地方治理与法治发展中的“社会”

葛洪义

解读当前地方治理与法治发展的诸多难题,一般是离不开“社会”一词的。地方治理的成败,取决于“社会”是否能够释放出足够的活跃度,取决于“社会”是否具有足够的自我治理能力。法治发展则是通过赋予与保障社会成员具有充分的依法自主活动的资格、条件、能力和意愿,将一个死气沉沉的“社会”从那些已经丧失进取精神与活力的地方解放出来。如果说,“社会”的缺失和弱化,好似国家治理这座现代化的大厦失去了承重墙,那么,法治目标则在于重建“社会”,筑牢国家治理千秋万代的地基。从这个意义上说,讨论地方治理与法治发展,自然需要认真思考“社会”及其与法治的联系。

一

“社会”乃是人与人之间交往而形成的共同体。国家是一种特殊的社会组织,从其诞生的那天起,就面临一个与社会的关系的法哲学与政治哲学问题。

在马克思主义理论中,“社会”一词是一个重要的基础性概念,也是理解和把握历史唯物主义及其法律观的关键。在对黑格尔《法哲学原理》国家部分的批注中,马克思对黑格尔有关政治国家决定市民社会的观点提出了质疑。①参见[德]卡尔·马克思:《黑格尔法哲学批判》,人民出版社1963年版,第19-21页。需要说明的是,大学时期的马克思曾经接受过这一理论。毕业后,他在旁听莱茵省议会的辩论时,逐步意识到,公职人员具有政治国家成员与市民社会成员的双重属性,其言行最终决定于其同时作为市民社会成员的利益,②参见《第六届莱茵省议会的辩论(第一篇论文)》,载《马克思恩格斯全集》(第1卷),人民出版社1956年版,第51-55页。进而动摇了他对黑格尔式国家机关的公正性的信心。从这个意义上说,市民社会内部的冲突,社会本身的公正,归根结底,不能依靠国家来解决,还要依赖社会自身的力量。这也就是马克思主义理论学者们将《黑格尔法哲学批判》作为历史唯物主义萌芽状态著作的原因。所以,“社会”这个概念与历史唯物主义联系密切,是马克思主义解读国家与法律的关键概念。

社会是各种人与人之间的共同体的抽象表述。在马克思主义的理论中,现实的有生命的个人被视为人类历史的真正起点。③《德意志意识形态》,载《马克思恩格斯全集》(第3卷),人民出版社1960年版,第23页。人固然要从事各种高尚的活动,诸如文学、艺术、教育乃至政治,但前提是他必须能够活下去。由此,马克思主义把基于物质资料的生产而形成的社会关系,视为人的各种社会关系中最重要的决定性的社会关系,即相对于其他社会关系的生产关系或者相对于上层建筑的经济基础。用更通俗的话来说,人一生要与他人发生各种关系,形成不同的朋友圈,也就是共同体。其中基于生产活动形成的朋友圈是最重要的。这些朋友圈原来都是基于人的自主意愿而自发、自愿结成的。由于生产力的水平不断提高,朋友圈内部的矛盾日益激烈,自身无法解决了,所以就创建了一个被后人称为国家的政治性质的共同体。所以,国家是一种特殊的社会关系,是基于社会的需要而产生的,脱胎于社会、服务于社会、决定于社会、受制于社会,而不是相反。这也就是马克思所说的,立法者不是在创造法律,而是在发现法律,是把无意识的自然规律上升为有意识的国家法律。恩格斯还特别强调,幻想通过法律创建一个新的社会,不过是“法学家的社会主义”。④参见《法学家的社会主义》,载《马克思恩格斯全集》(第21卷),人民出版社1965年版,第545-568页。今天,我们已经习惯性地将法律与国家权力联系在一起,却在理论上忘记了法律的根基最终是社会这一历史唯物主义的理论前提。在实践中,则是以轻蔑的态度、居高临下地依托权力不断挑战各种生活、生产规律和常识。

可见,治理原本是社会自身的事务,在相当长的一个历史时期里,都是基于社会成员的自由活动为基础构建的治理机制。只是由于社会的一系列重大变化与分化,导致内部矛盾面临失控,促使了国家这一新型的特殊的社会组织的产生。国家的产生,导致社会成员自由的减损,自主活动的范围受到了一定限制。应该看到的是,社会变化,例如历史唯物主义提出的阶级矛盾,本来也使自由的社会成员之间的关系变得不再那么自由,国家的出现,在缓解了部分矛盾,保障了某些自由的同时,又限制了其他方面的自由。无论如何,国家的出现都是社会成员自主性相对减少的重大标志。所以,国家与社会的关系,存在一个“度”的问题,即哪些事项应该由社会成员自己来管,哪些应该由国家来承担,始终都是国家学说与政治活动的重心。由于国家与社会的边界需要法律来设定,是全部法律活动的出发点和归宿点,如何限定国家权力、保障社会成员权利,自然也就成为法哲学必须回答的问题。

国家与社会两分的理论当然不是历史唯物主义独有的,社会契约论者基本上都是在这个意义上阐释国家与法理论的,也都是将社会置于国家之前和之上,将国家与法的合法性植根于社会的土壤。⑤社会契约论是17、18世纪欧洲出现的一种重要的国家理论,提出了一种国家与社会关系的新的解释。在布莱克法律词典中,解释为:“指公民和政府之间的明示或默示协议,通过该协议,公民同意让渡特定的自由来换取共同体的保护;该协议构成政治社会的基础。这一术语最初主要与政治哲学家联系在一起,如霍布斯,洛克,尤指让·雅克·卢梭,尽管它可以追溯到古希腊的智者学派。”“social contract.(1837)The express or implied agreement between citizens and their government by which individuals agree to surrender certain freedoms in exchange for mutual protection;an agreement forming the foundation of a political society.The term is primarily associated with political philosophers,such as Thomas Hobbes,John Locke,and esp.Jean Jacques Rousseau,though it can be traced back to the Greek Sophists.”See Bryan A.Garner,Black' Law Dictionary Ninth Edition,West Group,2009,p.1517.现在,由于人们对社会关系分析得更加深入,市场、日常生活等概念也被加入到社会关系的讨论中。因此,研究法律问题,讨论中国的法治建设,分析社会建设,也就需要在坚持马克思主义基本理论的同时,借助学界各种新的理论概念和分析工具,深入研究和把握法律、国家、社会之间的关系,从中寻找我国国家治理与法治发展的方向。

二

如果认同“社会”是国家的前提,国家与法的合法性就必须从社会成员的自主活动中来求证,法治发展的评价与衡量的标准也只能来自“社会”的活跃程度。这在一定程度上也就赋予了地方法制研究的重大意义和价值,如果我们把地方作为一个与中央相对应的基层活动场域的话。

重申“社会”一词的理论含义与作用,也是希望说明,法治原本就是一个与地方更具关联性的概念。如果说,法治的目标就是赋予社会成员更为广泛的自主活动权利与自由,那么,地方层面的制度状态,基层官员的依法办事意识、意愿和能力,就成为达成法治目标的关键指标。社会成员自主活动的空间范围主要就在地方(一般不会参与中央一级的活动),尤其是基层,无论日常生活还是社会生产、政治参与,都是发生在基层地方这个空间范围内。所以,国家治理的现代化,依法治国作为国家治理领域的革命,在此意义上,重点之一也就是一场地方层面的重大改变。衡量国家治理与法治发展成效的核心标准,即来自“社会”的活跃程度,需要依赖地方层面的改变才能实现。

社会成员团结为共同体的基本方式无非有两种,自愿的或者非自愿即强制的,后者包括强制下的表面自愿,例如计划经济时代的表面上自愿的集体劳动合作组织人民公社之类。自由的、自愿的合作,是社会固有的、原初的、最为根深蒂固的组织方式,强制结合只是后来的、有限的、局部领域适用的共同体组织方式。国家的出现是强制结合的重大标志性事件,而法治则是保障社会成员自由与自愿合作、团结的重要手段和机制。推进法治建设,以加强法治的方式推动国家治理现代化,都是试图扩大与保障社会成员自由、自主合作的重大努力。

在依法治国的基础上,国家治理呈现出的理想格局:与处于顶端的中央决策中心相比,底部的社会层面享有法律赋予并保障的广泛的自主活动空间,包括具有参与政治活动和国家生活的能力,而作为中间层的地方则负责落实中央决策和保障法律规定的社会成员与经济、社会组织的各项权利与自由,确保社会富有活力与创造性。由于国家天然所具有的强制能力,对此进行必要且有效的法律约束,即将权力关进制度的笼子里,特别是有效约束无所不在的地方国家机关所拥有的权力,就成为改进地方治理,加强地方法制建设,提升社会活跃度的重点。这也就是党的十八届四中全会所提出的法治建设的中心和重点都在基层的缘由,目的是确保自愿性的社会团结方式,能在国家治理中占有重要的一席之地。

坚守社会先于、高于国家的理念,也就必定确信社会自身具有自我调整的足够能力,支持社会成员在广泛的事务中开展自主治理、自我约束。

社会是基于人的结合而形成的共同体,人们之所以能够结合在一起,形成不同的朋友圈,离不开相关的规则和维护规则、解决分歧的机制。也就是说,社会之所以为社会,是因为自身具有展开交往的制度条件。而且,这些制度、规则、权威是产生于人们长期的共同交往的基础上的。在恩格斯看来,这比国家法律和国王更具有权威。正是这些规则以及维护规则的机制的存在,导致作为共同体的社会得以长期延续。今天,当我们说起某些国家历史悠久的时候,无非是说,在这些国家中,支撑性的价值观念、生活方式以及行为准则具有悠久的历史。被纳入文化遗产的建筑、艺术、语言、手工艺等,不过是这一历史的记载符号。

规则是扎根于生活的,真正有序的生活都是来自人们对普遍规则的无意识地、不知不觉地自觉遵行。所以,习惯是最重要、最可靠、最有效的行为规范。法律若能具有习惯的效力,何须大力宣传依法办事?可见,社会生活中的人们熟悉的行为准则始终左右着人们的日常行为。无论高居于人们日常生活之上的政治生活如何变幻,统治者期待的治理秩序都离不开共同体成员的认可与接纳。相应地,违反社会成员已经熟悉的融入意识深处的习惯性准则,诸如法律等外来规范,也会遇到社会成员各种方式的顽强抵抗,尽管这种抵抗多数情况下都是无意识发生的。所以,地方作为一个政治统治或管制的国家层级,始终处于一半是国家、一半是社会的状态之下。一方面负有改变旧习俗、旧规矩的责任,另一方面又负有稳定新秩序的使命。对上,他们需要执行各项决策;对下,他们又要安抚各类人群,化解各种新旧矛盾。如果他们对上负的责任超过对社会成员的责任,他们就会自然而然地加大对社会成员的不必要的强制和约束;如果他们对本地负有的责任越大,例如对本地经济增长的责任,他们也就越愿意从积极的方面理解法律与国家政策,依法约束辖区内干部的权力和行为,对社会持有更包容的心态。

法治建设就是社会建设,由此也就可以理解:国家治理,重心在地方;法治建设,重心同样也在地方,在于地方法制。

三

我国的国家性质是社会主义,但实际上,我们长期处于一个没有“社会”的社会主义阶段。“社会”去哪了?

20世纪我们曾经进行了一场“社会主义改造”运动,即从一个民主主义的时期过渡到社会主义时期。在过渡过程中,将社会组织一概纳入国家体制里,企业、行业组织、农村个体生产组织、家庭、学校、公益组织、互助组织等等,都变身为全民或者集体性质的组织,所有基于社会成员自主结合的共同体,都被严格禁止。误以为,如此一来,这些组织就可以成为社会主义性质的组织。党的十一届三中全会后已经以超越历史阶段的因由否定了这一做法。⑥“我国正处在社会主义的初级阶段”这个论断,是在党的十三大上提出的,包括两层含义:第一,我国社会已经是社会主义社会。我们必须坚持而不能离开社会主义。第二,我国的社会主义社会还处在初级阶段。我们必须从这个实际出发,而不能超越这个阶段。参见《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告(1987年10月25日)》,载《党的建设》1987年Z1期。但这一时期遗留下来的“社会”缺失的问题,依然在制约着今天的全面深化改革。

历朝历代,作为政治性质的共同体的国家管理范围,始终都是有限的。在我国就有所谓皇权不下县之说,⑦费孝通:《乡土中国 生育制度》,北京大学出版社1998年版,第63页。指向的就是这种情况。大量的民间事务都是由民间社会团体和组织自我管理。因此,我国社会基层长期存在着一套社会自治、治理的机制和体系,将大量国家无意管理、无力管理、无须管理的事务自行负责,有一套完整的乡村自治的经验。一个人考取了功名,入朝廷做大官,但叶落归根,还是要衣锦还乡,因为光宗耀祖是衡量一个人终身成就的最重要的标准之一,进而在中国基层形成了一套乡绅治理体系。一般的事务,诸如生产组织、邻里纠纷、家庭矛盾、教育、修路、赈灾、筑堤、引水等等,民间自有一套动员体制。

社会与国家混同,社会的国家化、政治化带来的后果之一,则是由国家全面承担了过去由社会自行承担的各项事务。各项事务均由国家承担,显然超出了国家能力。权力的无限化必然导致责任的无限化,政府因此而对社会成员承担了生老病死的无限管理责任。这是政府无法承受的重负。例如计划经济时期广泛存在的资源短缺现象,甚至到了缺吃少穿的境况,基本生存条件都无法满足,其实质就是国家直接全面接管生产活动,介入微观经济行为,能力不足的结果。一方面,国家直接插手微观经济行为,不符合生产规律,导致效率低下;另一方面,管制能力、主观意愿与群众需求之间存在太大差异,在资源匮乏条件下,也导致无法公平分配,至少在客观上强化了本应坚决取缔的等级特权,削弱了政权的合法性,引发了深层次的社会矛盾和潜在的政治风险,进而触发了20世纪70年代后期的改革开放。

改革开放,正式的提法是改变与生产力发展不相适应的体制,从根本上说,其实也就是权力重新配置。将过去中央统辖的权力,适当地交由地方去行使;将国家过去集中行使的权力,有序地、适当地交由社会力量去使用。曾经的重大改革措施,如农村的联产承包责任制,企业的两权分离乃至后来的现代企业制度、法人治理结构,最初的个体户、个体工商户、私营企业政策,星期天工程师,身份证制度与人口流动,人才流动,户籍制度改革,社会保障制度,以及目前正在推进的政府放权、职能转变、权力清单、负面清单等,其实都是直接地或间接地扩大社会自我管理范围的举措。如果说,农村农业改革解决了中国人的吃饭问题,城市经济体制和社会体制改革解决了就业与经济增长,那么,实际上,这些成果也都是社会组织从国家体制中解放出来、焕发出活力的结果。

从上述角度看,推进法治社会建设,不仅是改革开放的重要保障,也是多年来地方治理与法治发展的成就的重要内容。

综上所述,我国正面临着全面深化改革与全面依法治国的重要历史时期。在党的十九大上,中央提出全面依法治国是国家治理领域的一场深刻革命。⑧习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》,载《人民日报》2017年10月28日。为什么作为全面深化改革总目标的国家治理现代化,要依赖全面依法治国?原因就在于,社会建设根本上是一个法治问题。在社会领域国家化的背景下,国家将权力集中行使,国家、集体、个人利益高度一致,因而依赖的是人治体制,形成的是领导人说了算的格局;现在推进的社会建设,客观上必然导致利益主体的多元化,各个社会成员、社会组织、国家机关都需要在规则之下平等活动与竞争,法治不彰,社会成员包括企业在内的社会组织的权利得不到有效保障,社会就不可能壮大,社会矛盾又会重新回到国家身上,改革的成果就会丧失。所以,必须大力推进依法治国,从根本上改变国家管理体制,管理与服务中心下放到地方,建立现代化的国家治理体系。由此可见,无论暂时遇到什么样的困难、反复,依法治国都是一个长期向好的发展趋势,这是不可逆转的。相应地,法治社会建设也就势在必行,当然也是任重道远。