基于不同兼业类型农户的农村土地整治模式研究

(成都理工大学 四川 成都 610059)

一、引言

土地整治是指优化土地自然条件、促进农业发展、协调农村发展和改善农村生态环境。优化土地利用关系，协调农村十地整治是促进农村资源整合利用的有效措施,它在提高农村土地资源利用效率、改善乡村农业生态景观、促进产业结构调整、节约劳动力投入、加速新农村建设、推动城乡统筹发展等方面发挥着重要的作用。但是,当前各地开展的土地整治项目,主要注重追求增加耕地数量的增加和获取直接经济效益，2010年以来，全国通过农村土地整治，农田和农村居民点整理补充耕地165.87万公顷(2488万亩)，平均每年16.59万公顷(248.8万亩)。这些土地整理项目较少从土地整治的直接使用者和受益者农户角度出发，管理者和规划设计及实施者大多僵化套用“标准化”、“统一化”、“规模化”的土地整理、农村居民点整合模式。这样的规划、实施导致整理前，与农户“零沟通”，整理后效果与农户实际需求不符或错误，大量的投资仅换取了耕地占补平衡指标，没有达到整合农村各类资源、促进农业产业发展、改善农村生态景观、促进劳动力合理配置的目的。

二、建立农户需求响应的土地整治模式

基于对平原区和丘陵区农户兼业类型及不同兼业类型农户对土地整治认知、响应的分析，我们应改变各地不论地区、农户分类差异，都套用“标准化”、“统一化”、“规模化”的土地整治模式，建立根据不同地区兼业农户类型的土地整治模式。

(一)建立农用地与建设用地综合整治、发展高效农业发展模式。平原区和丘陵区城镇郊区，自然条件、社会经济条件相对优越，农户专业化农户和二兼农户占比较高，专业化农户对农业的投入较多，而二兼农户更倾向于将承包经营的土地流转出去，从而获得收益。同时城市郊区农村居民点分布相对集中，所在村落地形平整、交通比较便利，农户倾向于建立相对集中的农村居民点，配套较完善的公共服务设施。因此在这样的区域，土地整治可以建立农用地与建设用地综合整治模式。在相关区域同时开展农用地整理和建设用地整理，通过格田归并田块，通过“田、水、路、林”的建设，完善农田基础设施，对耕地资源进行综合整合，提高耕地利用水平。通过已有专业农户的带动，大户带动小户，或是引进专业农业生产企业，通过流转，提高农业专业化、现代化程度。这类区域的农用地整理规划、实施则可以按照“田成块、路成线”规模化、标准化设计、实施。平原郊区的综合整治，当地政府应充分发动专业化农户和二兼农户的相互融合，通过农业合作化等政策，采用入股、租赁等多样的土地利用模式，整合耕地资源，实现农业规模化、产业化经营。

同时配合农用地整理，在同一区域开展城乡建设用地增减挂钩试点项目，城市郊区农村居名点建设可以相对集中建设，建立中心村。通过一定规模的农村居民点建设，提升农户居住环境，增加配套设施，改善农村生活环境，有利于推进城乡统筹。同时城乡建设用地增减挂钩可以将农村闲置、废弃农村集体建设用地适当整治，优化城乡建设用地结构，盘活农村建设用地资产。这类区域居民点选址需要考虑专业化农户生产需要，居民点选址不应只考虑接近村城郊场镇，应同时兼顾农业种植距离。农房功能也需要考虑对工具房、晒坝等生产附属设施的需要。

在农用地和农村居民点的综合整治中，有条件的区域可以考虑区域内土地生态景观的优化。综合整治可以在短时间内改变区域的土地利用结构和覆盖，对田、水、路、林、村庄等生态景观产生大的影响，通过综合整治提高景观的协调性和美学价值，带动城市郊区农业生态景观发展。

在农用地整理、建设用地整理和生态景观优化的基础上，利用土地整治对劳动力配置的影响作用，通过农业产业发展，提高二兼农户的比例，促进一兼农户的就地就业，带动农户转型。

(二)建立土地整理带动建设用地整理的分步实施模式。在平原区及丘陵山区离城区相对较远，耕地资源相对丰富、地形地貌条件相对较好的区域，一兼农户占比较高。这类区域可以大力开展土地整理项目。采取工程措施因地制宜地规划田块，补充完善原有灌溉排水体系，通过田间道路和生产路的无缝构建，打通农户耕作的“最后一公里”障碍。提高原有农用地基础设施配套水平。在此基础上，逐步引导农户规模化耕作，在集中经营的基础上，促进一兼农户的就地就业，带动农户转型。

在土地整理开展的基础上，开展同一区域开展城乡建设用地增减挂钩试点项目。这类区域农民集中居住区不适宜大规模集中安置，应根据农户距离耕地种植的适宜距离，小规模集中居住。在集中居住区规划方面，需要考虑统一供水、供电、交通、通讯等基础设施，采用“居住+院坝”的形式。

三、辅助配套措施

基于不同兼业农户对土地整治的响应，建立不同的土地整治模式，有利于因地制宜地发展。依照区域农户主导兼业类型选取对应的土地整治模式，同时还应该在规划编制、试点推广、实施监督方面进一步严格把关，共同促进土地整治的顺利、高效开展。

(一)规划先行，严把“十三五”土地整治规划修编质量。土地整治规划是落实土地整理项目的前提，各类项目都必须符合土地整治规划。因此当前必须从严、保质编写新一轮“十三五”土地整治规划，在全面评价上一轮规划完成情况基础上,深入分析区域开展土地整治的基础、潜力和可行性,明确合理可实现的建设目标任务,具体确定各类建设项目重点、实施时间顺序。

(二)精品化试点推广。结合调查中，原有实施效果不佳项目的反面影响，可以在已经实施过土地整治、专业化经营基础较好的村试点推广。通过“查漏补缺”梳理经过土地整理后在农业工程、农民居住点、生态环境等方面的改变，按照“缺什么，补什么，突出重点，效益优先”的原则，紧紧围绕提高耕地粮食生产能力、培育现代农业产业基础和新农村建设三大任务，坚持成片建设，建成一片算一片，着力提高地力，达到田网、渠网、路网“三网”配套，实现农田排灌能力、土壤培育肥力、农机作业能力“三力”提升。

(三)严格监察规划设计施工质量。实行专家咨询制、项目法人负责制，科学编制规划、设计、施工方案，精心组织施工、全面落实工程监理制，严格保证工程质量，配合精品推广试点，做好示范，为参与农户打上“强心针”。

(四)多部门协调做战。提升土地整治成效是一项系统工程，涉及地方诸多部门和相关单位，虽然相关整治项目牵头部门是地方国土资源管理部门，但需要地方政府、产业发展、农业、林业、水利等多部门配合协调。要切实落实项目国土主导、多部门协调的机制，以开展建设所在乡镇为基础，在引导农户的基础上、提升服务、规划、建设水平。