法官员额制改革与司法去行政化

孙 媛，魏钢泳

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

一、法官员额制改革的背景与必要性

(一)法官员额制改革的背景

全面深化人民法院改革是法官员额制改革的外在力量。全面深化人民法院改革旨在解决影响司法公正，制约司法能力的问题，进而增强法院抵御外部风险的能力。法官员额制改革是人民法院改革的内容之一，其作为法官的筛选与淘汰机制，具有优化审判人力资源，实现法官队伍正规化、专业化、职业化的功能。法官员额制改革，体现了“以人为本”的思想，为解决社会纠纷、创立约束性规则提供了不竭的智慧支持。

司法责任制改革是员额制改革的内在要求。员额制改革是司法责任制的前提[1]1-9，是追究司法责任的必然要求。司法责任作为不利后果的负担与否定性评价，应是一种个人责任，而不是集体责任。个人责任与法官独立审判对应存在，而集体责任与传统的审判委员会集体商议、共同裁判相对应存在。发挥司法责任制的约束与惩戒作用，其应为个人责任，而不是集体责任。落实司法责任制，要求提高审判能力，壮大审判力量，法官员额制改革正具备此种功能，即塑造法官身份职业化，为提高法官职业地位、改善法官待遇、福利保障提供依据，进而将优质的审判力量吸纳至审判一线，优化了审判人力资源。当此种目的实现之后，继续落实司法责任制，发挥其潜在的约束力。

(二)法官员额制改革的必要性

法官员额制改革有利于实现法官队伍的正规化、专业化、职业化。军转法官的年代已经结束，能够入额的法官一般受过高等法律教育，具备深厚的理论功底，丰富的实践经验[2]233-265。各地方根据自身司法状况，在确定法官比例的前提下，利用笔试、面试、考核的方式确定法官人员，其实质是一种筛选与淘汰机制。只有理论水平高，业务能力强，思想道德水平高的法官方可入额。法官员额制改革有利于法官职业伦理的形成。法官职业共同体在长期的司法实践中，形成了与普通行业相异的精神气节与品质，即对法律的信仰、对司法独立、司法公正的追求。员额制改革有利于法官职业知识的积淀。法官员额制改革是对法官职业共同体知识体系的重新塑造，强化了理论对实践的指导功能，缓解了司法行政化的倾向。

法官员额制改革有利于塑造法官的职业身份。该项改革措施实现了法官、审判辅助人员、司法行政人员的分离，改变了往日职能混淆不清的现象。法官从冗杂的司法行政事务中抽身而出，专司审判工作，是职业法官的应有之义。法官员额制改革对法官入额比例进行控制，促进职业法官的形成，并使其成为稀缺的社会资源。入额法官，因为优秀所以珍贵，因为稀缺所以精英，塑造法官群体特有的职业身份，维护其应有的社会地位、职业尊荣，凭借此种潜在的激励机制，达到优位竞争的效果。

二、法官员额制改革与司法去行政化的互动

(一)司法去行政化对法官员额制改革的保障

法官选任去行政化，是员额制改革的必要前提，关乎法官来源。四五改革纲要提出设立法官遴选委员会，利用公开、公平、公正的选任程序，促使品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为法官人选，打造了新型化的法官职业道路，丰富了法官招录途径。优秀法律人才在长期司法活动中积淀了无穷智慧与宝贵经验，为选任法官增添了不竭动力。同时，为防止出现法官遴选行政化的现象，院庭长并不是当然入额，必须和普通法官一样，参加同样程序，适用相同标准。

庭审活动去行政化，是员额制改革的必要保障，关乎改革成效。庭审活动去行政化最大程度发挥了入额法官的审判功能，提高其审判主人翁意识与司法责任意识，缓解了庭审行政化滋生的“审者不判，判者不审”“权责不一”的司法现象。改革审判委员会办案机制；改善审判委员会与合议庭关系；实施领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任规定，扫清了桎梏法官独立审判的障碍，保障法官独立自由心证，提高了员额制改革的成效。

法官考核去行政化，是员额制改革的应有保障，关乎法官工作心态。我国法官等级与行政级别尚未实现完全脱钩，法官等级取决于行政级别，而行政级别又影响其工资福利待遇，关乎切身利益。同时，法官一旦晋升至院长、副院长等领导地位，沉陷在司法行政职务中，仅象征性办理案件。设置法官等级制度旨在引入竞争机制，促进法官专业素质的提高[3]95-104，而现今目的与手段的异化，造成法官片面追求结案率、调解率这种畸形的工作心态，违背了司法规律。为此，要发挥法官考评委员会的作用，实现法官考核评价去行政化、科学化、合理化，端正法官的工作心态，使入额法官心无旁骛地从事司法审判工作。

(二)法官员额制改革对司法去行政化的激励

法官员额制改革实现了法官队伍的正规化、职业化、专业化，并且，职业身份的塑造，使得法官具备共同的职业信仰、职业伦理、职业语言。法官职业共同体的形成，增强了法院抵御外部干涉风险的能力。对于上级法院而言，受职业伦理的自我约束，不会主动干涉下级法院独立司法；对于下级法院而言，得益于员额制改革，提高了业务能力，降低了办案过程中汇报、请示的发生概率。因此，员额制改革的实施，弱化了上级法院对下级法院的司法干预，强化了下级法院的独立地位。

员额制改革优先解决法官准入问题，优化了审判人力资源。以判断权为基础的司法活动得以顺利、高效地进行，是依赖于法官职业道德、理论水平以及业务水平的提高，员额制是对已有法官的淘汰筛选机制。员额制改革的实施，实现了法官的精英化，增强了法官独立办案的能力，法官有自信遵从审判亲历性，准确认定案件事实，正确适用法律，做出权威性判决。

三、司法去行政化的现实困境

(一)深层困境：法院职能的异化

法院是我国司法系统的组成部分，并履行国家赋予它的“审判”职责。审判是在法官主持、当事人参与下，在特定的场所，遵循法定的程序进行的诉讼活动。司法权的独立性与中立性，程序的正当性，是法院审判获取司法公信力的源泉。这是审判有别于民间调解、仲裁、行政调解、行政裁决，并成为最权威、最正式、最终局的纠纷解决机制的缘由，因此，法院的首要职能在于审判。

然而，法院还履行相关的行政管理职能。作为辅助性的行政管理职能本服务于司法审判。但在法院内部，院长、副院长、庭长、副庭长角色的双重性，既作为普通法官承担司法审判职责，又具有较高的行政级别，对法院、业务庭承担行政管理职责。人员角色混同，使司法职能与行政管理职能缺乏明确界限，形成交叉重叠，甚至与司法权的行使发生冲突，从而影响审判独立[4]45，最显著的表现形式是“院庭长审批案件”。随着以审判为中心的司法体制改革、司法责任制的落实以及独任法官、合议庭独立办案的实施，院庭长审批案件的现象受到遏制，但因法院人员的角色混同，案件的审核往往变相为请示、审批。审判职能与行政管理职能是目的与手段的关系。目的与手段的异化，将审判职能屈于行政管理职能之下，违反了司法的客观规律，造成法院职能的异化。法院的基本职能在于审判，而当司法行政化以后，将弱化审判功能，动摇司法作为社会公平正义的最后一道防线的优势地位。

(二)表层困境：管理体制的行政化

上下级法院关系的行政化。上下级法院应该是审级监督关系，上下级法官各自独立从事司法审判活动，上级法院对下级法院进行新理论、新政策的指导，通过二审程序、再审程序对其进行监督。而司法审判中，指导个案审判、个案请示的现象屡禁不止，打破了司法独立性、亲历性，虚化了上诉审程序，弱化了审判监督程序的功能。

合议庭与审判委员会关系的行政化。审判委员会在法院中的性质、地位、作用的界定，一直是司法改革的重难点，拥有广泛的权力以致可以变更经合议庭直接审理得出的结论，即审判委员会依赖于书面材料左右合议庭讨论结果，居于合议庭之上，代为履行合议庭职能。为改变这种困境，《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定了审判委员会的运行机制，完善了审判委员会讨论案件的范围、程序，并设立了审判委员会的监督机制，重新摆正了审判委员会的位置。这一规定对实现司法独立具有显著意义，然而，与作为基本法的诉讼法、人民法院组织法中涉及审判委员会的规定并不一致，加之效力位阶低于基本法，难以完全发挥其应有的功能。

法官管理的行政化。法官管理制度是指依法规定法官的资格、任免程序、明确法官的职责、法官的地位和法官的等级、对法官的工作实施有效的监督、保障法官的工作条件和待遇，并规定法官的考核和晋升等制度[5]22-25。法官制度的改革是审判制度改革的前提与基础，法官管理制度是法官制度的重要组成部分。目前，我国以行政模式管理法官阻碍了现代法官制度形成，表现为法官准入模式、法官考核评价、法官等级的行政化。

四、法官员额制改革后司法去行政化的完善措施

(一)职能分化

分离司法行政管理职能。对法国、德国、意大利、埃及、奥地利、英国、美国、加拿大、澳大利亚、南非、日本、俄罗斯12个国家司法体制进行研究之后，其奉行“司法审判与司法行政事务相分离的原则”。第一，法院专司审判，司法行政事务由司法部进行；第二，由其他行政机构负责法院的行政管理事务，主要是美国[6]72-74。综观我国国情，以上两种做法对法院分离司法行政管理职能具有一定的借鉴作用。我国的司法部主管司法行政工作，是国务院的组成部门，由专门的行政部门管理司法事务，既不符合司法规律，也难以满足司法活动的专业化需求。美国国会成立其他行政机构负责法院行政管理事务，其背后蕴含的三权分立色彩，不符合我国国情。因此，我国可以在各级法院内部设立专门委员会，作为法院的自治组织，管理法院的日常事务。对于专门委员会组成人员的选择，应避免角色混同，即从事司法行政管理的人员不能是法官，否则，不能实现分离司法行政管理职能的目的。

确立法官中心主义。确立法官中心主义，是对法官智力活动的支持，保障法官对庭审活动的控制，对判决效果的预期。保障法官处于整个司法活动的中心位置[7]105-114。首先，法官的职责在于审判，不得要求法官从事与司法审判无关的活动。其次，法官的正当审判活动受法律保障，不得非法干涉。最后，法官对审判程序具有控制权。法官可以根据案件审理的具体情况，决定案件进程；对于违反法庭秩序的行为，有权惩戒。

确立庭审中心主义。证据开示、事实认定、裁判形成均集中形成于庭审活动之中。庭审阶段是法官主持下，当事人参与程度最高的阶段，也是影响判决结果的关键阶段，并且，在该阶段，判决雏形得以形成，无论是法官还是当事人，已形成对判决结果的合理期待。虽然，庭审中心主义是在第六次全国刑事审判工作会议中提出，然而，无论是民事、刑事抑或是行政审判，都应重视庭审活动的重要性。庭审活动注重直接参与，透明程度高，相比于审判委员会的讨论结果，以庭审为基础直接形成的判决不仅符合当事人的心理预期，还能够防范司法干预。

(二)优化法院管理体制

改善上下级法院关系。省内统管可能导致法院内部行政化强化的问题，表现在上级法院利用人财物的协管权干预下级法院依法办案与法院审级制度的破坏[8]86-95，即省级以下人民法院人财物的统一管理不能从根本上遏制司法的行政化。法律设置上下级法院，其目的不在于增强上级法院对下级法院的控制，而是由上级法院实施审核程序，使上诉法院的审查成为当事人所享有的一种权利[9]43-45，42。改善上下级法院关系，应该恪守司法审判与司法行政事务相分离的原则。第一，审判事务上的指导。上下级法院均是独立的主体，只是分工上存在着差别而已。下级法院作为第一审法院，贴近案发地与当事人，对事实的认定更为准确。为此，上级法院对于下级法院认定事实而付出的智慧应予以承认。同时，上级法院相对于下级法院而言，专业性更强，对法律与政策的把握更精确。上级法院对下级法院的指导，应集中在法律适用层面，并且，不得僭越级别管辖的范畴。第二，司法行政管理事务上的领导。省级以下人民法院人财物的统一管理，是上级法院对下级法院行政性事务领导的表现之一。那么，在这种状况下，改善司法行政化现象还需要实现职能分化，即强化司法审判职能，分离司法行政管理职能。上下级法院之间，审判业务始终保持独立，不存在隶属关系，司法行政管理职能上的领导与被领导关系，也是出于法院体系内的协调统一，不碍于司法独立。

完善审判委员会的工作机制。审判委员会讨论案件存在诸多弊端，但是，目前我国法治发展还存在地域差距，审判委员会的存在，一定程度上有利于保障本辖区内司法实践的统一，并能够形成具有参照性、规则性的具体做法。取消审判委员会尚不合时宜，可对其加以完善以减少其对司法独立的冲击。第一，限定审判委员会讨论案件的情形。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定了审判委员会讨论案件的范围，流露了审判委员会未来发展动向，即涉及国家外交、安全、社会稳定的重大案件，以及重大、疑难、复杂案件的法律适用，从范围上对案件讨论进行了限制。此外，还可以从程序上加以约束，即确定是否提交审判委员会讨论决定应该是双向决定机制，由独任法官、合议庭与审判委员会分别讨论决定案件是否需要由审委会审理，改变以往案件以流水态势进入审委会讨论的状况。第二，审判委员会应侧重于法律适用的讨论。审委会在承认独任法官、合议庭所确定的案件事实基础上对法律适用发表意见，既是对独任法官、合议庭智力成果的尊重，也防止重复认定案件事实，降低诉讼效率的问题。考虑部分法官缺乏应有的职业素质与能力，不可避免地存在事实认定错误的问题，因此，在适用法律前，审委会有权对案件事实加以审核。案件事实与法律适用如人的皮与肉，不可分离，目前，我们很难一刀切地将审判委员会的案件讨论范围限定在法律适用问题上[10]159-173。随着员额制改革的深入，司法素质与能力提升后，将审判委员会对案件的讨论范围由事实、法律适用逐渐转向对法律运用的讨论。这一举措不仅保障独任法官、合议庭的独立性，还有利于发挥审判委员会的支撑功能。

改善法官管理制度。审判制度改革必须以法官制度改革为基础[11]132-149，改善法官管理制度是法官制度改革的重要内容之一。第一，建立单独的法官招录机制。专业知识的学习，司法经验的沉淀、独立思维的运用，共同作用于司法审判工作，公务员的招录方式，对于法官选拔来说，其标准过于片面。既要从知名法学院中招考年轻法律学者，为司法队伍注入新的知识、思想，同时，也要使得从律师、法学专家中选拔法官、检察官工作常态化、制度化，相对于前者，后者更具有丰富的司法经验。第二，改变法官的考核评价模式。考核法官的标准应该多元化，除了结案率、调解率、上诉率、改判率等审判业绩外，还需考虑法官的思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度与审判作风。第三，法官管理去行政化。充分发挥法官遴选委员会、法官考评委员会以及法官惩戒委员会的作用。院庭长等法院领导承担较少的行政管理职能，降低了其对普通法官的影响力，从而形成普通法官与院庭长等法院领导在审判案件中的平等地位，实现司法独立的目的。

五、结语

法官员额制改革试点工作基本完成，其具有实现法官队伍正规化、专业化、职业化，塑造法官职业身份，优化审判人力资源的功能。而法院职能的异化、管理体制行政化的现状，降低了员额制改革的成效。为解决此种困扰中国司法体制已久的问题，应实现法院职能的分化，即在强化法院司法审判职能的同时，分离出法院的行政管理职能。同时，通过改善上下级法院关系、完善审判委员会工作机制、改善法院管理制度以优化法院的司法行政职能。在法官员额制改革的大趋势下，实现司法去行政化，能为入额法官营造良好的司法环境，最终提高司法质量。