中国养老金体制机制亟待创新

• 清华大学公共管理学院、医院管理研究院 杨燕绥

清华大学公共管理学院 妥宏武

清华大学医院管理研究院 杜 天

进入老龄社会之后，国家政府养老金替代率开始降低、高龄老人附加养老金需求加大，一个“夯实政府养老金、稳定雇主养老金、发展个人养老金”的国家养老金体系的发展战略正在形成，以平衡各类单一养老金计划的风险和适度保持养老金的充足性，这是培育老龄人口消费能力的积极老龄化举措之一。中国应当按照老龄社会发展的时间表，从中央统筹基础养老金、促进雇主养老金、发展个人养老金三个方面建设国家养老金体系，创新管理体制和运行机制。

中国养老金的现状

中国的政府养老金包括城镇企业职工养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险。中国在1997年建立城镇企业职工养老保险，2014年机关事业单位退休金制度与企业职工养老保险并轨，2015年整合的城镇职工养老保险和城乡居民养老保险，2017年养老金第一支柱覆盖8亿人。但是，职工社会养老保险由市县统筹，正在向省级统筹和中央调剂与兜底转型。2016年的具体情况如下：城镇职工基本养老保险覆盖24780万职工（2015年底数据）；缴费基数仅为在职职工平均工资的60%～70%，企业费率为20%，职工费率为8%；养老金替代率维持在职工平均工资的40%左右，支付水平为2373元/月；全国城镇职工基本养老保险赡养比为2.75:1，比2015年（2.87:1）下降了0.12；养老保险基金收入增长率为7.8%，支出增长率为11.8%；财政补贴职工基本养老保险4630亿元，占当年基金收入的16.14%；城镇职工基本养老保险当期收支余额为2828亿元，但扣除财政补贴会产生1820亿元的缺口，如果再扣除非正常缴费及利息，则会产生3519亿元的资金缺口。

中国的合格计划养老金指雇主养老金中的企业年金和职业年金、个人养老金中的延税型个人商业养老保险。2004年1月6日，劳动和社会保障部颁布了《企业年金试行办法》，及时启动了雇主养老金合格计划，打造中国养老金理事会制度和法人受托人制度，将养老金信托文化植根于中国。2015年3月27日，国务院颁布了《机关事业单位职业年金办法》，进一步发展了中国的雇主养老金，具有中国特色的职业年金基金管理的公共委托人得以发展。有学者曾经预测，在未来15年里中国企业年金应当覆盖职工的60%，企业养老金资产总额超过10万亿元人民币。但是，2016年人力资源和社会保障部的数据显示，企业年金覆盖率不足全国企业法人的10%，只有7.63万户建立了企业年金计划，参加职工2325万人，约为就业人口的8.2%，且以国有企业为主；企业年金基金资产仅为1.1万亿元人民币。进入互联网经济以后，企业发展低成本、短期化和小型化，中国虽然赶上了雇主养老金这班车，但开不远就进入了低谷期。2018年中国启动了延税型个人商业养老保险，年度延期征税额为12000元。

综上所述，改革开放40年来，中国养老金改革与时俱进、三支柱应有尽有。但是，由于国企改革不彻底、服务型政府不到位，国家养老金体系尚未健全，存在“政府养老金未夯实(社保一卡通服务平台缺位导致居民大数据缺失)、雇主养老金覆盖窄(国企俱乐部为主)、个人养老金保险化(信托服务缺失)”的问题，亟待加强立法，促进社会共识和深化改革。

完善中国养老金体系

建立国家养老金体系是积极应对老龄化的举措之一。中国《社会保险法》和党的十八大、十九大报告均将政府的养老金支付责任定位于中央统筹基础养老金，同时在大力发展雇主养老金(企业年金和职业年金)和个人养老金中建设政府的税优(财政部给出的胡萝卜)和监管(人社部给出的大棒)责任。

一、努力夯实政府养老金

通过建立中央统筹基础养老金制度夯实政府养老金。主要工作如下：①加强立法，制定《养老金条例》，一是就基础养老金的缴费费基费率、缴费年限、领取机制和计发原则与方法等问题达成社会共识；二是规范雇主养老金和个人养老金的合格计划。②依法完善筹资机制。强化工资报告与统计公报，按照在职职工平均工资夯实费基，18%费率可以确保目前政策不变的条件下支付水平不下降，继而降低企业养老保险费率从目前工资总额的20%到10%、职工缴费4%(另外4%计入企业年金和职业年金)，政府缴费4%将视同缴费工龄预算化。③基于国民预期寿命和赡养比，运营精算平衡工具，制定领取养老金的法定时点，建立早减晚增的养老金领取机制。④依法建立国家社会保障总局和国家社会保险局，对接国家医疗保障局，打造社会保障一卡通信息系统和公共服务平台，规范中央、地方和基层政府的责任，建立信息向上集中、中央顶层设计和服务向下派送的国家基础养老金管理服务体系，打造养老金公共品的生产线。

二、大幅增加雇主养老金

中国正在大力发展互联网经济，企业发展趋于小型化、低成本，甚至短期化，发展雇主养老金的空间有限。如果企业年金广覆盖不达标(覆盖率低于50%)，将在企业职工和机关事业单位之间产生新的养老金双轨制。大力促进雇主养老金的发展需要打出组合拳，包括降低社会养老保险费率、转移部分住房公积金(拥有首住房者)、增加延期征税额度等措施，支持更多企业制定养老金计划。总结前期企业年金的经验，加强养老金受托人规制和养老金市场治理机制，确保企业和职工养老基金安全运营，获得稳健收益，这是建立国家养老金体系的关键环节。

三、积极发展个人养老金

中国正在进入深度老龄社会，在政府养老金封顶、雇主养老金空间有限的条件下，积极发展个人养老金具有超常意义。积极举措包括增加中等收入和纳税人群、开展国民养老金管理知识教育、加大延期征税额度等“胡萝卜”的供给；还有方便个人开户转账户、培育个人养老金管理服务机构、培育个人养老金投资市场、建立覆盖养老金三支柱的养老金信息监控平台的“大棒”作用。总之，政府养老金只有一个管理者，雇主养老金有几十个受托人，个人养老金将有近10亿持有人，这是一个社会的进步，也是一场养老金的革命。目前，社会上出现用消费积分转换养老金的创新行动，应当将其纳入人社部养老金监管平台，按照合格计划的原则发展，实行低成本的审慎人监管制，由具有企业年金管理资质的机构备案和负责运营。