立具体的立法准备机构不可能吸纳太多的专门立法人才，一般3-7人较妥。那么，大量立法准备工作如何完成？国外广泛实行的立法助理制度值得学习和借鉴。

设区的市地方立法刚刚起步，经验不足、立法人才储备不足，而制定任何一部地方立法，都需要做大量准备工作，需要投入大量专门立法人才的精力。立法机关立法人才的匮乏和短缺直接制约了立法工作高效率完成。通过建立立法助理制度，广泛吸引社会上专业性人才参与立法工作，适应现代立法任务专门化以及立法技术复杂化，有助于提高立法质量。因此，立法准备活动制度中有必要借鉴西方的立法助理制度，提高立法质量。

（三）系统规定立法准备制度

我国尚未建立完善的立法准备制度，现行《立法法》仅对立法准备制度的某几个环节做出规定，这与我国建设法治国家目标不相适应。地方立法实践中，根据各地区差异大的现实，应该通过地方立法机关出台规范制度，将立法准备制度的各个基本环节在法律中做出整体性规定，健全地方立法准备制度。

建立健全地方立法准备制度，应把立法准备制度的每一个基本环节都在规范中做出统一的、系统的规定，形成相应地方特色的立法预测制度、立法规划和计划制度、立法论证制度、法的草案起草制度等。立法准备制度的每一个基本环节都包括一系列的工作原则、工作方法、运作程序和技术，这些成分互相衔接配合，可提炼出服务于一定目的的相当严密的规则体系。这样，通过规范形成地方立法准备制度，促使地方立法准备制度受到重视并将其运用到立法实践中。明确的制度规定是地方立法准备活动每一个基本环节运作的可操作性的支撑，是实践中地方立法准备活动遵循的依据。否则，地方立法准备制度本身不完善，又缺少制度性指引，实务部门操作难以有统一的标准，随意性强。统一的、系统的立法准备制度规定，可从根本上改变立法准备活动的无序状态，使立法准备制度的法定化，有助于提高立法质量。

（四）加强立法准备活动过程的程序化

设区的市地方立法准备制度尚处于实践和摸索中，立法准备活动的程序化程度还相当不够。现代的民主，要求立法过程中要具有“主体的广泛性，行为的制约性，内容平等性和过程的程序性”［7］。立法活动的程序化更多的是通过民主机制的公众参与实现的。我国立法中的公众参与一直处于一种十分不规范的状态，随意性较大，导致参与主体不广泛、参与渠道不通畅、利益代表不全面、参与效果不理想等［8］。因此，加强设区的市立法准备活动过程的程序化，必须坚持走群众路线，充分发扬民主，扩大民主渠道，通过多种途径保障人民参与立法活动，听取各方面的意见，集中大家的智慧，实现立法准备活动过程的程序化。

为提高现阶段立法质量的有效路径，实现地方立法准备活动的程序化，立法实践中常用的方式和方法有：调查研究、论证会、座谈会、听证等。我国现行《立法法》在肯定这些经验的基础上，对这些方式和方法也有规定。根据《立法法》的规定，设区的市地方立法机关可以将《立法法》的规定予以具体化，便于操作和执行。实践中，一些设区的市出台了一系列的立法规范性文件，一定程度上保障公众参与，实现地方立法准备过程的程序化，如韶关市人大常委会出台了《韶关市人大常委会立法计划编制工作办法》、《韶关市人大常委会立法听证办法》、《韶关市人大常委会立法论证工作办法》，等等。

参考文献：

［1］周旺生.立法学教程［M］.北京:北京大学出版社,2006:2.

［2］姚小林.地方立法项目供给效果分析——基于广东省人大年度立法计划完成率的考察［M］//(第十届）中国法经济学论坛论文集.重庆:西南政法大学,2012:652.

［3］吴大英,任允正.比较立法学［M］.北京:法律出版社,1985:255.

［4］周旺生.立法论［M］.北京:北京大学出版社,1994:135.

［5］周旺生.关于中国立法程序的几个基本问题［J］.中国法学,1995(2):56-61.

［6］周伟.立法项目论证制度研究［J］.甘肃政法学院学报,2017(2):76-87.

［7］周旺生.立法学［M］.北京:法律出版社,2000:75.

［8］黄鑫.宪法秩序中的精神文明建设［J］.上海政法学院学报,2015(4):1-10.