欧盟干预性权力：理论与实践

李涛(中共河南省委党校科社教研部,河南 郑州 450000)

干预性权力是权力的一种。欧盟开启安全防务一体化进程之后，特别重视干预性权力的建构，并逐渐加大了对外干预的力度和频率，形成了具有自身特点的对外干预模式。

一、欧盟干预性权力

干预性权力是权力的一种。在国际关系理论中，权力通常被认为是一种发生在权力主体与权力客体之间的特殊社会关系，是权力主体使权力客体服从于自身权力意志的社会关系。通常，权力分为暴力性权力、利益性权力、示范性权力、制度性权力和干预性权力等五种。所谓干预性权力是指“一国或多国为了改变某国的国内政策或状况，而不是以完全占领或改变领土为目的，以军事行动并配以其他行动的方式对对象国进行干预，以促使该国的内外政策、现行秩序、制度安排等朝干预国所希望的方向转变，或维持一种特定秩序。”[1]

欧盟干预性权力指的是在欧盟的对外干预中，欧盟以权力主体的身份在与被干预对象互动的进程中所显示出来的权力，主要体现于欧盟在共同安全与防务政策框架内开展的对外干预行动。

欧盟的干预性权力是逐步建构起来的。欧盟安全防务一体化不断深入的进程实际上也是欧盟干预性权力不断建构的过程。成立之初，欧盟即启动了共同外交与安全政策，试图在有关欧盟切身利益的地区和国际问题上形成共同立场并采取共同行动。于此同时，法德等国还大力推动欧盟国家间的军事合作和欧盟的防务能力建设，积极开展组建欧洲军团的工作。因此，欧盟干预性权力的建构与欧盟安全防务一体化是基本上在同一时期起步的。但在20世纪90年代，由于欧盟安全防务一体化建设还处于初创阶段，对外干预能力还处于形成时期，因此，这一阶段欧盟的干预性权力非常有限。其典型体现就是欧盟对90年代巴尔干地区频频出现的危机缺乏有效的应对和干预手段。欧盟共同安全与防务政策启动之后，欧盟的对外干预能力在该框架内获得了快速提升。随着干预能力的提升和干预手段的增多，对外干预行动也日渐频繁地开展起来。

二、欧盟的对外干预行动

近年来，由于欧盟安全防务一体化不断深入发展，欧盟的自主防务力量获得了很大的提升，对外干预工具和手段也日益完善。随之，欧盟开展的对外干预行动也越来越多，并在实践中形成了具有欧盟特色的对外干预模式。

从频率上看，欧盟的对外干预随着时间的推移越来越频繁。从形式上看，初期以民事干预为主，欧洲安全与防务政策建立之后进入了军事和民事并重的阶段，军事干预行动越来越多。2010年2月9日，欧洲共同外交与安全政策高级代表阿什顿在欧洲防务局年度会议上对欧盟的对外干预行动进行了总结：“到今天为止，我们已经实施了21次行动，其中6次是军事行动，15次民事行动。目前，我们仍然在同时进行10个民事行动，部署了2600名人员；2个军事行动，部署了3200名军事人员。地区涉及阿富汗、巴尔干、非洲。在波黑，军事行动与民事行动同时展开，在阿富汗和科索沃，我们的人员与北约部队同时行动。这表明一个趋势，越来越多的军事和民事人员一起行动。我们的民事力量也要清除道路爆炸物和其他安全威胁，在那些道路交通困难和危险的地区，也需要运用直升机。”[2]

从2003年1月欧盟在波黑发起名为“欧盟警务的波黑行动”起至2013年6月，欧盟已经在欧盟共同外交与安全政策框架内执行了27个域外干预行动。近年来，欧盟域外干预行动的地理范围不断拓展，从紧邻欧盟的巴尔干地区逐渐辐射到欧亚非三个大陆，从大陆逐渐走上海洋，所涉区域包括巴尔干、刚果、索马里、巴勒斯坦、伊拉克、阿富汗等多个国际热点地区。欧盟域外干预行动的形式日益多样，包括监督停火、人道主义救援和武力强制实现和平等。通过执行这些海外行动，欧盟的域外干预能力从无到有获得了极大的提升，已经能够执行包括派遣警察、法律专家和部署作战部队在内的多种形式的干预任务。[3]

其中有代表性的干预行动包括如下几项：

1、马其顿军事行动（“协和行动”）

马其顿军事行动又称“协和行动”，2003年3月正式启动，12月初结束，是欧盟共同安全与防务政策机制确立后开展的第一次军事干预行动。该项行动对欧盟具有重要的标志性意义。

欧盟在共同安全与防务政策框架下主导的马其顿军事行动是稍早时期北约在该地区军事行动的后续，也可以理解为是对北约军事行动的接管。1999年3月24日，科索沃战争爆发。战争期间，有近40万阿尔巴尼亚难民从科索沃涌入马其顿。难民的大量涌入给马其顿的社会治安和政治生态带来重大影响。马其顿境内的阿尔巴尼亚族分离势力受其影响，趁机加紧活动，民族分离主义倾向日益严重，民族矛盾和民族纷争愈演愈烈。2001年初，科索沃阿尔巴尼亚族极端分子多次越过南联盟与马其顿边境，由此引发其与马其顿边防军的冲突，甚至一度引起交火。

马其顿安全局势一度恶化，引起了国际社会的关注。联合各安理会就此于2001年3月21日通过了1345号决议，重申马其顿、南联盟主权、领土完整和边界不受侵犯，要求有关人员立即停止针对南联盟和马其顿的武装活动。北约也发表声明，表示支持马其顿的安全、稳定和领土完整。北约还在马其顿实施了军事行动，在马其顿部署了大约3500名兵力。

迫于国际社会的强大压力，2001年8月13日，马其顿政府与马其顿境内的阿尔巴尼亚族在表签署了《奥利得框架协定》(Ohrid Framework Agreement)，结束了马其顿安全部队和阿族准军事武装之间的武装冲突。马其顿政府保证，将促进马其顿境内的阿族权利。[4]

北约在马其顿境内的军事行动主要包括：“必要收缴行动”（Operation Essential Harvest），主要任务是收缴和销毁阿尔巴尼亚族的武器和弹药；“黄色狐狸行动”（Operation Amber Fox）和“和谐联盟行动”（Operation Allied Harmony），主要任务是保护欧安组织和欧盟驻马其顿观察员的安全，为马其顿政府正常履行安全职能提供支持。经过北约的军事行动，马其顿境内大规模的武装冲突已经基本得到遏制，阿尔巴尼亚少数民族已经开始与政府合作。

在这种背景下，北约开始考虑让欧盟接管后续任务。为此，马其顿政府向欧盟发出邀请，希望由其派遣一定数量的武装人员到境内接替北约，履行后续的任务。2002年6月，欧盟宣布愿意接替北约的行动。但由于欧盟内部的原因，该行动直到2003年3月才正式启动。

欧盟军事行动的主要任务是安全巡逻、地面安全情况的侦查搜集、支持欧安组织和欧盟国际观察员正常履职等。法国是此次行动的牵头国家，北约将军德国人莱纳·法斯特（Rainer Feist）任欧盟行动总指挥，法国将军马雷尔（PierreMarral）任欧盟部队总指挥，后被葡萄牙将军桑托斯（Luis dos Santos）接替。欧洲快速反应部队承担具体行动，12个欧盟成员国和14个非欧盟成员国参与此次行动。法国出兵145名，意大利出兵27名，德国和比利时分别出兵26名。任务部队由8个“重型地面联络小组”和22个“轻型战地联络小组”组成。协和行动的预算达到了620欧元。

由于北约的先期和强势介入，其在马其顿的影响力最大。北约在马其顿派驻有高级军事和民事代表，保有军事结构，并正在与马其顿方面讨论马其顿加入北约的事宜。同时，欧盟的军事行动还得借助北约的指挥部和指挥人员，在情报获取和分享方面与北约也存在极大的不对称，北约可以获得协和行动的报告，而欧盟却无法获得北约有关军事行动的报告，同时，北约和欧盟之间的通讯联络也不够畅通，这种情况，为欧盟这次军事行动的展开制造了不少困难。

总体上看，欧盟在马其顿实施的协和军事行动还是取得了成功。这次军事行动是对欧盟着手建设的军事行动能力以及相关机制设置和运行程序有效性的一次检验，提高了欧盟作为军事安全行动者的国际性动力，增强了欧盟在国际安全中的作用。与此同时，协和行动也表明，欧盟能够为地区安全和稳定贡献自己的一份力量。但同时这次行动也暴露出欧盟在军事行动中的缺点和不足，内部协调和外部协调均不够顺畅，行动机制运行不够顺畅，综合军事行动能力仍有很大的提升空间。

2、刚果军事行动（2003“月神行动”）

刚果军事行动（2003）又名“月神行动”（Artemis），是2003年欧盟第一次在没有北约支持的情况下开展的域外军事干预行动。联合国授权、欧盟独立在域外开展军事干预是这次行动的重要特征。

1998年刚果民主共和国发生了内战，与其相邻的几个国家受到影响。1999年7月，在联合国的干预下，冲突各方开始进行停火谈判。2002年刚果民主共和国和乌干达政府签署了协议，乌干达部队从刚果东部撤出。乌干达部队撤出后，刚果内部的爱国联盟和刚果爱国抵抗阵线之间的矛盾逐渐激化，2003年2月两派之间爆发冲突，导致了大规模的人道主义灾难，约60万难民流离失所。尽管当时联合国在当地派驻有维和力量，但仍旧无法稳定当地局势。

为了尽快恢复当地秩序，联合国秘书长科菲·安南呼吁国际社会进行干预。安南向法国提出了出兵干预的要求。法国愿意出兵干预，但前提是必须得到联合国的授权。安南同意了法国的要求。2003年5月30日，联合国通过了1484号决议。获得联合国授权后，法国提议，在欧盟共同安全与防务政策的框架下实施行动。法国的提议得到了欧盟的赞同，欧盟成员国决定在欧盟共同安全与防务政策的框架下实施此次军事干预行动。

这次行动的主要任务是维护刚果境内布尼亚镇地区的局势稳定，保护机场和当地安置的难民的安全，保护当地居民、联合国人道主义救援人员的安全。

为组织好这次军事行动，14个欧盟成员国参与其中，法国提供了1785名兵力，行动总指挥和部队总指挥均有法国人担任，行动总指挥部设在法国巴黎，部队总指挥部设在乌干达的恩德培（Entebbe）机场。比利时提供了23名医疗救护人员和战略战术战斗机，国提供了34名医疗人员，瑞典提供了70名特别部队，英国提供了85名机械兵和工兵。另外，还有三个非欧洲国家参与，巴西提供了50名人员，加拿大和南非提供了120人员。

6月6日，欧盟军队进入并控制了布尼亚机场，组织和当地武装冲突的继续发生。6月21日，刚果爱国联盟的军事力量被迫撤出。7月，欧盟军队控制了关键地区，当地的安全秩序得到恢复。

“月神行动”持续了约3个月，取得了成功。欧盟军队完成了预定的各项任务。这次军事行动对欧盟共同安全与防务政策框架内欧盟对外干预能力的建设具有重要意义。欧盟完成了首次在北约框架外的军事行动，形成了“框架国”（Framework Nation）干预模式，创立了“快速反应机制”（Rapid reaction scheme）。这次军事行动表明，欧盟已经具备了一定的快速反应能力，能够在域外执行一定的军事干预行动。但是，这次行动也暴露出欧盟在进行对外军事干预方面存在的问题和不足，比如，对行动力量内部的结构安排和权责划分上还存在一些不合理的地方，欧盟在重要信息情报的搜集与分享方面还存在着通讯工具和联络渠道欠缺以及不够顺畅的问题。

3、波黑军事行动（“木槿花行动”）

波黑军事行动又称“木槿花行动”（Althea），是欧盟于2004年底在波黑启动的一项军事行动。这次行动是欧盟在共同安全与防务框架下开展的第三次军事行动，也是欧盟在该框架下实施的最大规模的一次军事行动。

1992年3月，波斯尼亚宣布从前南斯拉夫联邦共和国独立。此后不久，改过穆斯林族、克罗地亚族和塞尔维亚族就爆发了激烈的冲突。这场冲突一直持续了两年多，最终在北约的强力干预下1995年才勉强得以终止。1995年，冲突各方签订了《代顿协定》。为确保《代顿协定》的实施，北约一直在该地区维持大规模军事存在。

2004年，波黑境内已经不再发生大规模的武装冲突。在这种情况下，北约提出，由欧盟接替北约执行维护地区安全稳定的任务。联合国对北约的提议表示赞同，通过了第1575号决议，授权欧盟接替北约执行在波黑地区的任务。

欧盟在波黑的军事行动于2004年12月2日启动。为了实施好此次军事行动，欧盟累计派出的部队人数达到了7000人，是欧盟派出部队人数最多的一次。当然这一数字随着时间的推移有所减少。多数欧盟国家派出的军队本身就是在当地执行北约军事任务的原有军队。欧盟军队建立了19个行动指挥部，继承了北约的军事任务。但初到当地时，当地居民对欧盟军队的行动能力存有疑虑，怀疑欧盟军队能否像北约军队一样控制局面。为此，欧盟军队加强了显示存在、展示能力和宣传的力度。

波黑行动的主要任务是维护波黑地区的安全和稳定，确保代顿/巴黎协定的实施。为此，欧盟军队实施了搜缴行动，主要是收缴武器、巡逻、情报搜集。支持波黑抓捕战争罪犯和处理有组织罪犯的活动。还与波黑边境卫队以及森林检查人员一起，展开对边境和森林地区的联合巡逻和巡视。欧盟军队被授权在必要时可以使用武力，以防止内战再度爆发。根据柏林附加协定的安排，欧盟可以使用北约的资产和能力。因此，在这次任务中，欧盟借用了北约的指挥部，北约军队的副总指挥担任了欧盟行动的总指挥。

波黑军事行动是欧盟较为成功的一次军事行动，完成了预定的各项任务。与北约此前任务很大的不同之处在于，北约稳定部队执行的任务更多的具有军事色彩，而欧盟的任务主要是帮助波黑打击有组织犯罪，更多具有警察色彩。

4、索马里海上军事行动

索马里海上军事行动又称“亚特兰塔行动”（Atalanta），是欧盟于2008年起在共同安全与防务政策框架内实施的第一次海上军事行动，旨在遏制和打击索马里海岸和亚丁湾海域的海盗。

索马里海域和亚丁湾地区是世界重要的贸易通道，也是连接欧洲和世界的一条重要贸易通道，大多数欧洲的能源和商品贸易要经过该海域。同时，该地区又是海盗猖獗的地区，海盗活动直接威胁到欧洲国家的经济利益。

为了打击该海域的海盗活动，联合国安理会通过决议，授权参与索马里海上军事行动、打击海盗的国家，可以使用所有必要的手段，包括军事手段。欧盟在索马里海域的军事行动于2008年11月启动。此次行动，19个欧盟成员国和2个第三方国家共派出2000名人员参加，动用了驱逐舰、全天候侦察机、全天候海上巡逻机、直升机等军事装备，总预算高达4亿欧元。行动的总指挥部设在伦敦附近的诺斯伍德（Northwood），部队总指挥部设在该海域的舰船上。

“亚特兰塔行动”的主要任务包括保护途径该海域的船只，与商船和其他国际舰船进行信息交流，进行国际司法合作和对海盗进行审批等。欧盟对此次军事行动设定的目标是打击海盗的嚣张气焰，维护海域的航行安全，保护“世界食品项目”的运输团队，不包括彻底根除海盗。具体行动包括搜集情报、监视海域情况、确保海上贸易通道安全，逮捕、拘押和押运嫌疑犯等。欧盟此次行动的海域面积为140万平方海里。

索马里海上军事行动是欧盟的第一次海上军事行动，整体看取得了效果。行动开始第一年，就有约70名海盗被欧盟移送司法机关。这次行动唤醒了欧洲国家队索马里的关注，并对采取针对索马里的人道主义援助和培训等行动起到了促进作用。此次海上行动是多国行动，共有包括中国、俄罗斯在内的20多个国家参与了索马里海域的联合行动，这种情况对加强欧盟与他国军事力量的合作具有重要意义。

三、欧盟对外干预行动的主要特征

欧盟开展的对外干预行动体现出了鲜明的欧盟特色，概括起来重要有如下几个特征：

1、综合运用多种力量，军事力量的作用在上升

欧盟的对外干预行动非常注重综合运用多种手段和工具，包括发表共同声明、表达共同立场等观念性力量，进行经济制裁、发展对外援助、实施由武装力量参与的维和行动和制造和平行动，直至进行最高烈度的战争。总的发展脉络是，欧盟安全防务一体化进程前期以软干预和民事行动为主，主要是在欧盟共同外交与安全政策的框架内，通过发表共同声明、表达共同立场以及开展民事干预行动等方式，对国际危机进行干预。欧洲安全与防务政策启动特别是欧盟快速反应部队组建之后，欧盟的对外干预进入了军事干预和民事干预并重的阶段。有军队参与的对外军事干预行动逐渐增多。欧盟共同安全与防务政策启动以后，欧盟的军事干预行动明显增多，对国际危机的军事干预力度加大。特别是在2011年的利比亚战争中，欧盟积极推动了对利比亚的军事打击行动，将近年来欧盟对外干预行动发展到一种新的高度。

2、注重规范性干预，强调干预行动的合法性

欧盟的对外干预行动非常注重规范的力量，强调干预行动的合法性。在对外干预活动中，欧盟非常强调符合西方主流价值体系的国际规范。这表现在，第一，注重干预行动本身要遵循有关国际规范的约束，注重以和平与多边的模式展开。第二，欧盟在国际干预行动中非常注重国际规范的输出，力图使欧盟的干预性权力表现为一种规范性权力。

欧盟非常强调自身开展国际干预行动的合法性。注重在获得当事国同意的前提下进行对外干预，注重获得与干预对象利益攸关者的同意，注重获得联合国的授权。这一点，即使在2011年对利比亚的军事打击中也不例外。在军事行动开始前，英法两国积极展开外交活动，争取使其军事行动能够获得联合国的授权和阿拉伯国家的支持，甚至争取获得利比亚反对派的邀请。尽管获得利比亚反对派的邀请在很大程度上是象征性的，但英法应对此仍十分重视。这也表明欧盟注重其对外干预行动的合法性。

3、范围和目标有限，注重周边地区

由于受实际能力和可用资源的限制，欧盟的对外干预行动具有很强的针对性，干预地域主要限于欧洲周边以及与欧盟具有密切利益关系的地区。2003年公布的欧盟安全战略在很大程度上确立了欧盟对外干预行动选择的标准。从类型上看，欧盟的对外干预行动主要选择的是恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、失败国家和有组织跨国犯罪等国际危机。这些危机在欧盟公布的安全战略中都被确定为当前欧盟面临的主要威胁。从地理范围上看，欧盟主要选择与其临近的区域和有密切利益关系的区域的地区危机作为主要的干预对象。地域原则和利益原则是欧盟对外干预选择中的两条基本原则。从目前来看，欧盟的对外干预行动主要集中在东南欧、中东以及非洲地区。这些地区大多与欧盟临近，在历史和现实中都与其有着千丝万缕的联系。另外，在与欧盟利益有关的重要战略地区，欧盟也会积极介入，例如索马里地区。

4、注重价值观因素

欧盟在对外干预行动中，非常注重人权、民主等价值观因素。特别是近几年欧盟对人权等因素非常强调，常常打着保护人权的旗号，以“保护的责任”为理由实施对外干预。欧盟实施对外干预的重要目的之一，就是促使被干预国确立符合欧盟和西方价值观的社会秩序、经济模式和政治体制，具有很强的意识形态色彩。这一点，在欧盟开展的大多数对外干预行动中都有明显的体现。例如，欧盟一直希望通过综合全面的强力干预，促使巴尔干地区实现全面而彻底的社会转型，建立与其相同的政治、经济和社会模式。欧盟在非洲刚果地区开展的军事维和行动本身就是欧盟促使当地实现民主转型的努力的一部分。总之，意识形态因素既是欧盟选择干预对象的重要标准，又是其对外干预行动的旗号。向世界其他地区推广欧盟的价值观和经济社会模式，是欧盟对外干预行动的重要内容和目的。

5、难于形成统一立场，实际干预能力有限

尽管欧盟在安全防务一体化的共同政策框架内开展了一系列对外干预行动，但总的来看，欧盟的干预自身仍有许多缺陷，主要表现在欧盟成员国，特别是主要成员国在具体的干预行动中往往很难形成统一的立场，无法采取统一的行动。冷战之后，欧盟经历了几次重要的扩大，成员国的数量急剧增加，目前已经有28个成员国。成员国数量的扩大使得欧盟内部的利益分化更加严重，在许多问题上欧盟国家都无法形成统一立场，更别提采取共同行动。再加上欧盟安全防务领域的共同政策机制仍旧采取全体一致的表决模式，更增加了达成共同立场采取共同行动的难度。这种局面从欧盟安全防务一体化起步时起就一直是困扰欧盟的一大难题。尽管《里斯本条约》正式引入了结构合作和强化合作的政策工具，但这无法从根本上缓解欧盟内部利益多元和分化的局面。例如，在2003年的伊拉克战争和2011年的利比亚战争中，欧盟内部分歧严重，导致欧盟无法形成共同立场，更无法采取共同行动。这极大地削弱了欧盟共同外交与安全政策的实际效力。

实际干预能力不足是欧盟实施对外干预行动的另一个明显特征。尽管随着快速反应部队建设的不断推进，欧盟的军事能力有了很大的提升，但从实际情况来看欧盟的干预能力还有很大的局限性。目前欧盟的干预能力仅能够满足执行低烈度的彼得斯堡任务，在高强度的军事干预方面，欧盟还不得不依赖北约的军事力量。例如，在欧盟安全防务一体化进程启动以来开展的两次暴力军事干预行动，即1999年的科索沃战争和2011年的利比亚战争中，欧盟尽管有很强的干预意愿，但最终都不得不依赖于北约的军事力量来完成主要的军事行动。如果说科索沃战争时期欧盟缺乏干预能力还可以理解的话，那么，时至2011年，在经过了十多年的快速发展之后，欧盟的军事干预能力仍旧十分有限就是一个值得思考的问题了。这表明，欧盟在实际干预行动中的能力缺陷不仅仅是能力问题，更重要的是一个制度和机制问题。而这一点又与欧盟安全防务一体化的发展模式本身具有密切的关系，短期之内很难改变。这就意味着，欧盟的对外干预行动已经表现出来的这一特征，还将持续一个较长的时期。