治理现代化与新时代妇联组织改革

陈伟杰

(中华女子学院 社会工作学院，北京 100101)

2015年中央启动新一轮群团改革，旨在增强群团组织的桥梁纽带作用。十九大报告进一步明确了这一点，指出要“增强群众工作本领，创新群众工作体制机制和方式方法，推动工会、共青团、妇联等群团组织增强政治性、先进性、群众性，发挥联系群众的桥梁纽带作用，组织动员广大人民群众坚定不移跟党走”[1]。

当前，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已转向人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。在物质文化生活方面的更高要求之外，人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，但是发展的不平衡不充分成为这些需要得到满足的主要制约因素。这是党中央基于近些年中国社会巨大变迁做出的基本判断。可见，如今摆在人们面前的是一个结构高度异质化、需求高度多元化的复杂社会，这对妇联发挥桥梁纽带作用提出了更高的要求。

那么，妇联怎样才能高效地充当桥梁纽带？这个问题既指向如何促使妇联始终不渝地承担政治使命，也关乎如何确保妇联具备足够能力完成使命。从后面这个角度看，推动妇联组织治理现代化成为当下刻不容缓的任务。而要实现组织治理现代化，需要至少从组织理念、运作机制和具体策略三个层面着眼，盯准组织发展过程中的核心问题，加以研究、改进。

一、前提：辨识两个特点

讨论当前妇联组织治理问题，需要从整体上把握两个前提：辨识妇联组织在整个党-群关系格局中的位置特点，并在整个党政体系中理解妇联组织的结构特点。首先，妇联在党-群关系格局中的位置特点。在执政党和群众之间，存在两条基本通道：一条是党对群众的直接联系通道，另一条则是党经由包括妇联在内的外围组织建立与群众的联系通道。作为一个外围通道的连接者，如何论证其相对于主通道的必要性，是一个至关重要的问题，始终需要有清晰的把握。其次，妇联组织体系的结构特点。自新中国成立以来，为同党和政府的管理体制相衔接，妇联组织设立了相应的行政体系架构，各个组织层级分别纳入相应的党政管理体系之中[2]。作为一个层级化组织，如何才能使组织体系的结构特点不仅便于党的领导和意图的实现，还有利于服务与联结妇女群众工作的开展，这同样需要有清晰的把握。

基于对以上两个问题的把握，联系当前群团改革的实际情况，我们认为，作为一个扮演中介角色的层级化组织，妇联治理现代化的实现有赖于其在理念层面理顺不同组织目标之间的关系，在机制层面促成从结构调整向机制调整的深化，在策略层面兼顾内向式的立足妇联与外向式的纵横联合。

二、改革：理念、机制与策略

(一)理念层面：理顺围绕中心任务与履行基本职能之关系

习近平总书记指出，群团组织既需围绕党和国家工作大局搞好“公转”，又要聚焦服务群众搞好“自转”[3]。一方面，各级妇联需要接受同级党委的领导，围绕党的中心任务开展工作，这是党对妇联的要求，也是妇联获得各级党委支持的必要前提。另一方面，妇联履行其代表和维护妇女权益的基本职能，这由妇联章程所决定，更是各级妇联吸引妇女，凝聚人心，从而发挥桥梁纽带作用的基本前提；而桥梁纽带作用的充分发挥，又关系到妇联组织提供其在党-群关系格局中具有存在必要性的证明。可见，围绕中心工作与维护妇女权益这两重目标之间如何理顺关系，实现有机结合，是一个极其重要而又颇具挑战性的议题[4][5]。

从提升联系群众能力的角度看，妇联需要从理念层面上明确其重要目标之一，是在围绕中心工作开展自身工作的过程中履行其基本职能，代表和维护妇女权益。换言之，妇联既要坚定地围绕在党的中心工作周围，又需要适时利用人民团体协商、人大协商、维权协调委员会、妇儿工委的“两纲”评估机制等各种体制内通道，向各级党委政府谏言献策，让中心工作加入性别的考量，同时促进党、国家、社会发展与妇女发展。妇联在这方面的政治资源远非其他妇女组织和个人所能比拟，应扮演好关键角色。

这一理念层面的认识将使妇联作为服务型社会组织的特点得到突出，进而影响妇联组织的机制调整和策略选择。

(二)机制层面：从组织结构调整向组织机制调整转化

目前妇联改革正如火如荼地进行。从内容上看，各地妇联重点开展了组织结构调整，主要举措是基于服务改进的出发点，缩小上层规模，充实基层机构，而对于组织机制调整则较少涉及。然而，组织结构调整想要真正产生效果还需要机制调整相配合，因此改革还应向纵深发展。更进一步说，妇联需要有更为高效、灵活的运作机制，以便快速、准确、充分地应对变动不居的社会需要。

机制调整的核心问题牵涉到组织体系和组织内部两个层面。一是要建立组织体系中层级间的分工机制。党政部门纵横交错的条块结构，容易产生矩阵式管理难题，影响组织目标的实现[6]。妇联身处这一结构之中，面临的相似问题是如何区分不同层级妇联的职责重心。从组织整体效能提升的角度看，妇联组织体系应朝向一个层级分责的方向努力，越是基层妇联，越偏向注重如何做实机构，提供高效服务，越是上级妇联则应越注重服务平台的构建和运作，注重如何扮演支持者角色、中介者角色和评估者角色。上下级妇联之间只有避免职能过度重叠，方能提升整体效能。并且，妇联组织的效能，不应仅仅取决于相关负责人自身的意愿和能力，还应取决于合理的分工机制之下由组织体系提供的制度化机会。这种不同层级间妇联有机联系的建立，还有可能帮助解决长期以来妇联工作典型案例不易向其他地方妇联复制、扩散的困境。二是要建立健全妇联组织内部的激励机制。此轮群团改革在人才引进机制方面实现了创新，简化程序，不拘一格，向社会人才广泛开放机会。不过，人才不仅需要引进，还需要在引进之后长久、充分地发挥作用。科层化和部门化的妇联组织固然便于与党政体系的衔接、管理与专门化运作，但也容易造成内耗，影响效率以致目标实现。这就需要引入合理、灵活的激励机制，突出鼓励创新、合作及效能提升的制度设计，使得人才不仅引得进来，还留得下来；不仅留得下来，还能发出光来。

(三)策略层面：兼顾内向式的立足妇联与外向式的纵横联合

妇联处于科层体系中，为自身争取了通达党政部门的制度化渠道，但是科层化亦容易产生与基层、群众疏离的负面后果。为解决此类弊端，群团改革确定了妇联组织重心下移的方案，致力于扩大基层服务队伍、改善基层妇女服务，对妇联联结妇女能力的提升具有直接的重要意义。在这个方面，操作策略是偏重内向式的立足妇联还是偏重外向式的纵横联合，需要澄清、理顺。

立足妇联的内向式下移主要通过组织层面上新建基层妇联、扩展基层妇联执委会等方式来实现，其特征是对新生力量进行组织内化。外向式的纵横联合主要通过与其他各类社会组织、市场主体建立正式与非正式合作关系，共同开展服务，维护妇女权益。我们可称之为妇联与外部力量实现组织联合。

组织内化与组织联合的优劣，可以从风险与收益的角度分别考量。在风险控制方面，组织内化有助于降低妇联组织的政治风险，组织联合则可能增加不确定性。但从收益分析角度看，组织内化所吸纳的多数对象具有个体化、兼职化的特征，所能产生的效果相对有限；组织联合则更有可能撬动社会中的各类服务资源，这些资源具有组织化、专职化的特征，更能产生杠杆效应，放大服务效果。基于这些考虑，妇联组织应开展分类管理，比照民政等其他政府部门的运作方式，在做好风险防范的同时，积极引入社会力量，以弥补妇联自身力量的局限。

综上，应从理念层面、机制层面和策略层面去回答妇联改革中所面对的重大问题，切实提升妇联发挥桥梁纽带作用所需具备的组织能力，推动妇联组织治理现代化，使其更为快速、高效、准确地在服务中吸引广大妇女，让她们感受到权益受保护、人格受尊重，以此为执政党凝聚民心，最终实现党的利益与妇女群众利益的有机统一。

三、研究：助力妇联组织改革

妇联组织改革的推进，既需要改革家和管理者的运筹帷幄，也需要学者们的研究助力。多年来，妇联组织研究一直是妇女研究的重要领域。面对新时代的新形势、新要求，以下一些研究议题、路径和方法应当受到关注。

(一)研究议题

首先，应重视在“党-群”整体结构中研究妇联组织的作用。“妇联是党和政府联系妇女群众的桥梁与纽带，是国家政权的重要社会支柱”，这样的表述早已耳熟能详，但这一提法蕴含着有待通过研究澄清的诸多议题：执政党及政府、妇女、妇联与其他妇女社会组织之间形成的是一种什么样的“党-群”关系格局？妇联在整个党群关系格局中处于何种方位？“桥梁和纽带”所指向的“中介”功能和“社会支柱”所包含的“支撑”功能是什么样的关系？妇联在此格局中如何发挥其被期待的作用？发挥作用需具备什么样的条件？妇联如何连接因阶层、文化等差异而有所隔阂的诸妇女群体？等等。

其次，应将妇联组织体系研究纳入视野。不少研究将妇联视为一个具有内在一致性的组织来看待，这种处理方法固然便于研究观点的表述，但是未能彰显作为一个体系的妇联存在的张力。妇联包含了各个层级的科层组织、团体会员、执委会和妇代会等多元主体，不同部分之间的关系、互动存在丰富的可能性。在这种体系视角下研究妇联组织，它的优劣势、经验和困境、改革方向等问题会有更好的澄清。

最后，妇联组织运作机制应成为重点研究议题。描述研究关注“是什么”，因果研究关注“为什么”，而机制研究则关注“如何”。以往的研究更多关注妇联的作用或困难是什么以及为何会有此作用或困难，今后应注重将研究继续往前推进，深入细致地考察妇联组织运作机制的现状以及改进的策略。从关注“是什么”和“为什么”层面的议题，到关注“如何”层面的议题，是研究向纵深的推进，也是更好地实现学术研究与组织实践相通的节点。

(二)研究路径和方法

妇联组织研究要有实质性的推进，需要鼓励更多强调实证性的、注重历史和比较视野的研究。实证研究与思辨式的研究不同，强调经验性，要求获取经验资料，基于事实开展分析论证，这是研究获得扎实基础、得出可靠结论的保证。历史研究强调在长时段中去理解经验现象。妇联组织追溯至其前身，已有近百年的历史。从路径依赖这一认识出发，我们无疑需要以明确的问题意识，溯本追源，在历史研究中更为深刻地了解今昔之间的联系和差别。比较研究强调将妇联与其他相关、相似主体并置，寻找、分析其异同点，彼此为镜，以增进对妇联组织的理解。

要做到这些，妇联组织研究应借鉴社会科学研究领域中组织研究、历史社会学、政治科学、政治社会学等多学科的理论和方法，在一个更为广阔的平台上寻找呼应时代主题的答案。

[1]习近平. 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)[R/OL].人民网-中国共产党新闻网，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.

[2]陈佳俊、史龙鳞.动员与管控：新中国群团制度的形成与发展[J].社会发展研究,2015，(3).

[3]习近平.在中央党的群团工作会议上的讲话(2015年7月6日)[EB/OL]. 人民网-中国共产党新闻网，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.

[4]雷水贤.双重职能对妇联履行职能的影响[J].妇女研究论丛，2002，(11).

[5]肖扬.对妇联组织变革动因及其途径的探讨[J].妇女研究论丛，2004，(7).

[6][美]李侃如著，胡国成、赵梅译.治理中国：从革命到改革[M].北京：中国社会科学出版社,2010.