混合所有制分类改革背景下国有水电企业产权制度构建

2018-04-02

福建质量管理 2018年4期

(华东政法大学上海 200050)

电力工业是国民经济的基础产业之一，电力的供应是否安全平衡、稳定充足，与社会经济的发展密切相关。改革开放三十多年以来，随着国民经济持续稳定的发展，我国社会不仅对电力的需求量越来越大，而且对供电的稳定性、可靠性、环境友好性都提出了更高的要求。2015年3月党中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(电改9号文)，以及2016年4月公布的《水电发展“十三五”规划》(征求意见稿)的先后出台，水电行业面临重要的战略机遇期，加之国有企业混合所有制分类改革的大背景之下，民营资本的进入成为国有水电企业发展的新契机。

一、问题的提出

国有企业改革一直都是我国经济改革的关键点，庞大的国有企业涉及社会方方面面。外部性主要表现在私人成本和社会成本不一致，我国国有企业主要外部性体现在制度上，国有企业拥有最大资源优先权，然而这些优先权却不能带来最高的企业效率。瓦格认为，所有改革都是成本与收益的函数，是变迁应对、变迁策略、变迁评价的综合运用。①只有切实做好对国有企业的外部性处理，将外部效应竟可能的降低或者内在化，使得私人成本与社会成本相匹配，达到社会福利最大化，才能不断的深化国有企业的改革，深化经济改革，促进经济发展。

根据电改九号文的内容，支持电力的市场竞价，在市场竞价机制下，水电报价可接近火电企业边际成本，比火电更具竞价上网的优势。水电仍然是优于整个电力行业预期的，电力市场改革的大背景下，跨省跨区输配电量的增长，以及环保政策的落实，电力供给侧向清洁电力调整，水电加快“走出去”步伐，龙头电力企业海外水电业务并购等因素。

因此，目前大环境下水电行业面临着巨大的战略机遇，且仍有较大发展空间，与之形成鲜明对比的是国有水电企业发展的疲软和业绩的连年下滑，民营资本注入国有水电企业已成为一个重要课题，也是涉及电力企业改革和国有企业混合所有制改革的重要理论问题。

民营资本进入国有水电企业亟待解决的问题中包括，首先，国有垄断的投资经营体制无法满足水电行业发展的增长需要，只有引入非公资本、给国有水电企业注入新的资本活力，才能重新激发其发展动力，但是这种垄断行业的民营资本进入必然会对既有的政府管理体制造成冲击，如何在二者之间进行平衡值得讨论。其次，虽然国家大力鼓励、支持民营资本投资水电项目，但主要都是政策性文件，缺乏相关法律保障，致使民营资本信心不足，引入时应如何激发其活力。

二、国有水电企业发展面临的挑战

水电资源开发是一个复杂的“自然—社会—环境—经济”系统。水电开发中存在的问题,总体归纳可分为技术问题、社会问题、环境问题、移民问题、生态问题、区域发展问题、少数民族问题和法律程序问题。面对中国水电开发的形势,不同的研究者基于实证分析、文献调研、理论探索以及案例支撑，对水电开发复杂系统中的各类问题进行了专题研究，但相比之下，水电开发中最大的问题往往不是具体的技术枝节问题，而是市场与政府之间的问题。

(一)内外部治理机制欠佳。在国企改革初期，中国政府根据公司规模和行业特征采取了不同的改革策略:鼓励对小规模、竞争性行业的国企放松控制，而限制对大规模或垄断性行业的放松控制。即在竞争性行业鼓励产权改革，在垄断性行业则限制产权改革。但由于垄断性国企所享受的政策待遇和服务待遇等相对竞争性行业来说有很大优势，如垄断性国企面临的竞争程度较弱、经营管理所需要的知识要求较低，这使得地方政府放松对垄断性行业的控制得到的经济收益较低，这些都会导致利益相关的管理机构对垄断性行业的改革缺乏动力。加上许多大型国企尤其是垄断型国企在产权多元化改革，特别是在引进非国有经济的过程中，特别强调保持控股地位，这使得大型垄断型国企改革进程比较缓慢。

当产权界定不清时，尤其是当有很多人参与一种产权不清的资源配置时，就有可能出现一些问题，②国有企业中的产权不明晰，国企绩效与政府官员自身利益关系不大等等一系列问题导致了国企的效率低下。

水电企业内部治理机制主要包括:责权利分配机制、表决权机制、委托代理关系、激励约束机制等；外部相关配套机制为：法律环境的保障、水利投融资体制、外部监管、债权人治理和移民机制等。③根据利益相关者理论，水电企业为典型的国有企业，国家作为最大股东介入，势必会减损其他利益相关者的积极者。国有企业的制度设计无法满足其他利益相关者的行为偏好，当其投资(付出)无法获得良好收益，也就丧失了管理层、监督层、投资层的热情。

(二)投融资模式范围过于狭隘。水电行业平均资产负债率高达70%左右，市场利率的变化对财务费用的影响极大，如国投电力2015年的资产负债率就高达72%。电力行业的龙头企业长江电力有过成功的尝试，2015年底，长江电力出资以797亿购买大股东三峡集团等三家股东持有的金沙江川云公司100%股权，同时向七家机构定向增发募集241亿元配套资金，国务院国资委控制的三峡集团由原本持股72%在经过资产重组后持股62%，增强了国有资产的流动性，使得资本更加有活力。

企业的发展都和利益挂钩，像水电项目一类涉及民生工程的建设项目，必然会遇到“公益性”和“准公益性”双重考验。水利水电基本建设投融资难点在于难以将其特有的“公益性”和“准公益性”分开，其产权不明晰，会造成以下弊端：

首先是不利于广泛调动银行资本国际资本和社会力量的投资积极性。在完全的市场经济条件下，作为经营性的供水、水电项目，本应对银行和社会民间资本具有很大吸引力，但在现行模式下，相关的政策吸引度不够，考虑到其公益性功能，我国现行水价农用水和城镇生活用水、工业用水、电价和物价部门都按保本微利的原则严格控制，但政府又没有明确的优惠政策和补偿机制来弥补企业，“公益性”要求与企业本身以盈利为目的的经营活动目标背道而驰，加上水利水电基本建设项目往往又投资巨大，工期长，投资回收期长，资金占用时间长，在上述因素的综合影响下，很难调动银行、社会和国际资本投入水电项目建设的积极性。

其次是缺乏完备的行为规制法律及政策。在很多西方发达国家，为协调大型水利水电基本建设中的公益性和准公益性中的诸多矛盾，往往通过立法形式，对不同性质的水利水电项目或同一工程中双重性质功能，明确项目法人和受益主体的及投资者各自享有的权力和义务，以既保证投资者的利益，也保证其公益职能的发挥。而我国目前暂时缺乏完备的法律规范，鼓励水电行业发展的意图也都是通过政策性的文件进行表达，不能有效地明确法人和受益主体的及投资者各自享有的权力和义务，无法有效保证投资者的利益。

三、民营资本引入的制度理性——资本与产权效率

混合所有制经营模式，实际上是民营资本与国有资本如何相互结合，此后通过充分发挥民营资本的优势，扭转国有企业中“公地悲剧理论”④的弊端，与此同时，注重平等的产权保护，结合现代企业法人治理结构，真正实现国有企业的实质性变革，促进国有企业的长足发展。

产权是一切增长与发展的激励源泉，产业或社会发展的根本区别在于产权的区别。有效率的产权不常有，无效率的产权却普遍存在。⑤什么样的产权制度才是有效率的呢？波斯纳认为必须符合三个标准：一为普遍性，即只有在财产为所有者普遍所有的情况下，产权作用才能被最大限度的有效发挥，任何领域、任何资源的有限所有者都会导致资源利用的无序和无效：二为独占性，也就是说，资源的优化配置依赖于产权的独占性和完整性，除非独占性导致超高额交易费用使得产权转移；三为可转让性，即资源的有效配置只有在产权自由交易时方能实现。⑥

国家对产权效率负最终责任考量⑦，私人产权效率直接取决于国家主权的呵护，并且与呵护成正比。因此政府必须扩大产权边界，给产权人更多的交易自由，使产权向最大化方向自由流转。而以产权效率为改革的出发点和落脚点，可以降低政治交易成本，进而降低产权交易成本，避免政府部门权力掣肘，减少政府权力寻租，实现经济绩效。

从产权理论角度理解，最有效的制度安排交易成本最小，而交易成本实质上就是包含技术创新在内的全要素生产率的提高，因此要实现有效率的产权，必须发挥产权对经济行为的正向激励作用。因此，实现资本的互补能够有效的降低交易成本，优化资本结构，建立资本只需与制度，政府管制也能成为有效率的制度安排。

罗纳德·科斯在《企业的性质》一文中指出：在交易成本为零的情形里，无论初始产权如何配置，交易各方都可通过自由协商形成收益最大化安排，实现帕累托效率，然而，在交易成本为正的情形下，权利界定不一样，资源配置的效率也不一样。⑧产权配置与交易成本有着密切的联系，因此，产权的初始界定对经济绩效影响显著。

四、产权的路径依赖——混合所有制

从水电企业投融资模式上来说，改革开放前的三十年，主要采取“国家投资、农民投劳”的单一模式。改革开放后至今，主要采取“政府补助，国企投资，银行贷款”的项目融资方式。也就是说，仍然基本上是国家投资，国家所有为主的项目融资方式。这种投融资模式造成了水电企业在产权性质上不伦不类。目前我国的水电企业依旧属于公的性质，势必会造成搭便车、逆向选择等经济问题。企业首先在经营、管理方式上畸形，更无法解决对环境的负外部性。其实，几乎任何一套规则都好于无规则，但有效率地产权才能促进经济增长和发展，这正是产权制度安排是否有效率作为判断一国经济增长与发展根据的原因。中国产权的保护还不完善，为确保共产党在经济和政治决策方面的核心地位，政府对经济保持高度控制。⑨

企业产权不清晰导致了国有企业面临绩效差及发展停滞的尴尬局面，张维迎也强调了产权改革是国有企业改革的先决条件，只有让非国有经济插足与国有企业，使私有产权形成有效的利益激励机制和经营者选择机制，形成由于国有企业的公司治理结构才能从根本上解决国有企业低效的问题。⑩在当前国企混合所有制分类改革的背景下，决策层积极倡导社会资本以PPP模式(公私合作制)参与部分原属国有企业掌控领域的经营，其目的并非仅仅将PPP模式视为一项融资及稳增长的工具，更深层次的考量在于PPP模式所隐含的开放竞争、推动公共服务变革的功效。

(一)水电行业从垄断走向市场竞争——产权的界定与保护。在水电开发行业，众所周知的是，水电作为资源垄断性行业，其为社会提供重要公共产品，关乎国民经济命脉，大型国有企业对其垄断的根本政治存因即为保持对国民经济的控制力。此外，以竞争市场的角度审视水电开发行业领域，国有资本对该领域垄断的合法性主要源自“公共利益”考量，出于“公共利益”，即允许垄断企业超越市场，从而以一个适法的反竞争事由豁免其对资源的垄断。然而，水电开发行业的全盘垄断带来的直接后果是大型国有企业行业内部竞争的缺失，及所导致的在外部竞争中凸显的效率低下问题。还有一点值得注意的是，水电开发作为一项成本巨大，投资回报周期长的公共产品，资金吸收困难问题始终困扰着国有水电开发企业。

科斯认为，产权(propertyrights)是一种社会工具，其重要性就在于事实上它能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的可以合理把握的预期。自然资源开发利用的社会性决定了自然资源的支配、交易与管理必须在较发达的社会分工与厂商合作博弈的前提下进行，水电开发企业也不例外。自然资源产权制度的目标值应是厂商私人利益与社会利益相趋近或相一致，这就要求自然资源产权制度安排应是私人产权与公共产权特别是国家产权的结合性安排。近年来中央提出的国有企业混合所有制改革等若干决定，无疑是对产权理论的深层次运用。

产权的出现是国家统治者的欲望与交换当事人努力降低交易费用的企图彼此合作的结果。产权有效的三个保证：1)保护产权免受盗窃、暴力和其他掠夺行动之害，2)保护产权免受政府随意性行为之害，3)比较公正和可以预见的司法体系。因此，产权的保护依赖于理性的制度设计和法律规制。有效率的法律制度应是在充分考虑厂商经济人的本性的基点上进行理性选择的，加上其效力高于其他制度，厂商在进行机会成本选择时就会直接体会到自己的行动后果。遵守法律规则时不仅可以增加利益的保障系数，还可以减少因违规带来的交易成本。

我国的河流流域管理部门担负着大量以水利开发为主的经济作用，如发电、供水等。水利开发利用是一个不可分割的过程。水利的开发是能够获得私人利益的活动，即可以盈利的活动如水力发电，而水害防止则是为了公共提供利益的活动，是外化经济的过程。而现行水行政体制中将水电从水利部门分出去。可能有碍于水利事业的自身发展，因其全部资金都只能建立在政府的财政经费上，不可能创造出能动发展的机会。因此，产权保护的第一步首先是将水利开发企业重新纳入水利部门的监管中。

(二)水电市场民营资本产权的优势。改革开放以来，我国民营资本等非公有制经济蓬勃发展，成为社会主义市场经济的重要支柱。面对能源结构调整和清洁能源需求的增加，水电行业发展潜力巨大，而引入民营资本，促进竞争，最终提高产权绩效是水电行业发展的路径依赖。具体来说，将民营资本引入国有水电开发企业，有利于促进技术创新，同时也有利于缓解目前国有水电开发企业存在的资金问题，核电项目发展存在的巨大资金缺口，有利于构建有效竞争的电力市场结构，更好地使市场在资源配置中发挥决定性作用。

技术创新要靠民营资本驱动。技术创新的实质是破坏性创新，会引起生产关系和利益格局的巨大变化，而这种“破坏性创新”的技术研发只有企业家可以胜任。大型的水电项目都是政府控制的，目前民营资本仅仅活跃在一些农村的小水电领域，而真正要实现技术革新，在水电行业有较大的技术突破，还是需要依靠大型水电站和大量的资金运作，而民营资本的进入恰好能够给国有企业带来活力。