深化预算评审转型 推动预算管理改革——论预算评审与预算管理的有机结合

□李 媛 孔德丽

近年来，伴随着经济发展新常态下财政收入“增速全面下降”和财政支出“内生刚性增长”的新模式，财政中长期矛盾日益突出，可持续发展面临较多挑战。因此，财政预算进行了全面深化改革，以实行中期财政规划管理为导向，以深化财税改革为契机，财政预算评审业务的转型标志着财政管理向现代预算制度建设迈出了新的步伐。

一、预算评审转型基本情况

（一）完成机构转型，为预算改革奠定良好基础

2015年5月财政部办公厅印发了《关于充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》（财办预〔2015〕21号），落实2014年财政部党组“关于调整内设机构和职责的决定”，财政部投资评审中心正式更名为预算评审中心，主要承担对部门预算项目进行评审、研究提出项目支出标准、开展项目事后绩效评价等职责。同年10月，山西省编办印发了《关于山西省财政厅投资评审中心更名的通知》（晋编办字〔2015〕127号），标志着我省预算评审机构转型的开端。

在上级部门的指导引领下，在局领导高度重视支持下，晋中市财政投资评审中心积极响应改革要求、紧跟改革节奏，晋中市编办于2016年8月印发了《关于晋中市财政投资评审中心更名的批复》（市编办发〔2016〕41号），拉开晋中市财政局预算评审中心工作转型序幕。

（二）构建制度体系，为预算评审建立运行机制

新机构、新职能，面对改革浪潮中的新生事物，在没有成功经验可借鉴的困难面前，中心人员齐心协力、同心同德，通过向部门预算管理人员学习、运用专业技术力量、结合投资评审管理成功经验，硬是摸着石头趟过了预算评审制度构建试水区。出台了以《晋中市市级财政预算评审管理暂行办法》为纲领的系列规章，成功构建了晋中市财政预算评审管理制度体系。

总纲性文件《晋中市市级财政预算评审管理暂行办法》总体阐述预算评审工作职能、评审范围、评审内容；操作性文件《晋中市市级财政预算评审运转程序》、《晋中市市级财政预算评审操作规程》、《晋中市市级财政预算评审材料询价规程》明确了部门预算管理科室与评审中心之间的工作流程，规范了评审中心内部业务操作；监督管理及质量控制性文件《晋中市市级财政预算评审协作机构管理及质量控制细则》、《晋中市市级财政预算评审协作机构考核办法》、《晋中市市级财政预算评审档案管理办法》细化了评审管理，加强能力建设，提高评审质量等管理规范；其他类文件《晋中市财政局预算评审付费管理暂行办法》，构成了优化工作流程，构建相互制约、合理高效的内控机制。

二、转型业务开展现状

自转型以来，中心积极探索如何提高财政资金使用效益，紧紧围绕财政中心工作，服务财政预算管理，通过开展预算评审，将评审关口前移，立志于提高财政预算编制的科学性、严密性和方向性。但由于转型初期，无论从思想认识上，还是从内部环境的制约上，财政预算评审目前的职能和开展的业务范围过多的停留在过去的财政性投（融）资建设项目上。

（一）体制机制不统一，评审职能发展受限

目前财政预算评审未形成自上而下的统一规范运行模式，也未对机构职能、业务范围、运行模式和操作规范进行明确规定，依靠各中心的力量无法推动继续深入转型。主要表现在：

1.法律依据薄弱，预算评审业务难以持续发展。体制上财政预算评审单位性质不一，评审机构有参照公务员管理事业单位、全额事业单位和自收自支事业单位等不同性质机构；职能上未转型的投资评审和转型后的预算评审及评审绩效等承担不同职能的机构。因此，在法律、法规还不够健全，体制机制不统一、业务开展依据不明确的现状下，结合实际各自为阵的发展模式不利于预算评审机构的持续成长和发展。

2.管理依据匮乏，预算评审业务难以合理开展。预算评审作为预算管理的技术力量队伍，运用专业知识和专业人员，为预算管理提供专业技术服务，只有预算评审结果的有效运用，才能发挥其真实性、合理性、专业性的作用。因此，目前预算评审环节作为预算管理操作流程循环体外的辅助模式，未能将预算评审职能真正发挥、评审结果有效运用。

（二）思想认识不到位，评审作用发挥受限

1.预算评审业务范围开展不全面，局限于基建类项目资金。因主动评审的机制还未得到有效落实，目前中心业务开展范围主要还集中在基建类项目、修缮类项目和信息化工程等工程项目资金的评审层面，对财政性其他资金项目的评审还很少涉足。

2.预算评审概念含义理解不到位，局限于项目直接发生费用。因预算评审与部门预算未形成操作环节的必然衔接，目前中心项目预算评审内容还只局限于项目实施直接发生费用的评审层面，未能实施项目计划、实施到后期绩效项目全费用预算管理评审。

（三）预算管理知识欠缺，制约服务能力提升

预算评审通过投资评审转型而来，由于新业务开展时间短、业务知识涉及面广，存在管理理论知识短板、预算管理经验不足现象，影响了对以往未涉及的资金领域预算评审业务工作开展；降低了专业技术服务效力；制约了预算评审服务能力提升。主要表现在：财政预算管理涉及理论知识广泛，针对新拓展的部门预算非基建类项目支出评审工作，单靠原投资评审业务专业知识和技术已经难以满足，无法达到定量依据充分、技术支撑合理的评审目标。

三、深化预算管理制度改革，开展预算评审工作建议

（一）完善顶层设计，奠定法律基础，提高评审效力

合理有效的实施依据、规范的操作、统一的标准，是预算评审业务开展的核心，也是发挥评审作用的有力保障。

制定和完善财政预算评审法律基础和法规制度，从机构设置、职能管理、运行规范和管理模式等方面做好顶层设计，统一完成机构定位、明确职能职责、规范评审标准，使预算评审工作做到有法可依、有章可循，逐步建立健全自上而下的评审管理和指导机制，从而提升预算评审效力。

（二）领会改革宗旨、理顺评审职责，拓展评审范围

加强预算管理，理顺评审职责，是有效发挥预算评审职能，完善预算决策机制的迫切需要。

根据财政部办公厅印发的《关于充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》，预算评审中心应采取主动评审的方式对拟纳入部门预算项目支出的财政性资金全面实施评审，通过开展部门预算项目审核，建立科学合理的、运转高效的预算评审机制，加强预算编制的审核把关，从源头上控制部门预算的真实性、合理性和准确性，为部门预算的有效执行奠定基础。

（三）增加评审环节、完善编制流程，加强预算管理

嵌入编制环节，确保结果运用，是完善预算编制流程，打通预算管理链条的必要手段；是规范预算编制行为，提高预算管理水平的重要保障。

根据财政部办公厅印发的《关于充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》，提出将预算评审实质性嵌入预算管理的目标要求，强调“预算评审是加强和改进预算管理的重要手段”，明确提出当前和今后一个时期，要充分发挥预算评审中心职能作用，切实提高预算编制的真实性、合理性、准确性，为部门预算的有效执行奠定基础。

从编制程序来看，部门预算采取“自下而上”的编制方式，编制程序实行“二上二下”的基本流程。部门预算从基层单位开始编起，经市直部门逐级审核汇总、财政局审核、市政府审定后，报市人大审查。建议在预算编制审批软件中增设预算评审子端口，随“二上二下”预算申报流程，增加项目预算评审审批环节，并与预算草案报表形成勾稽关系，建立预算评审激励约束机制，对申报不实、预算审减率较高的部门，要根据审减额度直接扣减部门项目支出预算，并以此作为确定以后年度部门预算规模的参考依据，对于促进部门加强预算编制、提高预算编制质量切实发挥预算评审作用。

（四）分析支出因素、研究市场经济、制定定额标准

建立支出标准体系、提升信息化建设，是促进财政预算评审标尺统一、真实合理的重要技术支撑；是提高预算资金使用效率的基础保障。

应当以《预算法》等相关预算管理理论作为基础，专项资金管理办法、项目专业技术要求等作为专业理论，结合财力、经济和项目实施效益等因素，借鉴往年或类似支出实例，分析测算各类行政事业性项目开展或维护经费，逐步出台财政预算评审的标准，并与现代化信息管理手段相结合，建立以定额支出标准库、评审信息数据库、法律法规制度库为一体的信息化管理系统，促进预算评审业务的科技化、高效化发展进程。

（五）加强专业学习、提高技术水平，保障服务质量

专业的技术水平、高素质的人才队伍，是决定决策服务能力的基础保障；是投资评审向预算评审成功转型的决定性因素。

首先，要创新评审方式，加强中介机构库和专家库建设，完善遴选、回避、信用和问责制度，拓宽利用社会中介机构参与预算评审的范围和途径，充分发挥行业专家的作用，加强评审信息系统建设，不断提高工作质量和效率。其次，要改进内部管理，结合内控建设完善内部操作规程，加强风险防控体系建设，充分建立相互制约、相互激励的内控管理体系，不断提升服务意识和水平。再其次，加强理论知识学习，结合预算管理相关领域，通过自主学习和组织培训等方式，加大中心人员、专家培训力度，不断提高业务素质和工作能力。最后，要结合“三基建设”专题教育，强化树立服务意识、大局意识，不断改进工作作风，树立良好风气，不断提高自身工作水平，切实为加强预算管理发挥积极有效的作用。