“以人民为中心”的发展理念及其卓越践履——2018年政府工作报告民生建设内容透视

郑又贤

(福州外语外贸学院 中国特色社会主义理论研究中心，福建 福州 350202)

在十三届人大一次会议上，李克强总理代表国务院作政府工作报告，这在国内外引起强烈反响，其中关于民生发展的回顾和部署，更是引人注目。《欧洲时报》指出：“报告中民生的内容分量十足，促进就业、提高居民收入、发展公平且有质量的教育、提高基本医保和大病保险保障水平、更好解决住房问题、丰富老百姓的‘精神食粮’等诸多工作目标和举措，都透露出中国政府‘坚持以人民为中心’的发展思想。”国内的各界人士和各类媒体更是欢欣鼓舞地传颂着政府工作报告发放了一份民生“大礼包”。事实也的确如此，政府工作报告关于民生发展的回顾和部署，充分展示了“以人民为中心”的发展理念及其卓越践履，从中清晰可见党和政府“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”的初心和承诺。

一、庄严承诺：党和政府执政为民的不变初心

执政为民，全心全意为人民服务，这是我们党和政府的不变初心和庄严承诺。中国特色社会主义民生事业之所以能够不断发展，首先要归功于这种始终不变的初心和承诺。

(一)自觉践行以人民为中心的发展理念，是坚持党的根本宗旨——全心全意为人民服务的客观要求

为人民服务，毛泽东同志非常强调要“全心全意”。他在1944年10月接见新闻工作者时指出，三心二意不行，半心半意也不行，一定要全心全意为人民服务[1]。在党的七大政治报告《论联合政府》中，他作了更具体的发挥：“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”[2]党的七大把“中国共产党人必须具有全心全意为中国人民服务的精神”正式写入新通过的党章，“全心全意为人民服务”也因此对党员的思想和行为产生了更大的引领和规范作用。习近平同志说得好：“我们讲宗旨，讲了很多话，但说到底还是为人民服务这句话。”[3]“我的执政理念，概括起来说就是：为人民服务，担当起该担当的责任”[4]。以人民为中心的发展理念，正是在全心全意为人民服务的思想基础上，结合新时代的实践和实际要求逐步凝练、升华而成的，是对全心全意为人民服务思想的丰富和发展。

(二)坚持以人民为中心的发展思想，就必须把增进人民福祉、促进人的全面发展作为出发点和落脚点

“把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点”[5]，这是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》所明确强调的，集中体现着我们党和政府执政的初心和使命，也是党和政府对人民的庄严承诺。其基本要求包括三个方面：一是在发展“为什么人”的问题上，始终坚持为了人民而发展的立场和原则，从人民的根本利益出发，忠实为中国人民谋幸福。毛泽东同志在《在陕甘宁边区参议会的演说》中指出：“共产党是为民族，为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图”[6]。这是中国共产党的初心和使命，在任何时候都不能忘记或偏离。二是在发展“依靠谁”的问题上，始终坚持人民群众是历史的创造者和推动社会变革的决定性力量的唯物主义历史观，充分发动群众、动员群众、依靠人民群众的力量去推动和实现科学发展。如习近平同志2010年3月在中共中央党校春季学期开学典礼上的讲话所言，人民是创造历史的动力，我们共产党人任何时候都不要忘记这个历史唯物主义最基本的道理。三是在发展成果“归谁享有”的问题上，始终坚持由人民共享的观点，确保作为发展主体的人民群众成为发展的最大受益者，切实增强他们的实实在在的获得感。即如党的十八届五中全会公报所提出的，“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进”[7]。

(三)政府的一切工作都是为了人民，要践行以人民为中心的发展思想

诚如李克强同志所说，“政府的一切工作都是为了人民，要践行以人民为中心的发展思想”[8]。这是他在2017年3月第十二届全国人民代表大会第五次会议的政府工作报告中提出的，既是一种庄严的承诺，也是我们党和政府一贯秉持的理念和原则。2013年3月，温家宝同志在第十二届全国人民代表大会第一次会议上作政府工作报告时就曾指出：“坚持把人民利益放在第一位，着力保障和改善民生”；而且“必须把保障和改善民生作为政府一切工作的出发点和落脚点，放在更加突出的位置”[9]。这始终贯穿于中国其后五年经济社会的发展之中，充分体现了“以人民为中心”的发展理念。2017年3月，李克强同志在谈到要清醒看到“经济社会发展中还存在不少困难和问题”时强调：“我们一定要直面挑战，敢于担当，全力以赴做好政府工作，不辱历史使命，不负人民重托。”这是一种富有历史担当精神和强烈责任感的庄严承诺。他要求，“作为人民政府，所有工作都要体现人民意愿、维护人民利益、接受人民监督”。他对2017年工作的总体部署，也体现了以人民为中心的发展思路，即“着力解决人民群众普遍关心的突出问题”“咬定青山不放松，持之以恒为群众办实事、解难事，促进社会公平正义，把发展硬道理更多体现在增进人民福祉上”[8]。这一年乃至五年来，我国政府正是坚持上述承诺和理念，带领大家创造出一个又一个造福民生的人间奇迹。

二、卓越践履：“以人民为中心”的发展在攻坚克难中取得显著成效

任何理念或思想，任何庄严承诺，其意义不是在口头上，关键是在行动中，即必须将之转化为实践的精神动力。古人云：“空谈误国、实干兴邦”，邓小平同志在视察南方的谈话中曾经如此告诫人们，习近平同志在参观国家博物馆《复兴之路》展览时也重申了这一观点。对于以人民为中心的发展理念，我们的党和政府不但说了，更重要的是做了，而且在攻坚克难中取得了卓著的成效。从李克强总理在2018年政府工作报告中对五年来的民生事业做的全面回顾和总结可以明显地看出，我们党和政府卓越地践履了一年前乃至五年前关于以人民为发展中心的庄严承诺。

(一)第十二届全国人民代表大会第一次会议以来的五年,是我国发展进程中极不平凡的五年

李克强同志在政府工作报告中明确肯定了我国这五年来发展的艰巨性和复杂性。因为，我们需要面对极其错综复杂的国内外形势，诸多矛盾交织叠加，各种风险挑战接踵而至，很多情况是改革开放以来所没有碰到过的。这客观上会给成功兑现“以人民为中心”的发展带来极大的挑战。

一方面，从外部环境来说，世界经济复苏乏力、局部冲突和动荡频发、全球性问题加剧，但中国同世界的联系却空前密切，其发展难免要受到外部条件的制约。如何在这种复杂的、随时可能对我国发展造成干扰的外部环境中争取或创造有利的机会和条件？五年来，我们党和国家付出了巨大的努力，始终坚持走和平发展的道路，推动构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系和人类命运共同体；积极参与改革完善全球治理,努力奉献中国智慧和中国方案，合理调整国际经济政治新秩序；全面推进中国特色大国外交，加强同各国的友好往来和协调合作，为解决国际和地区热点问题发挥负责任大国作用……从而为中国发展争取更多的机会和更有利的条件，以成功兑现“以人民为中心”的承诺。

另一方面，从内部环境来说，“十二五”和“十三五”经济社会发展规划交替实施，“五位一体”的总体布局和“四个全面”战略布局逐步展开和推进，改革开放在不断拓展中进一步深化发展，从而对党和国家的工作提出越来越高的要求和更为激烈的挑战。在这个历史时期当中，我们将会面临各种各样的现实难题。例如，我国经济发展进入新常态必然带来一系列的深刻变化，我们应该如何主动适应和引领这种“新常态”？全面深化改革在经济社会发展的多领域展开，而且往往是前所未有或开创性的，越是往后越是容易遇到“难啃的骨头”，如何去攻克？全面推进依法治国要在中国共产党领导下，部分修改现行宪法，并逐步形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，如何使之同促进国家治理体系和治理能力现代化相辅相成？全面从严治党是中国共产党的自我反省、自我革命、自励自强，必须从政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、反腐倡廉建设和制度建设七个方面全面推进，如何通过实施党的建设新的伟大工程来实现？特别是全面建成小康社会进入了决胜阶段，要创造条件让所有人脱贫、所有贫困县“摘帽”，而且要做到真脱贫、脱真贫，并努力提升全社会人们的生活质量，如何通过充分发挥各方面的积极性、主动性和创造性，群策群力、真抓实干地去完成？所以，习近平同志指出：“五年来，我们党以巨大的政治勇气和强烈的责任担当，提出一系列新理念新思想新战略，出台一系列重大方针政策，推出一系列重大举措，推进一系列重大工作，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，推动党和国家事业发生历史性变革。”[10]其中，以人民为中心的发展正是在这种艰难、复杂的国内环境中不断取得新胜利的。

(二)第十二届全国人民代表大会第一次会议、特别是2017年第五次会议以来，我国民生建设的主要目标任务全面完成并好于预期

李克强同志在同出席2016年夏季达沃斯论坛的各国企业家代表对话时指出，我国“新经济、新业态的发展超出预期”[11]；他在2017年11月主持召开经济形势专家和企业家座谈会时，也曾肯定当年“我国经济发展好于预期”，但这都是从经济发展上说的。在2018年的政府工作报告中，这种“好于预期”或“超过预期”的估计，已经拓展到整个经济社会发展领域，即如他所说，“刚刚过去的2017年，经济社会发展主要目标任务全面完成并好于预期”[8]。民生建设作为其中的重要组成部分也是如此，原计划城镇新增就业1 100万人以上，而实际新增就业1 351万人，失业率为多年来最低；原计划再完成棚区住房改造600万套，到2017年12月实际开工的就已经达到609万套；原计划新建改建农村公路20万公里，到2017年12月已经完成28.5万公里；原计划城乡居民医保财政补贴由每人每年提高到450元，而人力资源保障部、财政部早已于2017年4月发出通知，在2016年每人每年420元基础上新增30元……不仅是2017年，而且从第十二届全国人民代表大会第一次会议以来这五年，民生事业同样取得了长足的甚至“好于预期”的发展，诸如贫困人口减少6 800多万，城镇新增就业6 600万人以上，居民收入年均增长超过经济增速而达到7.4%，农村危房改造1 700多万户，8 000多万农业转移人口成为城镇居民，高速铁路运营里程增加到2万5千公里，占世界三分之二……民生建设所取得的这些重大进展，和李克强同志所肯定的改革发展的成就一样，“实属来之不易”[8]。

(三)党和政府卓越践履庄严承诺，以实际行动昭示执政为民的忠诚和坚持以人民为中心发展的坚定信念

坚持以人民为中心的发展不可能一帆风顺，没有平坦路好走，难免会遇到荆棘和坎坷，需要的是越是艰险越向前的精神。我们的党和政府贵在具有这样的精神和思想准备，无论面临多大的困难或历史节点，“始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，是我们党得到人民拥护和爱戴的根本原因”[12]。我们追求的发展是造福人民的发展，“要顺应人民群众对美好生活的向往,坚持以人民为中心的发展思想”[12]。李克强同志在政府工作报告中明确表示：“为人民干事是天职、不干是失职”。党的十九大报告还把“坚持以人民为中心”直接纳入新时代中国特色社会主义的基本方略。这就是中国共产党和中国政府在长期实践中作出的经验总结，不但深藏于他们的思想或理念中，而且是他们的行为所始终坚守的原则和信条，同时也是他们得以领导中国人民克服各种困难，夺取2017年乃至五年来民生事业伟大胜利的重要保障。

三、前景展望：人民的美好生活必将被日趋完善地创造出来

党的十九大报告指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代”“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在这个新时代，我们要“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”“不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕”[10]。正是这种精神，李克强同志在谈到“2018年经济社会发展总体要求和政策取向”和“对2018年政府工作的建议”时特别强调，“人民政府的所有工作都要体现人民意愿，干得好不好要看实际效果、最终由人民来评判”，强调要“把群众最关切最烦心的事一件一件解决好”[8]，从而提出了许多改善民生的新思路、新举措。政府工作报告关于这种前景的谋划，满载着人民的期望，预示着美好的民生前景，具有鲜明的特色。

(一)政府工作报告把“惠民生”纳入党和国家战略来部署和落实，努力打造人民的美好生活

一方面，政府工作报告在2018年经济社会发展总体要求中强调，“统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作”“特别在打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战方面取得扎实进展”，其中把“惠民生”以及与民生建设紧密相关的“精准脱贫、污染防治”等摆在了非常突出的位置。报告还把“居民消费价格涨幅3%左右；城镇新增就业1 100万人以上，城镇调查失业率5.5%以内，城镇登记失业率4.5%以内；居民收入增长和经济增长基本同步”等民生建设纳入今年发展的主要预期目标。这足以看出，我们党和政府对于民生事业的高度重视。

另一方面，政府工作报告关于“五位一体”的总体部署，不但单独就“提高保障和改善民生水平，要在发展基础上多办利民实事、多解民生难事,兜牢民生底线,不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感”作出具体安排[8]，而且如习近平同志所言，以人民为中心的发展思想，“要体现在经济社会发展各个环节”[13]，即贯彻于经济、政治、文化和生态文明建设及其改革的方方面面。例如，政府工作报告提出要做大做强新兴产业集群，实施大数据发展行动，就要求“在医疗、养老、教育、文化、体育等多领域推进‘互联网+’”“让群众和企业切实受益”；提出“优化财政支出结构，提高财政支出的公共性、普惠性”，就要求“把宝贵的资金更多用于为发展增添后劲、为民生雪中送炭”；提出“加强国家创新体系建设”，就要求“国家科技投入要向民生领域倾斜,加强雾霾治理、癌症等重大疾病防治攻关,使科技更好造福人民”；提出“推进农业供给侧结构性改革”，就要求“培育新型经营主体,加强面向小农户的社会化服务，发展‘互联网+农业’，多渠道增加农民收入”；提出要“提高新型城镇化质量”，就要求“加强精细化服务、人性化管理,使人人都有公平发展机会,让居民生活得方便、舒心”；提出要“推进污染防治取得更大成效”，就要求人们“携手行动,建设天蓝、地绿、水清的美丽中国”[8]。总之，推进“五位一体”总体布局的实施，说到底，还是为了改善民生，为了提高人民生活的质量，充分体现了以人民为中心的发展理念。

(二)政府工作报告突出重点，为2018年民生建设指明了主攻目标

综观李克强同志所作的政府工作报告，2018年民生工作将在全面推进的基础上，突出重点，瞄准如下四个领域或主攻方向，更加凸显以人民为中心的发展理念。

1.着力促进就业创业。其中，具有重要创新意义的是运用“互联网+”发展新就业形态。根据《中国共享经济发展年度报告(2018)》所提供的数据，2017年我国城镇每100个新增就业人员中，就有约10人是共享经济企业新雇用员工[14]。今年高校毕业生有820多万人，创历史新高，充分运用“互联网+”就业意义重大。同时，要注意做好某些特殊群体的就业工作，其中包括要扎实做好退役军人安置，这直接关系着党的十九大所提出的“维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业”的贯彻落实[10]；要加大对残疾人等就业困难人员的援助力度，他们是习近平同志所强调的“弱有所扶”的重要对象[10]；要扩大农民工就业，这直接影响着一人不落地实现脱贫任务的最终完成。为此，就要进一步健全劳动关系协商机制，消除性别和身份歧视，实现更加公平、更加充分的就业。

2.发展公平而有质量的教育。两会期间，教育部部长陈宝生同志做客新华网和中国政府网《部长之声》明确指出，人民满意的教育是我们奋斗的目标和前进的动力，强调“百姓的期盼就是新时代教育发展的目标，我们努力的方向”[15]。他细数了当下人民群众对教育事业的十大期盼，要求“教育系统的工作者们要围绕解决人民群众最关心、最直接、最现实的教育关切努力奋斗”。在现阶段，我们主要应围绕公平和质量这两大主题推进教育工作，重点抓好城乡义务教育一体化和“双一流”建设，同时解决人民群众关注的教育面临的热点难点问题。教育投入要继续向困难地区和薄弱环节倾斜，优化高等教育结构要注意支持中西部建设有特色、高水平大学，努力办好人民满意的教育，让每个人都有平等机会通过教育改变自身命运、成就人生梦想。我们应该更加重视教师队伍建设。一方面，如陈宝生同志所说“成才自尊师始”，对广大老师要“高看一眼、厚爱一分，自始至终给予他们崇高的地位”“尊重老师就是朝着美好的未来发展的第一步”[15]；另一方面，要加强师德建设，规范教师行为，让全体教师在教书育人中充分发挥“人类灵魂工程师”的作用。李克强同志强调要“着力解决中小学生课外负担重问题”和“加强对儿童托育全过程监管”等问题，并采取切实措施予以保障。

3.加大精准脱贫力度。我国在这方面已经做了许多工作，并取得比较明显的成效。但往后的任务依然艰巨，至2020年全面建成小康社会之时，我国要一个不落地让全体人民脱贫，需要国家到地方各级政府乃至贫困地区干部群众的共同努力。李克强同志在报告中提出，今年要再减少农村贫困人口1 000万以上，完成易地扶贫搬迁280万人。攻克这个目标，当前特别需要注重激发脱贫内生动力，强化对深度贫困地区的支持，并卓有成效地开展扶贫领域腐败和作风问题的专项治理；而且要按照习近平同志所强调的，“做到脱真贫、真脱贫”，以“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽”[10]。

4.实施健康中国战略。党的十九大报告提出这一战略，因为“人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志”[10]。这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，充分体现了党对人民健康重要价值和作用的高度重视。实施健康中国战略，就是把人民健康放在优先发展的战略位置，并使之贯穿于社会生活的全过程，切实从各个方面、各个领域维护和发展人民健康权益。在中国2018年乃至更长时间的经济社会发展中，要提高基本医保和大病保险保障水平；要深化公立医院综合改革，创新食品药品监管方式，提高医疗卫生服务质量；要倡导健康文明的生活方式，积极应对人口老龄化，多渠道增加全民健身场所和设施……

(三)政府工作报告特别重视多办利民实事，不断提升人民群众的获得感、幸福感和安全感

在十三届人大一次会议上，习近平同志强调要“着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”[16]。政府工作报告在关于2018年民生建设的具体部署中很好地体现了这一思想，要求加强污染防治，更好解决群众住房问题，维护公共安全，加强儿童托育全过程监管，力争做到群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”……特别是要推动美丽乡村建设，改善供水、供电、信息等基础设施，促进移风易俗，实施“厕所革命”，新建改建农村公路20万公里[8]……所有这些，都是政府工作报告带给人们的“暖心”承诺。

在十三届一次会议闭幕之后，李克强同志在记者会上还明确表示，“要把更多的力量用于扶贫攻坚、棚户区改造、义务教育、基本医疗等诸多民生关注的方面”“我们要通过‘互联网+政务服务’，让群众少跑腿、少烦心、多顺心”。习近平同志在闭幕会议上发表重要讲话，更是明确要求一切国家机关工作人员，无论身居多高的职位，都必须始终把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作。“新时代属于每一个人，每一个人都是新时代的见证者、开创者、建设者。只要精诚团结、共同奋斗，就没有任何力量能够阻挡中国人民实现梦想的步伐！”[16]我们坚信，2018年乃至更长的时间，党和政府都会更坚定、更高质量地坚持以人民为中心的发展理念，中国特色社会主义民生事业也必然随之不断发扬光大。人民的美好生活一定会被日趋完善地创造出来，这就是我们的光明前景！