浅析PPP融资模式在保障房建设中的应用

(中央民族大学经济学院 北京 100000)

一、PPP模式在保障房建设中的意义

PPP模式是一种由政府与私人组织参与，通过签署合同来明确双方义务和权力，从而实现为公众提供某种产品和服务的目的而进行的融资和项目管理模式。其涵义涉及广义狭义两个方面，广义的PPP泛指公共部门和私营部门基于某个特定的项目形成的各种合作关系；狭义的PPP是一系列项目融资模式的总称，更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值。PPP模式的共赢主要体现在公私联系的五个方面:第一，公共部门与私营机构之间处于相互合作状态；第二，公共部门与私营机构的相互融资；第三，公私双方间进行风险共担和利益分配；第四，制定共同的合作目标；第五，双方充分发挥互补优势。这种模式在类似保障房建设等一些启动资金大、成本收回期长、信用要求高的项目运营中能够发挥独特优势。

据有关数据显示，至2015年2月，全国共有1018万户城镇最低生活保障家庭户，仍有大量家庭不能享受住房保障。政府在保障房建设资金筹措方面压力比较大，尤其是中西部地区，有些地方的保障性住房用地未能及时完成征地拆迁和资金投入，拉长并且限制了建设周期。传统的保障房建设资金主要来源于以下两个方面：(1)银行借贷是保障房项目传统的资金来源渠道。这种银行贷款分为商业银行贷款、政策性银行贷款以及住房公积金政策性贷款三类。首先由于保障房项目回报率较低且不稳定、投资周期长降低现金流覆盖风险的能力，不利于银行的长期稳定可持续发展。(2)债券发行是筹集保障房建设资金的又一渠道。债券融资一般比银行贷款期限长，筹资成本较低，适合作为保障房项目融资方式。然而，中长期的债券发行要求保障房建设主体持续经营年限不低于3年，且有较强的还债能力，我国目前很多保障房建设主体并未达到这种标准。另一方面，当前我国政府面临严峻的债务危机，通过政府债务融资方式满足保障房资金需求的可能性不大。而PPP模式则能够通过吸引民间资本的方式缓解政府建设资金压力，为保障房项目提供长期的、稳定的资金来源。我国民间存在着足额的投资资本，因而也使PPP模式的应用有了更多可能性。综合上述原因，不难发现二者的结合既有其必要性也有了可能性。

二、PPP应用于保障房建设的现状

在将PPP模式具体应用于保障房建设领域方面目前国内有些区域已经有了成功的实践，例如河南焦作的棚户区改造，焦作在对棚户区进行改造的过程中，政府投入了2.2亿元的引导扶持资金，并对于棚户区改造范围内发生的行政事业性收费诸如城市建设配套费等给予减免奖励，从而成功吸引到了20多亿元的社会资金，大大减轻了政府财政压力。四川省也曾在PPP模式与保障性住房项目有机结合方面做出了不懈努力。在四川省公布的第二批200个PPP模式项目中，保障房项目就占了45个，总投资达607亿元，其宝贵的实践经验值得学习和探究。然而，综合来看全国的保障房建设形势仍然比较严峻，在PPP模式与保障房建设的具体结合过程中存在着种种问题。在众多的制约因素中最主要的影响因素有以下几点：

(1)评估方法欠缺。PPP模式是一种新型的融资方式，它既可以引入大量的社会资金来提供公共产品和服务，又能得到政府的大力支持，对于投资者而言，各种优惠政策在项目实施的过程中非常具有吸引力，因此常常出现为PPP而PPP的现象。部分项目公司在没有进行充分论证甚至缺乏基本交易结构设计的前提下盲目使用PPP模式。为了使项目实施可以在诸多竞争中有更多政策优势，投资者和政府往往会无视财政承受能力，投资者在与政府草草签订协作合同后才发现自身项目并不适合PPP模式，最终导致项目的失败。

(2)权责体制不明确。PPP模式的最大优点是实现风险合理转移，但目前PPP模式如何合理分配风险与权益并没有定论，政府承担过多风险。开展的很多经营性项目虽然名义上采用PPP模式，但实际上政府同样也承担着部分经营风险。能否找到一个兼顾到企业收益和保障性住房公共服务性质的利益分享平衡点，决定了项目建设运营全过程中部门间能否协调配合，以及项目能否最终发挥应有的有益民生的积极作用。

(3)法律法规不够完善。我国目前仍然缺少一套能够高度适用于PPP模式的法律法规体系，当项目参照预定规划推进时，偶尔会出现与现行的合同法、会计准则等相关制度相矛盾相冲突的情况，PPP项目具有复杂性和长期性的特点，涉及项目管理、政府采购、融资、定价机制等多方面问题，单纯依靠政府机关制定的并不完善的政策体系并不足以支持PPP项目的长期发展。在实际操作中如何审批PPP项目，并没有相关的法律政策予以明确规定。

虽然PPP模式能够解决政府资金不足并且能够提供公共产品和服务，但PPP模式在我国发展时间较短，经验不足，加之我国政策法规机制尚不完善，在实际运行过程中仍存在很多问题，因此需要在借鉴国外经验的基础上对国内PPP模式的应用加以改善。

三、完善ppp融资模式的建议

在我国，制约国内PPP模式包括保障性住房在内的各种建设项目充分发挥作用的各种因素中，其中最重要的一条是管理体系的模糊不清。若以PPP模式在我国目前的发展现状和基本国情为基础，参考别国的积极经验，要改进PPP模式的管理体系需要建立国家层次的PPP模式统筹机构并且及时转变政府角色。PPP模式在国内各领域广泛应用的基础前提就是合理的组织结构和管理体系，首先要明确的就是国家级的统筹机构，这一统筹机构比起政府在项目中发挥的较为传统的作用来说，层次更高，专业性更强，更能有效推动PPP项目在国内良性发展。这种机构应该具备建立全国范围内的PPP模式发展方向的统筹规划职能，为PPP模式在相当长的一个时期内、在包括保障性住房在内的各个领域内的高速发展确立一个核心目标。其次，要由它设计规范PPP模式运行的一般流程，制定相关的违规惩罚机制，减少违规现象给项目各参与方合理收益造成的损失。最后，国家级统筹机构要向私营部门提供高效而完善的技术支持。统筹机构可以聘请有相关资质和经验的咨询公司作为顾问，与之进行长期、深度的合作，帮助私营部在技术层上排忧解难。

至于政府角色方面，PPP模式在各领域包括保障房建设方面的早期阶段，应该由它扮演主导者角色，保持相对较高的行政地位，与国家级统筹机构相互呼应，共同推动初期的发展。但是关系到某一具体的项目实施和运营过程，尤其是项目建设的后期阶段，政府需要积极地将自身角色从全权的“管理者”向“服务者”转变，将部分不适合插手或者不擅长的职能适当放权，转移工作重心，把视角更多放在对社会、市场的监督管理以及公共服务上来。政府通过向私营部门提供政策上的扶持和资金上的补贴，降低其运行成本，充分调动私人资本参与项目的信心和积极性，从而推动项目顺利有效地运行。