高校设备专项费绩效管理问题与对策

2018-04-01成都大学期刊中心成都610106

实验室研究与探索 2018年5期

张蕾(成都大学期刊中心，成都 610106)

0 引言

教学科研仪器设备是高校培养创新型人才必不可少的物质条件，教学科研仪器设备专项经费的使用是高校部门预算的重要支出方向。随着“211”工程、“985”工程的实施以及“双一流”建设的开展，高校财政性教育经费拨款大幅度增加[1]，高等教育投入严重不足的矛盾得到有效缓解。高等教育经费的支出绩效开始受到教育主管部门、财政部门和社会公众的更多关注，高校在经费绩效管理上的问题逐渐显现出来[2]。2015年，国务院在《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中即明确要求双一流建设必须“坚持以绩效为杠杆”，对双一流建设要“创新财政支持方式，更加突出绩效导向，形成激励约束机制。”2017年，教育部、财政部和国家发改委在《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》中也要求“建设高校完善经费使用管理方式，切实管好用好，提高使用效益。”并且，将“制定科学合理的绩效评价办法”，对建设高校实施动态管理，以增加建设实效。

仪器设备是高校进行教学工作和科学研究的重要物质基础，是学校办学实力和水平的重要标志之一[3]。无论是何种类型高校，在建立和发展过程中必然会花费大量经费采购仪器设备用于教学实践或科研实验，不仅有利于课程建设[4-5]，更可以提升教学和科研水平，进而实现社会服务之功能。仪器设备的有效利用为高校的长足发展起到了显而易见作用，如何管好用好设备专项费也成为高校经费管理的重要工作。近年来，高校在教育经费的绩效管理方面已经取得了一些进展，但设备专项费由于金额大、所涉设备数量多、种类复杂，绩效管理还存在一些亟待改进的问题。

1 存在的问题

长期以来，投入不足一直是我国高校在教育经费问题上的主要矛盾，这也因此掩盖了高校绩效意识淡薄，经费使用绩效普遍不高的事实，尤其是设备经费的使用，在高校内部的各个管理层，都不同程度存在绩效管理的薄弱环节。

1.1 学校

(1) 重申报采购，轻后续管理。高校的设备管理常常止于申报和采购环节，为了获取更多的设备资源，往往是对设备经费的预算申报和招标采购非常重视，满足于资产数量与账务金额的增加，在仪器设备管理的检查考核中也只需账实相符即可。至于设备购置以后怎么使用、绩效如何却疏于管理，未从学校层面对设备的使用做出统一的制度规定，也没有建立起设备使用绩效的监督检查和问责机制，以致于出现设备的闲置和浪费，设备经费投入难以收到预期效益。

(2) 资源未有效整合和充分利用。一些高校对仪器设备的管理使用缺乏统筹规划，条块分割，重复购置，搞小而全。一方面，部分教学单位因设备短缺难以保证学生的实践训练需要，另一方面，有些教学单位的设备却不能实现满负荷运转。由于缺乏明确的牵头部门和相关的配套措施，各教学单位之间设备信息不透明，资源的整合与共享难以真正实现，设备不足和设备闲置的现象同时并存，设备专项费未能实现资源的均衡配置。

(3) 管理权责不明确。由于一些高校内部各个职能部门之间管理权责不够明晰，协调联动机制尚未建立，既存在着管理上的重复和越位，也存在着管理上的盲区和缺位。财务部门关心预算的安排和控制，资产管理部门关注招标采购的合法合规，教务部门主要维护实践教学的正常秩序，纪委监察部门则是重点防范设备采购过程的廉政风险，至于这些设备专项费的使用绩效，不在这些职能部门的管理职责范围之内。

1.2 学院

(1) 缺乏必要的论证环节。设备采购项目仅有可行性研究报告而无具体翔实的论证材料，对于设备采购的必要性、设备的型号和规格、后续的安装和使用、在教学和科研上的预期效益产出等，常常没有做深入全面的分析和比较，甚至于拍脑袋决策，以所谓的集体研究甚至以领导个人意志代替专家论证。由于缺乏自下而上的充分论证，教师会认为这些设备是领导因为其他一些目的而让我用的，非因为其自身教学科研的需要，因而对项目设备使用的主动性和积极性不高，对于项目建设目标和要求不了解，对项目设备的性能和操作不熟悉，一旦学院领导岗位调整，项目设备马上就弃置一旁，新任领导旋即又开始新一轮的设备采购申报。如此循环往复，以致年年购置年年短缺。

(2) 设备的操作培训不到位。熟悉设备的操作使用需要花费时间和精力，更需要相关的专业培训。但是，一些高校新购置的设备安装调试完成以后，仅由生产厂家的技术人员做简单的技术培训，实验教学人员对设备的性能和使用缺乏深入细致了解，一些性能优异但操作与维护相对复杂的仪器设备或是闲置，或是利用率极低，制约了教学设备在创新型人才培养中作用和效益的发挥。

(3) 开放服务不到位。高校的教学科研设备是人才培养和科学研究的重要物质基础，应该首先服务于创新型人才培养和创新驱动发展战略。在满足教学科研需求的前提下，利用高校先进的设备开展社会服务并取得一定的收益，不仅合理合法，而且有助于充分发挥这些设备的使用效益。但是，高校教学科研仪器设备不仅未对外开展有偿社会服务，甚至于部门之间协作不够，影响正常教学和科研工作顺利进行。

2 原因分析

2.1 重投入轻产出的观念根深蒂固

教育效果的滞后性和教育影响因素的复杂性，造成对高等教育投入进行绩效评估存在相当的难度，这种状况使我国高校自上而下缺乏绩效观念，重投入轻产出的意识根深蒂固。在学校财务运行过程中，不习惯于对资金的使用效果进行评估，更少将评估结果作为日后资金拨付的依据[6]。往往是根据项目来确定所需的资金，在预算上没有约束或约束不力，预算的刚性不强。在相应制度体系不健全的环境下，更容易造成资金浪费，大量的重复购置和设备闲置，就是重投入轻产出，重采购轻绩效所导致的严重不良后果。

2.2 尚未形成完整可行的绩效预算管理模式

完整的绩效预算管理过程包括设立预算目标、预算拨款支出、项目执行单位资金运用、产出绩效评价与结果运用。科学的绩效预算管理能够实现预算配置经济性与合理性、预算执行效率性与严肃性、预算目标效益性与科学性的有机结合。高校设备专项经费的预算申报、经费划拨、采购执行到最后的绩效评价，每一环节都需要与教学科研设备管理标准与规范的链接与融合，指标体系必须精准而完备。因此，对教学科研设备进行绩效预算管理，必须统筹协调好教学单位和管理部门之间的关系，并围绕绩效指标对教学单位和管理部门进行统一的监督和评价。当前，各个高校对于校内职能部门及二级学院的考核是按照两个不同的序列分别进行的，在设备的绩效问题上很容易出现“公说公有理婆说婆有理”的情况，而且，考核与评价方法往往过于宽泛，未能始终贯穿绩效理念，造成专项设备费绩效管理缺乏整体性与统一性，影响绩效管理程序设计的科学性和内部控制机制的合理性。

2.3 绩效监督和管理制度缺失

高校的设备专项经费绩效管理之所以存在诸多问题，除了高校管理者和教师绩效意识淡薄这个原因之外，绩效监督和管理制度的缺失也是一个重要原因，尤其是缺乏绩效审计以及绩效审计结果运用的制度设计。专项资金绩效审计就是要对专项资金运用是否经济有效进行审计监督[7]。高校专项设备经费绩效审计是对高校专项设备经费使用的经济性、效率性、效果性及资金使用效益进行审计。对高校专项设备经费实施绩效审计不仅仅是为了揭示经费使用过程中的问题，更重要的还在于问题的整改以及对审计结果的有效运用。当前，高校对于设备采购经费绩效审计还比较少，即便实施了绩效审计，也往往是事后审计而非事中审计。由于审计时间的滞后，使得存在的问题难以得到及时的整改，审计结果难以在这个项目本身得到有效运用，从而限制了绩效审计作用的更好发挥。

3 实施建议

3.1 转变观念，提高对绩效管理的思想认识

绩效管理是为加强财政支出管理，提高财政资金使用效率和效果的客观选择，不仅是管理方法的创新，更是管理理念的转变[8]。树立科学的绩效管理理念，是高校绩效评价治理机制的先导和逻辑起点。当前，高校的设备采购还存在片面追求数量和速度增长的现象，忽视了提高管理水平和管理质量，对设备采购的合规性、经济性、效益性缺乏足够的认识。尽管随着绩效管理工作的不断推进，这一状况已经有所改观，但长期以来形成的“重分配、轻管理”的观念未能彻底根除。绩效管理作为一种管理思想、管理方式方法的重大变革，它要求高校管理者和广大教师必须从思想上彻底转变观念，提高对绩效管理重要性和必要性的认识，积极开展绩效管理理论与实践研究，并通过专项经费绩效评价与绩效审计的试点，总结经验，逐步推广，真正使绩效管理理念深入人心[8]。

3.2 立足绩效预算，制订校院两级绩效管理实施办法

要充分发挥绩效杠杆的促进作用，推行绩效预算管理当是一个必然的选择。绩效预算与绩效评价的逻辑契合在于绩效评价是绩效管理的充分必要条件，充分性要求绩效评价立足与绩效预算的现实状况，提升评价体系的清晰度和操作性，从而夯实绩效管理的基础；必要性要求绩效评价面向未来绩效预算的需求倾向，合理的绩效管理流程，具备从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的潜在能力[9]。因此绩效预算可以提升绩效评价与部门管理流程的契合度，以绩效预算流程为依托，系统衡量预算配置、执行与结果绩效，满足改善绩效管理的需求。实行设备专项经费的绩效预算管理，必须把绩效理念和绩效指标贯穿融入到经费申报、划拨、使用、监督检查、效益评价、结果运用的整个过程之中。这就需要学校以及二级学院在深入调研的基础上，科学设计出设备专项经费绩效管理的指标体系和操作程序，制定出切实可行的设备专项经费绩效管理实施办法，做到有章可循，有法可依。

(1) 明确设备专项经费绩效管理的责任部门。绩效预算将预期绩效目标和预算分配直接挂钩，更有利于对有限的资源进行合理、高效的配置，也更有助于借助绩效手段对经费使用部门进行强有力的监督与约束。实施设备专项经费的绩效管理，必须改变当前高校内部管理职能交叉、管理权责不清、管理缺位越位的状况，尽快明确绩效管理的牵头部门，统筹负责包括教学科研设备的申报、论证、验收入库、管理使用、监督检查和绩效考核等环节工作，只有这样，才能真正做到既重采购，更重管理，既重投入，更重产出。

(2) 严格控制设备采购支出总额。控制支出总额是实施绩效预算管理的基本目的之一。如果没有支出总额的限制，设备资源的分配效率、执行效率以及支出效益就无从谈起。要严格控制设备采购的支出总额，必须增加绩效预算的刚性约束，制定硬性规定并强制执行。设备专项费采购支出的控制不仅是财务部门的硬性控制，更应该从部门预算申报之初就严格论证，反复测算，以保证预算的切实可行，招标采购环节也需仔细复核，满足所购设备符合实际需求，避免到最后的财务支付和验收环节才发现疏漏，造成难以挽回的损失。

(3) 预算分配与绩效评估相结合。编制设备专项经费绩效预算，需要将预算分配与绩效评估结合起来。就要求管理部门必须及时追踪预算执行的变化趋势，将实施结果与事前设定的目标进行对比分析。学校的层次和类型各不相同，在教学、科研和社会服务上各有侧重[10]。因此，在设计绩效评价指标体系时，既要考虑大学的共性，也要关照到各自学校的类型和层次特点。预算分配与绩效评估结合可提高预算管理水平，实现设备专项费预算资源的合理分配，提升使用效益。

3.3 实施绩效审计催化管理创新

随着教育财政开支的大幅度增长，社会公众对明确资源管理的责任和提高教育财政资金使用效益的要求越来越高，希望教育资金的使用过程更加透明。而教育资源使用效率和效果的真实信息，必须依靠对教育财政政策的执行情况以及资金来源和使用效果的绩效审计[11]。对高校设备专项经费进行绩效审计，可以降低经费使用的总体风险、提高教育经费使用效率。对设备专项费使用的经济性、效率性和效果性给予评估与监督，可以有效抑止或防范因决策失误、管理不到位、只讲事业发展需要不计资源使用效益等因素造成的资金浪费及经济损失[12]。强化设备专项经费绩效审计能够督促学院和管理部门在设备管理过程中关注绩效，注意搜集有关资料和数据信息，保持绩效预算执行的透明度，提高绩效管理的质量。绩效审计应贯穿于整个审计工作的全过程，不仅要对设备专项经费的财务信息进行评估，还要更多地关注管理部门的执行过程，作详细、系统调查与分析。同时，还应该将设备专项资金绩效审计结果纳入学校整体支出评价考核范围，并将审计结果作为以后申报专项资金和学校设备预算安排的重要依据。

4 结语

设备专项经费绩效管理是一项系统全面的工作，是设备管理过程中的重要环节[13]。通过构建科学的绩效评价指标体系，应用严谨客观的评价方法，可以为改善设备管理体制和运行机制提供决策依据，也有助于更好地为人才培养、科学研究和社会服务提供强有力的保障。高校设备专项经费绩效管理是一个涵盖绩效目标驱动、绩效过程管理、绩效结果激励的系统化、多层次预算管理框架[14]，体现了绩效目标驱动与绩效目标管理的有机结合，有利于夯实高校未来实现整体绩效管理的基础，也为高校实验室高效运转提供了新的思路与方法[15]。

参考文献(References)：

[1] 冯永刚.双一流建设的基本含蕴[J].教育与教学研究，2017，31(6)：106-108.

[2] 张蕾.透视绩效管理视角下教育成本与高校的重要关联[J].教育财会研究，2014，25(10)：43-46,63.

[3] 于振江.加强管理，提高大型仪器设备的使用效益[J] .实验技术与管理，1999，16(4)：90-92.

[4] 高蕾娜，喻洪平，刘飞，等.“电机控制技术与应用”实验教学实践研究——以逻辑无环流直流调速系统为例[J]. 教育与教学研究，2017，31(2)：115-119.

[5] 陶涛，于江华，黄琼，等. 环境科学与工程"五位一体"实验教学方法刍议[J].教育与教学研究，2016，30(10)：84-88.

[6] 许正中.教育财政绩效与人力资本战略[M].北京：中国财政经济出版社，2014：47.

[7] 宁波市审计学会课题组.财政专项资金绩效审计研究[J].审计研究，2014(2)：3-8.

[8] 刘秀灵.美国绩效预算考察报告[J].内蒙古科技与经济，2007(24)：38-44.

[9] 吴勋，张晓岚. 中国绩效预算改革的国际背景及策略[J].经济纵横，2008(8)：33-35.

[10] 程方平.“双一流”建设关键在教学和科研[J].教育与教学研究，2017，31(6):115-118.

[11] 李海东，瞿启发.风险导向模式下的公共财政绩效审计[J].华东经济管理，2005，19(12):77-79.