“吹哨者”视角浅谈事业单位内部控制

□乔 柳

一、引言

在我国当代社会中，行政事业单位作为我国经济发展的一个特殊组织，承担着政策制定和组织与实施的重要职责，以提供各种社会服务为直接目的，财政拨款是其主要资金来源，可以说，行政事业单位是中国社会发展走向的主导者。但是，和我国现有的上市公司和其他非营利性组织等部门相比，行政事业单位的内部控制情况却相对落后，与其初始成立的目标理念、肩负的社会重要职责有所违背，主要存在的问题是单位工作分配不合理、分工不够明确、工作效率低、竞争机制不明显、贪污腐败现象存在等。这些不良现象备受社会各界的普遍关注，有些甚至引发了人民群众的不满，加剧了社会矛盾的产生。因此，如何以较低的成本有效地提高行政事业单位管理水平，创新行政事业单位管理方式，增强事业单位的规章制度实施效率，提高单位的内部控制质量，已经成为事业单位现存的一个迫切需要解决的问题。而单位内部员工是最熟悉单位内部控制制度实施有效与否的人员，他们能否主动扮演“吹哨者”，这在很大程度上影响了我国事业单位的内部控制质量。

二、文献综述

国内外有很多学者也从不同角度对事业单位的内部控制情况和改善措施等方面进行了研究。Near JP,Miceli,MP（1985）谈到吹哨者在有利益的保护下和利益的驱使下更容易诱发吹哨者的吹哨行为，良好的吹哨者保护措施可以使吹哨者将其获取的信息充分揭发，但是他们还可以选择利用掌握的内部信息从其他渠道获得利益。由此看来，利益在很大的程度上决定了吹哨者的吹哨意愿。王德敏（2010）在论文中提出并总结了事业单位存在的问题，指出事业单位的内控应该从岗位设定、责任分配、业务操作规范等方面进行精细化管理，成为了一部指导用书。宗文龙，魏紫，于长春（2012）采取对某事业部门财务人员进行单位内部控制现状的问卷调查，总结了组织部门内部控制的问题，员工的反映情况和工作状态，进一步提出解决对策等。唐晓玉（2013）在梳理了事业单位的内控体系后，从组织单位的日常经济活动入手，探究内部控制的制度设计、实施环节，深入发掘存在的问题，针对性的给出建议。马丹（2017）以中等职业学校为研究对象，从宏观和微观着手寻找中职院校内部控制存在的问题，基于问题提出具体的方案设计。尽管对于事业单位的内部控制质量有很多学者有所研究，但都是拘泥于内部控制的五要素上，本文以上市公司为类比，从吹哨者视角来优化我国的内部控制。乔慧，张曼，郑风田（2017）以消费者注重的食品安全为课题，研究食品市场吹哨者的作用，结果发现，吹哨者不仅降低控制成本和监管成本，而且大大缓解了我国的食品安全问题。栾甫贵，田丽媛（2017）研究发现：上市公司内部工作人员能否主动扮演吹哨者的角色，将在很大程度上保障我国信息披露的质量，而且会降低公司的审计成本和代理成本，可见吹哨者的重要性。孟飞（2018）在研究英国的吹哨者权利保护大法《公共利益披露法》的基础上，参考英国金融监管部门构建的吹哨者保护规定，指出其存在的意义，结合我国详情，提出构建我国金融监管部门的吹哨者保护规则。

三、理论分析

事业单位是国家为了提供科教文卫等社会服务而建立的社会公益性组织，其最显著的特点是服务性非营利性的组织。根据2012年财政部出台的《行政事业单位内部控制规范（试行）》中对事业单位内部控制定义的界定，它提出：“为实现组织目标，通过构建制度体系，执行战略和实施程序等，对经济活动可能面临的风险进行预防和控制。”

“吹哨者”一词来源于英国警察的吹哨行为，在有罪案发生时，用于提醒公众的注意。本文主要是指事业单位内部有不良行为时，单位员工能予以揭发检举，使社会公众了解，尽快采取措施，使事业单位及时改正。

当前事业单位的内部控制五要素为内部控制整体环境、风险评估、事实与控制、信息传递与反馈和监督保障机制。结合现实是事业单位的特点，我们可以发现，事业单位的控制环境主要包括机构设置、管理层的直管能力、人事政策和单位文化氛围等；风险分为整体风险和作业风险。整体风险可能有内部人员相互勾结，互相包庇的贪污风险，使用财产效率低，预算执行不当等风险。作业风险主要可能是具体业务活动实施不当，涉及范围狭窄，如权责分配不当，执行程序不规范等风险。事业单位的控制主要涉及预算控制、业务流程控制、财务系统控制、信息控制等。信息传递对于事业单位而言主要是及时有效，提高信息的有用性。监督保障主要是上级部门和内部管理人员的监督检查，没有特定的时间和特定的规范。

事业单位不像我国上市公司每年都必须由审计师出具的审计报告，因此内部人员的积极参与程度对我国事业单位的内部控制质量的提升有很好的促进作用。首先，单位内部人员熟知单位各项操作流程，了解本单位的内部控制制度，在长期的工作中，很清楚哪些制度或规范欠缺，存在漏洞。其次，内部人员是最直接的人员，他们的参与程度和发言权是最真实有效的，也是能在第一时间告知内控不足的人员，有利于及时纠正错误，减少相应的成本。因此，建立有效的吹哨者保护措施，不仅可以降低成本，也可以提升工作人员的工作积极性和参与程度，有助于事业单位的良好发展。

四、影响吹哨有效的因素

在单位没有制定相应的吹哨保护制度时，当员工揭发检举单位存在的不法现象时，很容易受到处罚，轻则罚款、减薪，重则降职、被开除，甚至会被打击报复，因此作为一个理性的工作人员，在自己吹哨之前，往往会进行抉择，选择有利于自己的理性行为，宁可做一个碌碌无为的小员工，也不会积极揭发，这样对于事业单位很容易形成一种上级人员贪污腐败，没有真实作为，下级员工当一天和尚撞一天钟，一副事不关己高高挂起的姿态。因此，影响单位员工吹哨的因素有以下几方面。

（一）物质保障不到位，精神激励欠缺

单位员工选择在事业单位工作，一方面是由于事业单位属于国家性质的单位，有利于实现自己的政治理想和抱负，另一方面，大部分人很可能看中的是其工作体面，属于铁饭碗性质的岗位，工作轻松，尽管工资不高，却可以养家糊口。因此，单位员工会由于工作的来之不易，放弃吹哨，放弃揭发检举，一旦失去工作或降薪，将无法满足自己的生活需要，如果物质激励比较丰厚，内部人员就可以少一层生活顾虑。

物质保障是基础，精神激励与物质激励同等重要。但实际上，一般单位的精神激励并不到位。事业单位虽然有匿名信箱，用于群众和员工反应单位存在的不良现象，但现实中，其有效作用并不得以发挥。在员工揭发检举后如果遭遇失业，被迫下岗，如果有上层单位领导心存报复，自己的正义行为很可能被同行看作是内鬼，遭遇非议，泄露本单位信息，在短时间内很难找到各方面适宜的工作，心灵创伤更是难以弥补。

（二）员工责任意识淡薄，选择性逃避自身责任

当代社会，责任意识欠缺现象严重，事业单位作为政策的制定者，本应该积极起好带头模范作用，但实际上贪于享受自己的现有条件，身上的重任并没能充分意识到，尽管可能有意识到自己的责任，但身存的氛围很有可能将自己的精力消耗殆尽。面对单位内部存在的关键问题，会有选择性的逃避，避重就轻，不属于自己范围内的任务，绝不参与，不提出自己的见解，即使是自己的责任，也会做出有利于自己的安排，而不是为了有效地解决事情。

（三）竞争机制存在不足，职务晋升、分配不合理

事业单位的岗位相对稳定，在职人员少，提升空间也不足，大部分人员都抱有当一天和尚撞一天钟的想法，对于单位执行程序规范存在的不足也当睁眼瞎，不闻不问，不管不顾，对于上级领导层分配的事物懒懒散散，消磨时间，不去甄别任务的有效性、可行性和实用性，不能充分发挥自己的价值，恪尽职守，更不会惹事烧身，积极发现单位存在的漏洞，提出自己的见解。

这些问题可能与晋升空间狭窄有关。事业单位的内部在职人员少，工作任务主要是服务性和非营利性的，人员表现的机会和用武之地欠缺，我国的人口基数大，工作人员法定退休年龄在55岁或60岁，现有的单位高层管理人员绝大数是70年代的人，均未达到退休年龄，职位尚未有空缺，因此晋升空间不充沛。事业单位招人采取笔试加面试的考核制度，以成绩来分配工作岗位，可能存在考生的能力被错误安排，不能发挥自己的才能。

五、优化吹哨效力的对策

（一）不忘初心，坚定信念

事业单位的本质是服务性的组织，其最开始的目标是服务于国家和广大群众，有利于国家和社会的健康稳定发展，基于此，事业单位应时刻响应党的号召，执行党的决定，树立为人民服务的信念，不忘初心，砥砺前行。在不断实践的过程中应形成积极健康向上的组织文化，时时处处将人民的利益置于首位，发挥自身的光和热，充分践行服务意识。只有在这样的氛围中，公司员工才能担当起自己的责任和使命，面对不法行为，积极吹哨示意。

（二）优化考核方式，人尽其才

选择合适的考核方式是获取人才的重要途径，作为事业单位，对已有的考核方式，应结合本单位的特点，对其进行合理优化，遵循适应性，全面性，以及成本效益等原则，保障人才获取的公平性。同时，加强人力资源管理，尽可能熟悉每位职工的特点，将他们置于合适的岗位，充分发挥每位人才的特点，更好地为本单位服务。

（三）合理竞争，优化晋升机制，调动积极性

在晋升路上，竞争是不可避免的。但事业单位应发挥自己的组织文化，使员工合理竞争，公平竞争。竞争有合理竞争和恶意竞争，只有通过合理竞争，才能使每位员工发挥自己的作用，营造共同进步的结果。在日常生产经营活动中，单位应充分调动员工的积极性，通过建立合理的奖惩机制，使得每位员工都能参与到本单位的经营中来，及时发现某些制度的缺陷，结合自己的专业特点和自己的知识储备，寻找出更为良好的解决方法，从而提高本单位的生产经营效率，进而加快单位前进的步伐。

因此，事业单位要始终坚持择优，优中选优，不养闲人，充分发挥每位员工的长处，让有实力的人得到提升。主要领导者要能秉承公平公正的态度，坚持廉义礼耻，建立完善的工作体制和晋升体制，加强内部监督，及时预防和惩治单位内部存在的舞弊行为和拉帮结派行为，在民主投票的基础上不局限于票数高的能晋升，要以事实工作业绩为基础，综合抉择，尽量做到人尽其才，杜绝人才的浪费，对于敢于提出不同见解的同志要予以表彰，给予提升的机会，杜绝非法打击报复行为的发生。

六、结论

通过上述分析，我们可以得出以下结论并提出相应的建议。

第一，对于吹哨者而言，良好的吹哨者保护措施会直接影响吹哨者的意愿，有效的奖金激励机制、良好的晋升机制和工作表彰很大程度上增加了吹哨者的数量和积极参与程度，对于单位内部发生的不良和不法行为，能够在第一时间得到解决，提升了事业单位的内部控制质量。因此，现阶段的主要任务是建立良好合理的吹哨者保护措施，给出最为明确的规定。

第二，对于事业单位而言，吹哨者保护措施的建立，会在很大程度上提升内部控制的质量和信息披露的及时程度、有效程度，不但降低了国家政府的监督管理成本，保障了内部人员揭发检举的权益，而且激发了内部人员的工作积极性和参与程度，良好的晋升机制和竞争机制，让下层员工看到了晋升的空间，也会让上层领导者有危机感，所有的员工在工作中会更加善于发现问题，敢于提出不同的见解，真真正正的做到人尽其才，一改以前慵懒涣散的工作氛围，单位的组织文化也会有很大的提升。

因此，我们应该充分利用内部人员的吹哨行为来监督单位的运营管理，这就需要国家根据我国现有情况，参考国外的吹哨者保护制度，建议符合中国国情的吹哨者保护措施，改善我国事业单位的内部控制质量，使事业单位良好健康的发展下去。