行政事业性收费清理及其价格监管研究——以福建省为例

罗 文

(福建省价格研究所，福建 福州，350003)

自20世纪90年代起，乱收费问题就已受到社会各界的广泛关注，中共中央、国务院及各地区各部门也持续推出一系列的收费清理政策措施。党的十八大以来，一轮更大规模的简政放权及政府收费治理活动得以启动[1]。随着国家简政放权和减税降费政策的逐步落实，政府行政事业性收费逐步减少，也趋于规范。但政府行政事业性收费与人民群众生活、企业的生产密切相关，从各地曝光的案例来看，违规收费、不合理收费的问题依然不少。

一、行政事业性收费清理的理论基础

(一)行政事业性收费的内涵特征

行政事业性收费是指经过国家法律法规确定授权的特定国家机关、事业单位等社会主体，依照国务院规定的程序批准，在向社会公民或法人提供准公共产品(服务)的过程中，按照非盈利目的向受益的社会成员收取一定的费用，用以补偿产品(服务)的支出成本[2]。行政事业性收费具有有目的的成本补偿性、主体的确定性、依据的法定性、收费对象的特定性等特征[3]。行政事业性收费的目的往往仅限于对提供公共服务的成本进行补偿，而不是从中获取经济利润；主体的确定性指的是行政事业性收费的主体是具有收费职权的国家行政主体或相关的事业单位，这些行政主体必须以法律法规为依据或得到国家或政府的授权才有收费权力；依据的法定性指的是行政事业性收费资格、收费项目、收费程序及收费标准等，不是由收费的行政主体随意界定的，而是由国家颁布的法律法规来规定的；收费对象的特定性指的是行政事业性收费项目的缴费者都是由法律法规所限定、制定或规定的享受政府部门或单位提供的公共服务的受益对象。

行政事业性收费具有合法性、非盈利性、强制性及特定性原则。合法性原则要求行政事业性收费主体、收费项目、收费标准、收费程序都必须严格按照法律法规来执行；非盈利性原则指的是政府机关、事业单位在向特定受益人提供公共服务的过程中产生的成本需通过收费得以补偿，因此这种行政性事业收费并不是为了从中获得利益；强制性原则指的是行政事业性收费的执行由国家法律来保障，任何接受国家政府机关、事业单位提供的公共服务而不按义务缴纳行政事业性费用的受益人，将会受到应有的法律惩罚；特定性原则指的是缴纳行政事业性费用的对象是有限制的，并不是社会所有人都必须缴费，并且有依据法律法规规定的特定的管理和服务项目才允许收费。

(二)行政事业性收费的理论依据

支持行政事业性收费的理论依据集中在公共经济学领域，主要包括国有资源有偿使用理论、准公共产品(服务)分配效率最大化理论、外部性效应的矫正理论等。其中，国有资源有偿使用指的是任何使用国有资源的社会主体都必须缴纳相应的费用。通过对行政事业性收费进行界定，有助于避免国有资源的浪费，同时对提供服务的行政主体进行成本补偿。准公共产品(服务)既不像公共产品(服务)那样具有消费税的非竞争性和非排他性，也不像私人产品(服务)那样具有排他性和竞争性，它是一种介于两者之间的产品(服务)。因此，对于准公共产品(服务)，政府既不能采取征税的方式来提供产品，也不能按照市场自由交换原则进行交易[4]，只能按照“谁受益、谁缴费”的原则，向接受准公共产品(服务)的社会成员收取相应的行政事业费用，从而避免准公共产品(服务)被过度消费，也能体现公平合理原则。也就是说，行政事业性收费既为特定的社会成员提供了准公共产品(服务)的消费机会，也能收回提供产品(服务)所带来的成本支出，从而最大限度地提高公共资源的分配效率和社会福利效应。负外部性效应的矫正是指通过国家通过收费的方式来矫正由于部分消费者的行为增加或减少其他消费者的福利的情况。以上三种经济学观点主要是基于市场和社会的二元结构模式提出的理论预设，政府在提供准公共产品(服务)或分配公共资源时，相关的受益社会主体须按照供求关系合理合法分档相应的排他性成本支出[5]。因此，当行政事业性收费存在多、繁、杂、乱时，有必要进行收费清理的工作，以减轻相应社会主体的经济负担[6]。

二、行政事业性收费清理的成效与存在的问题

(一)行政事业性收费清理的成效

过去由于财政缺口较大、政府公共服务职能的缺陷及与之相适应的法律法规的滞后，行政事业性收费一度存在许多问题，比如项目繁多、重复收费、收费价格高、乱收费等。随着我国市场经济体系的不断完善、政府财力和公共服务职能的逐渐强大，特别是党的十八大以来，中央及地方各有关部门更加重视简政放权和政府收费治理工作，采取了不少措施对行政事业性收费进行清理。就福建省来看，现阶段行政事业性收费清理已取得以下成效。

1.收费单位和收费项目逐步减少，越来越集中。以福建省省本级收费项目为例，2015年福建省物价局发布《关于公布2015年行政事业性收费单位名单的通告》(闽价通告〔2015〕9号)，通告中2015年省本级收费单位共217个，涉及675个收费项目；2018年发布《关于2018年中央驻榕和省属行政事业性收费单位名单及收费项目的通告》(闽价通告〔2018〕20号)，通告中2018年省本级收费单位共152个，涉及486个收费项目。3年来收费单位及收费项目分别减少29.95%和28%，接近三分之一。从收费单位来看，省本级2015年217个收费单位中，教育行业占70个，占32.26%；2018年152个收费单位中，教育行业占62个，占40.79%。

2.收费金额集中。福建省财政厅2015年至2017年发布的预决算公开材料显示，2015年全省行政事业性收费收入103.25亿元，2016年为97.14亿元，2017年为101.72亿元。从各项目收费金额来看，主要集中在法院、建设、公安行业收费，2015至2017年，三个项目收费合计分别为37亿元、45.65亿元、49.17亿元，占当年行政事业性收费总额的35.84%、46.99%、48.34%，接近总行政事业性收费收入的一半。其中，法院收费主要为诉讼费；建设收费主要为住房交易费；公安收费主要为机动车及出入境相关费用。

从以上情况来看，为贯彻党中央、国务院给企业减税降费精神，通过有关部门的不断清理规范，现阶段行政事业性收费项目逐渐减少，也趋于集中，主要集中在教育、住房买卖、出行及维权方面。

(二)行政事业性收费清理存在的问题

尽管过去几年福建省行政事业性收费清理已有一定的成效，还依然存在治“费”与治“政”变动不一致、“低门槛”政府收费缺乏制度约束、行政事业性收费清理工作亟待“法治化”等问题，无法真正实现政府收费由“清理”到依法“治理”的彻底转变。

1.治“费”与治“政”变动不一致

从当前治“费”成效来看，福建省行政事业性收费项目数量都有显著下降，但其相对应的行政部门的管理和服务职责并没有减少，而这部分管理经费只由同级财政预算予以保障。从职权与收费两者之间的关系看，职权是收费的前提，因此治“费”与治“政”的变动须同步进行。否则，政府职权不动，但行政开支却很紧张，这种困境就会往财政预算收支上集中。因此，从治“政”合法性与治“费”合法性的角度考虑，行政事业性收费项目的清理工作应当与行政职权消减同时进行。

2.“低门槛”政府收费缺乏制度约束

近几年，在国务院的领导下，在财政部和发改委等部门的推动下，行政事业性收费清理工作得以较好地开展。但在实践中，这两个部门自身的行政事业性收费项目数量较少，但批准了许多其他业务职权不为行政事业性收费的审批请求。因此，有些行政事业性收费的清理也显得相对容易。然而，这些“低门槛”收费由于缺乏完善的制度来约束收费主体、收费依据及收费程序的设定，清理之后可能“卷土重来”。因此，当务之急就是要对部门收费项目的主体、收费依据和收费程序设定一定的门槛，以便对未来政府收费行为形成稳定的预期。

3.行政事业性收费清理工作亟待“法治化”

实践中，有些行政性事业收费项目并没有以公益服务需要为前提，未体现服务——收费关系。这种收费是纯粹基于行政职权而没有真正体现服务性及相对人的收益性特质。这种不对等的关系容易造成制度上的交叉重叠，行政事业性收费混乱。尽管中央与地方对行政性事业收费项目都有相应的权限，但是现实中的行政事业性收费通常是以政府的行政规范性文件作为依据的，其制定程序往往缺乏规范性并且缺少相应的监督机制，因而在实践中容易因为行政事业性收费项目自由裁量权过大，从而产生收费管理不规范、乱收费等问题。

三、行政事业性收费清理视角下收费监管的现实意义

随着行政事业性收费项目的逐步减少以及我国市场经济的不断发展，有不少观点认为价格行政主管部门的价格监管职能正在逐步弱化，对行政事业性收费的价格监管可以逐步放宽。但现阶段在征收管理过程中还存在清单外收费、收费标准不科学、收费不合规、乱收费等问题，价格行政主管部门、财税部门等有关单位还应进一步加强对行政事业性的收费项目、收费标准和收费方式的监管和规范。加强行政事业性收费价格监管，对维护社会稳定、服务全面从严治党有着重要意义。

(一)有利于教育事业的健康发展和维护社会稳定

从前文近年来福建省省本级行政事业性收费项目可知，征收单位中教育行业比重较大。2015到2018年，三年省本级行政事业性收费单位减少了65个，但教育收费单位只减少了8个，所占比重逐渐加大。可见，教育行业收费在现阶段及以后一段时间仍然是行政事业性收费需要重点监管的一项内容。再从征收金额来看，法院诉讼费、建设部门住房交易费、公安部门机动车及出入境相关费用是现阶段行政事业性收费资金的主要组成部分，接近收费总额的50%。上述收费单位或项目涉及教育、司法、住房和出行，与人民群众生产生活息息相关，也是社会大众普遍关注的内容，收费价格的合理性、收费项目的透明性直接关系到社会的稳定。价格行政主管部门可以通过对收费项目的界定、收费标准的核定以及收费事项的检查来保证收费合理性和透明度。

从教育行业收费来说，随着财政对教育事业的投入加大，许多教育收费项目已经取消，如公办学校学杂费、择校费、借读费等一系列收费都已经不存在，甚至在农村还有午餐营养费，可以说，正是由于财政投入的增加、教育收费的减少，才使我国的教育事业得以健康、稳定地发展。但是，如果在当前国家不断加大教育投入的情况下，各地方教育收费部门收取清单外费用或超标准收取费用，那么会造成国家加大投入的效果大打折扣。价格行政主管部门通过对收费的充分认证核查，明确界定有关教育的收费项目和收费标准，并严肃查处未经批准的清单外收费项目及超标准的收费，从而提高国家政策的执行效力及教育投入的效益。

(二)有利于落实国家减税降费政策，减轻企业负担

为切实减轻企业和个人负担，促进实体经济发展，近年来国家出台了一系列减税降费政策措施。减税方面主要有推行税收“营改增”、提高企业所得税应纳税额上限等；降费方面主要是清理规范政府性基金收费、减少行政事业性收费等。减少行政事业性收费方面，2016年4月，财政部和国家发改委联合发布《关于扩大18项行政事业性收费免征范围的通知》，规定将小微企业免征的18项行政事业性收费的免征范围扩大到所有企业和个人。2017年3月，财政部和国家发改委再次发布《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》，取消或停征中央行政事业性收费项目41项。各地在中央取消收费的基础上，自行出台了很多减征、免征取消行政事业性收费，或将行政事业性收费转为经营服务性收费的政策，可以说从政策优惠上国家及地方的力度都很大。但从执行力度及执行效果上来说，还需要物价及有关部门的监管及反馈意见。

一是对政策执行力度进行监督。近年来，国家虽然已经三令五申取消减征许多收费，但收费部门是否“阳奉阴违”执行不到位，或者变换名目开征新的收费，就需要价格行政主管部门的监督检查。如国家发改委2017年曝光的违规收费案例中，山西省太原市城乡规划局下属机关后勤服务中心2014-2015年在为申请用地单位办理建设用地规划许可证时，要求申请用地单位先行缴纳地形图服务费，违规收费303.36万元，违反国务院办公厅《关于进一步加强涉企收费管理减轻企业负担的通知》(国办发〔2014〕30号)文件中“对没有法律法规依据的行政审批前置服务项目一律取消”“对违规设立的行政审批前置经营服务收费项目一律取消”的规定；浙江省金华市磐安县国土资源局2015年1月至2017年4月向小微企业收取《财政部、国家发展改革委关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知》(财税〔2014〕101号)文件中已经取消的行政事业性收费134.02万元。以上这些违规收费都是在国家出台取消收费政策后，有关单位不执行，如果未被价格行政主管部门查处，这些单位的违规收费还会继续。

二是对政策有效性进行反馈。减税降费的政策虽然出台，但是否能够真正降低企业的负担，效果怎么样，企业对政策是否认同或是否有意见建议等问题，需要在实施一段时间后评估。价格行政主管部门是政策执行监督者，同时还是政策制定的参与者，对政策执行效果负有收集意见和向上反馈的责任。这就需要在对企业进行监督检查和调研的接触过程中，收集、分析数据并形成报告向决策者反馈，为下一步出台政策提供参考。

(三)有利于促进落实中央八项规定精神

党的十八大以来，中央八项规定精神深入人心，全国各地各单位都在采取措施落实。但从各地纪检监察部门网站上的通报情况来看，行政事业单位违反中央八项规定精神的案例还时有发生。仍有不少单位违规发放津贴补贴、奖金、加班费，购买购物卡。此外，还有部分单位违规接待或报销费用，在本单位不得报销的情况下，转而在其相应的下属单位或关联单位报销，这些违规案例都与“钱”有关。由于财政预算的限制，违规使用的资金很大一部分来源于行政事业单位的违规收费或指定服务中介机构开展业务，通过违规收费和中介机构积累资金，并在其中开支不合规的各种费用，这就是通常所说的“小金库”。价格行政主管部门通过加强对行政事业单位收费的监督和检查，严厉查处超标准收费、清单外收费以及指定服务收费，切断“小金库”资金来源，可以促进中央八项规定精神的落实。

四、行政事业性收费清理及价格监管的对策建议

(一)加强价格行政主管部门的价格监管主体作用，提高收费定价的独立性

目前，行政事业性收费是国家非税收入的一部分，同时也是政府财政收入的组成部分，监督主体主要是财政部门，随着政府机构改革的推进，将转变为税务部门。价格行政主管部门在其中发挥的作用还不明显，还存在重标准制定、轻监督执行问题。一是与财政税务部门分清监管职责。从现阶段关于行政事业性收费管理政策的发布单位来看，财政部门、价格行政主管部门(主要是发改部门、物价部门)均出台了有关收费项目清单、查处乱收费和违规收费的政策文件，虽然不至于发生冲突，但在执法监督检查过程中还存在职能划分不清的问题。在收费的执法监督检查中，财政税务部门应主要负责征收管理过程中资金的应收尽收以及资金的存放问题，而价格行政主管部门应主要负责查处超标准收费、清单外收费等乱收费问题。二是打破墨守成规的僵化监管思想。由于行政事业性收费的收费主体与价格行政主管部门都是行政事业单位，存在千丝万缕的关系，在收费价格定价方面往往墨守成规，参照以前的标准和做法，由收费部门主导。同时，认为在全面从严治党的形势下，行政事业单位违规收费的可能性不大。所以，价格行政主管部门的监管重心往往放在对市场主体的监督检查和管理方面，对行政事业单位特别是同级单位的监管力度不够，只有在对下或全国统一部署的检查过程中才会发现问题，缺乏发现问题的主动性。因此，应打破墨守成规的思想，加强对同级行政事业单位收费的监管，提高收费定价的独立性。

(二)规范行政事业单位收费管理，切实达到简政降费目的

当前，我国正持续深入推进行政管理体制改革，必须严格按照简政放权、提高行政效率的要求，把一些行政管理事务交由事业单位或行业协会办理，并取消部分行政事业性收费。在政府简政放权、降低行政事业性收费的同时，出现了新的违规收费问题，如事业单位或行业协会自立项目收取经营服务费、设立行政办理前置条件进行收费、指定中介机构服务变相收取费用、将取消的行政事业性收费转为经营服务性继续收费等，非但没有降费，还可能增费。

一是合理界定行政事业性收费与经营服务性收费。一些地方为达到中央降费的要求，制定政策每年取消部分行政事业性收费，部分转为经营服务性收费。这里所说的经营服务性收费是指经价格行政主管部门审批，由事业单位收取的提供劳务、服务费用。实际上这部分收费并没有减少，企业的负担也没有减轻。相反，由于经营服务性收费带有市场经济性质，存在成本、利润、税金因素，与行政事业性收费的定价依据、标准不同，价格浮动控制不同，往往给企业带来更大的负担，实际效果与国家降费精神南辕北辙。所以，不能为降费而降费，应当为减负而降费，该取消就坚决取消，给企业真正减负。

二是进一步简化行政审批流程，切实减少行政事业性收费。虽然政府减免了许多行政审批项目的收费，但在行政审批过程中设置了不少前置条件，这些前置条件会要求申请单位或个人提供某些检验、检测、公证或鉴定材料，而有资质的检验检测机构往往是行政审批单位的下属事业单位、协会或者是行政审批单位指定的中介机构。这些收费主要与经营服务性收费、市场收费有关，其收费金额比行政事业性收费标准更高，因此，这其实是一种行政事业单位的变相收费。简政放权最应当简化的是各项审批流程，只有简化相应的审批流程，取消一些不必要的前置条件，变相收费的问题才能得到控制。

(三)加强财政部门预算管理，提高收费定价的合理性

虽然现在各级预算管理文件、非税收入管理制度都强调禁止将收入与预算安排的支出进行挂钩，但从实际情况看，为调动收费部门积极性、减低财政负担，部分地方和部门还没有做到真正脱钩。部分收费部门还将收费收入作为工作经费、人员经费的保障，视为本部门的“一亩三分地”，对收费项目、收费标准格外重视，也就难免在收费定价过程中对价格行政主管部门“指手画脚”。同时，行政事业性收费部门均履行政府行政职能，在某些方面拥有较高的话语权，在价格行政主管部门进行收费审批、定价的过程中可能进行干预，甚至可能处于主导地位，降低了价格行政主管部门定价的独立性、合理性。所以让行政事业性收费收入与资金来源彻底脱钩，减少收费部门对价格行政主管部门定价干预的“积极性”，能够使收费价格更加合理。