工程项目全过程环保审计分析及探讨*

王希忠

（潍坊医学院 审计处，山东 潍坊 261053）

工程项目全过程环保审计是在项目决策、设计和实施阶段，对工程项目配套的环保工程进行专项审计，根据项目进展情况，加强环保审计力度，保证目标实现的同时，提高社会效益。

1 工程项目全过程环保审计的研究背景

1.1 近年来，我国环境问题日益突出，监管形势日益严峻，特别是对于一些生态系统脆弱的地区，环境污染态势更是不容乐观

一是大气、土壤污染程度加剧，各种垃圾、工业废弃物、汽车尾气等污染势头不减。“河水干枯、水源污染、土地沙化、良田减少”是目前环境问题的现状。二是整体生态环境加剧恶化，这不仅使得人民的身体健康受到影响，而且严重制约社会和经济的发展，降低了人民生活幸福感。三是环境安全事件不断发生，因环境污染的历史累积效应和目前环境治理滞后等原因，环境问题在我国短时期内集中出现。我国的全球生态现代化指数在所统计的118个国家里排到第100名。

1.2 在现有的条件下，工程项目污染治理是个难题

加强工程项目全过程环保审计的重要意义如下：确保工程项目配套环保工程的开工、建设、使用的完整性、绩效性；确保用于环境保护的专项资金可以最大限度的发挥自己的作用。强化专项资金在投入、管理和使用等环节上的更加规范、更加有效益；同时可以促进环境管理制度不断的结合实际进行完善。

2 全过程环保审计工作的实施内容

全过程环保审计就是要求建设单位从立项开始就进行全过程环保审计控制管理，必须以批准的环评报告为总体控制目标。从工程项目的不同阶段分别阐述全过程环保审计工作的内容，有助于理清各阶段的情况：

2.1 项目决策阶段

项目环评报告是该阶段完成的要点，通过对建设项目在社会、环保、技术等环节进行精细化管理，不断改进技术方案和建设方案，对比类似项目寻找技术环节的漏洞并进行分析和比较，项目完工后也要有科学的评测机制。对建设项目的技术指标进行评测，从适用性、有效性、必要性等方面综合比较评测，对环境影响的结论性意见进行评价，合理编制项目环评报告。

2.2 项目设计阶段

设计阶段是全过程环保审计控制的源头环节，对整个项目环境影响控制具有决定性作用。在这个阶段环保审计咨询机构可充分发挥自身优势，积极参与设计，为业主提供环保审计咨询服务。

2.3 项目招投标阶段

该阶段全部以实现环评报告中的有关环评指标精神为总指导思想，编制招标公告书、招投标文件、投标资质证明文件、具体评定标的原则及办法。合理的确定最优施工单位、合同签订等工作。

2.4 项目实施阶段

对于不同的项目来说，项目实施阶段有短有长、各方面的变数较大。所以进行全过程环保审计也是条件最为复杂的。所以，要保证工程项目和相应的环保措施进行同时设计、同时施工、同时投产。

2.5 竣工验收阶段环保项目验收

主要工作内容为：环保资金效益性审计，合理的评价各项环保指标是否达到项目实施方案要求的标准，资金使用效益是否得到保障。

3 潍坊市工程项目全过程环保审计工作的现状

潍坊市正在推行全过程环保审计，目前全过程环保审计工作的执行深度、广度处于全国前列，在不同的审计项目中都有所体现。

3.1 项目决策阶段是以往环保审计工作最难触及的领域，由环评中介机构出具的报告，通常是一个简单论述，并不符合具体情况

没有实际操作意义的简易环评报告，只是为走程序。但环保审计参与到工程项目决策阶段的论证是推行全过程环保审计工作上的一个重大突破。

项目设计阶段一般较早，到审计实施时已经过去较长时间。目前也有部分投资方或业主要求环保审计参与到设计工作，设计阶段的环保审计是全过程环保审计中的重点。

项目招投标阶段，潍坊市做得较为完善。目前潍坊市的多数大中型国有投资项目基本实行公开招标。大型的工程项目招标一般统一由潍坊市市建设工程招投标管理办公室负责监管，具体的信息在潍坊市市建筑中心发布，具体的招标业务由有招标代理资质的咨询机构进行实施，所以，整个流程透明公开，这有利于有资质的施工单位进入施工市场，这就为工程质量的保证和实施提供了保障基础。

项目实施阶段，目前潍坊市推行投资监理管理模式对项目实施中的环保工程进行审计和控制，并且在绝大多数重点国有投资项目上强制推行投资监理模式，是全过程审计在项目实施阶段的集中体现。只有通过国家环保局的环保验收审核，该工程项目才能投入使用。

3.2 潍坊市全过程环保审计存在的问题

从宏观和微观两个方面分别论述现存的问题。从项目的全生命同期及全社会宏观方面来看，存在以下三方面问题：

①公众意识还没有形成，主要表现为：对目前的环境态势认识不清，不能理解环境审计的重要意义；对于工程项目是否合格，停留在项目的本身，不能有效的管理环保资金使用、并对其进行效益复核。

②全过程环保审计范围比较狭窄，主要表现为：审计工作广度不够，环境审计落后于其他专业审计，大多环评审计只是阶段性的，没有连续性；审计工作深度不够。

③全过程环保审计理论体系构建落后，这是指环保审计理论的基础理论研究较少，也没有出台较为全面的准则和法规。没有形成统一、高效的理论构架，这就导致审计监管不严格，缺乏有法可依的保证。所以说存在很大的审计风险；环境审计技术方法落后，对环境的评估分析，还停留在“看、嗅、听”这个层面上。

从微观方面来讲，存在以下四个方面的问题：

①全过程环保审计理念很难被项目决策者和设计人员作为重点考虑。在项目的初始论证阶段，若重视环境保护，那么项目环保效果较好的可能性为65%到85%，在项目的整体性设计阶段，对项目环保效果影响效果为25%到70%。而实际工作中决策者重点考虑社会效益、经济效益；设计者重点考虑技术安全、达到使用功能，有环保意识的少之又少。

②在项目招标阶段中存在不规范招标行为，加大了环保审计难度。全过程环保审计要做好就要紧抓招标阶段，这是整个审计过程中的最重要环节，坚持制度规定，合理设计分数评价体系，保证挑选出优质合格的施工单位，这些都对环境保护起到机制保障作用，但是当招标成为一种形式后，那么不仅中标后环保项目难以达到环保指标要求，也加大了环保审计的难度。

③在项目实施阶段，没有对整个过程实施监管。投资监理管理模式对项目实施中的环保工程进行审计和控制没贯彻到底，有的项目或项目的某阶段没有执行，不能专项资金进行配套；有设计，但晚施工或不施工等违规问题。

④在工程项目的验收阶段，不重视对环境保护的评价。不能对工程环境状况进行实时评价，各种环境要素的影响因素较为复杂，难以进行识别，一般工程项目环保审计偏重于对工程在可预见的时间内对生态环境的影响进行预测，这就导致了大多环评项目验收流入形式，不能从全局进行考虑，而只是停留在一个部位、一个阶段。

4 深化环保审计工作的具体解决对策

对于普遍性的问题，应该由政府主导进行解决。政府推进环保审计工作有其必要性，环境保护应该作为一种公共品由政府参与供给，政府对于环境保护责无旁贷;生存和生态、温饱和环保，在经济发展与社会协调下必须实现共存，政府必须在环保领域有所作为，为人民群众提供良好的生态环境；在政府进行的经济责任审计过程中要加强环境保护审计，如果所管辖区域存在重大环保问题，应实行责任终身追究制。

①更新观念，提高认识，统一思想，切实提高对环保审计的认识， 促进环境保护意识。

②在进行环保审计的过程中，要着力于外延建设，不断提高审计力度，加大绩效审计频度，不断改进方法方式，灵活运用审计方法。不断提升环境全过程审计的力度，取得较好的环境保护效果。

③着眼点在整个潍坊辖区，不断进行理论探讨，积极吸引环保人才，加强实地调研，改善工作方法方式。提高研究水平，不断总结经验，规范审计程序和行为，进审计规范化建设。

具体的解决方案如下：

①严控审计环节，把好环境保护的源头关。因此决策、设计环节，应有明确的、书面的，具体可行的环评报告做为设计计划书的总要求，全过程环保审计理念必须贯穿项目决策和设计全过程，做为决策者、设计人员的重点考虑因素。此阶段应做为环保审计工作的重点。

②在项目招标阶段中存在不规范招标行为。继续完善公开招、投标制度和整个流程更加透明公开，各方严格按《招标投标法》的规定进行操作，采用合理低价原则评标，把好施工单位的资质关。

③在项目实施阶段，加大投资监理管理模式对项目实施中的环保工程进行审计和控制的广度和深度，使全过程环保审计精神贯穿在建设项目各个阶段；严格按环评报告的总原则，做到专款专用；做到同设计、同施工、同投产。

④该工程验收环节的环保检查是对全过程工程环保审计的复核，也是最后的一环。如果在工程验收环节有所疏漏，那么整个环保监测体系就功亏于溃。因此，做出正确的环保审计结论是十分重要的。

总之，全过程环保审计是一项系统性工程，所以要重视工程项目的每个阶段，把握好每个关键环节，工程管理实行全过程、全方位、动态的管理和控制。建设项目全过程环保审计目的不仅仅是效益审计，更重要的是通过绩效审计，确保我们的生态环境更加美好。