浅析乡村治理的现状、模式及发展出路

2018-04-02

福建质量管理 2018年18期

(成都大学四川成都 610000)

一、背景分析

在中国，村民自治是农民直接行使民主权利的基本形式。在它的规范和指导下，20世纪80年代以来，乡村治理的方式经历了三次转变：从最初的民主选举“单向发展”向“四个民主”(民主选举、民主决策、民主管理和民主监督)并重转变；从注重村民自治的民主功能向注重村民自治的治理功能转变[1]；从重点关注乡村治理的制度与规范向治理的条件与形式转变[2]。实际的乡村治理过程更为复杂，治理模式也就更加多变。乡村治理模式经历了从“总体支配”到“技术治理”、从一元到多元[3]、从“碎片化”到“总体性治理”的转变历程。这说明，虽然乡村治理的制度性规定是统一的，但乡村治理模式却是多样化的，并且一直处于不断发展的过程中。

二、乡村治理的现状及问题分析

1.村两级组织关系交叉错位。村两委的运行机制不够协调。农村工作繁杂且对象具体，在实际工作中，村级组织的领导主要是对公共事务和个体事务的领导和管理，村党组织和村委会的职能重叠交叉。

2.村级自治组织功能弱化。目前村共青团、妇女、民兵等群团组织和老人协会等群众自助互助组织，普遍缺乏稳定的经费、活动场所和热心于这些工作的人员，不能发挥应有的作用，有的甚至名存实亡。农民专业合作组织的发展尚处于起步阶段，存在规模小、运行不规范、组织不健全、人员素质偏低等问题，影响了其作用的发挥。

3.农村建设资金较少。尽管税费改革以后，转移支付增加，乡镇总收入较以前增加，但乡镇政府财政收入却有所减少。就乡镇而言，由于多数资金为专项经费，乡镇可支配资金减少，也不具备向农村提供公共服务的能力，从而影响了乡村的有效治理。

4.中国乡村社会治理中存在的其他问题：农村空心化制约乡村治理村民参与；土地分利化一定程度上破坏了村治廉洁，文化多元化助长乡村社会不良风气的抬头。

三、乡村治理的模式分析

(一)一般模式。基于国家法律和政策规定而形成的乡村治理模式称为“一般模式”。乡村治理的“一般模式”可以进一步细分为以下三种：

一是“主导”模式，即村党组织或村民委员会完全主导着村庄的治理格局在村民自治实践初期，既有村民委员会完全主导村庄工作的情况，也存在村党支部书记“一人说了算”的情况。

二是“主辅”模式。一是村民委员会在村庄治理中于主导地位，村党组织按照规定充分发挥好领导核心和组织领导的作用；二是党组织从发挥领导核心和组织领导作用另类转变为村党组织书记直接领导村民委员会及其工作。很显然一是制度设计的理想状态，但在现实过程中却演变为后一种。

三是“各自为政”模式。在一些地区，两者之间实际上是各自为政、相互争权的关系[6]。

(二)发展模式。根据治理主体之间的关系，把乡村治理的“发展模式”分为以下两种：

一是“合作协商”模式。这种模式与两类组织的出现有关：一是村庄经济组织的崛起，并伴随有现代经营管理体系，后者逐渐主导了村庄的治理格局和治理过程；二是一些临时性或事务性组织的建立，与乡村自治组织一起形成了新的组织格局。前一种情况是现代经营管理体系与村庄治理体系各司其职，在经营管理与社会管理之间合理分工；后一种情况则是临时性或事务性组织依托于乡村自治组织，并与之形成了良好的协商与合作关系。

二是“多元自主”模式。它与“合作协商”模式相对，不仅意味着乡村治理主体的多元化，更意味着各个主体之间没有形成良好的合作或协调机制。它的出现既可能与乡村治理的“一般模式”有关，也与乡村社会特别是与乡村经济发展和农民需求多样化而不断出现的新兴组织有关。这些新兴组织既不能与乡村自治组织实现有机结合，两者也不能形成良好的合作与协商关系，只能是各司其职，各谋其事，形成了乡村治理的“多元自主”模式[7]。这与“传统宗族”的复兴以及乡贤参与乡村治理并发挥不可替代的作用密不可分。

四、乡村治理的发展出路分析

(一)政府作为乡村治理的主体，提供法律支持和资金保障

政府在乡村治理中发挥主导性的作用。政府对于乡村建设的作用，首先体现在通过制定相关法律法规，从制度层面对乡村治理进行宏观指导与整体调控；其次，政府在物力和财力上支持农村现代化建设，帮助其开展生产活动。有利于改善农村弱势地位、缩小城乡差距、提高农民经济收入，推动农村可持续发展。

(二)农民协会是农村自治组织，改善村民的弱势地位

农民协会是农民在自愿与平等的基础上成立的互利合作的自治组织，它是新时期农民提高组织化程度、改变自身在市场经济中弱势地位的重要途径。有助于维护农民权益、提高农民收入，促进农业现代化，实现国家与社会的稳定。

(三)农村金融机构助力乡村治理，承担农村可持续发展的重担

学习借鉴国外发达国家的乡村治理经验可以发现，健全、完善的农村金融机构在国家乡村治理中发挥助推的作用，对于吸引农民存款、加大基层公共产品投入、帮助降低农民生产风险、提供村民信贷资金支持等方面都发挥着重要的作用。解决乡镇政府财政收入减少带来的支持农村建设资金不足的难题。

(四)建设自治、法治、德治“三治合一”的乡村治理体系

建设“三治合一”的乡村治理体系，既是在全面依法治国的当下加强基层民主法治建设的应有之义，也是着眼于新时代乡村社会转型发展的现实挑战和实现乡村振兴战略的本质要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。

自治是健全乡村治理体系的核心。保障村民行使民主权力，畅通村务公开、民主评议等村民表达利益诉求的渠道。法治是健全乡村治理体系的保证。加快涉农立法速度、提高立法质量，完善乡村法律服务体系，加大普法力度。德治是健全乡村治理的支撑。树立新乡贤的典型，用美德的感召村民和睦相处；大力提倡推广移风易俗，营造风清气正的淳朴乡风。