PPP可持续发展与财政风险的研究

□杨 波

当前我国面临较大的经济下行压力，地方政府债务整体可控但风险显现。新型城镇化建设资金需求大、老龄化严重等问题，国家大力推行PPP模式，希望吸引更多的社会资本投资于基础设施等公共服务项目。PPP模式作为一种创新的制度供给，借助政府与市场的合作，无疑会给政府、企业、公众带来积极效应。但是，目前我国PPP发展尚不成熟，对项目的风险估计不足、风险控制制度不健全，这给PPP项目建设和运行的可持续性带来隐患。

当前，规范发展和防范风险成为PPP可持续发展的主旋律。其中，财政风险将成为政府在未来PPP发展中的巨大挑战，尤其是PPP项目中蕴藏的隐性财政风险。为此，最近我国不断加强PPP项目的管理。据统计，财办金[2017]92号文发布之日至2018年7月16日，全国PPP综合信息平台退库项目共计4998项，其中：管理库退至项目库之外项目共计1745项，储备清单退至项目库之外项目共计3252项。因此，本文将主要分析我国目前PPP投资中蕴藏的财政风险问题，为我国PPP可持续发展提出有效建议。

一、研究现状

PPP模式作为一种创新的公共服务供给模式，在西方国家早已流行。因此，国外学者对PPP模式的理论、现实意义、自身优势、风险分配以及合同管理等进行了深入研究。并且通过PPP项目的实施，也总结了丰富的实践经验。根据Budapest（2006）的分析框架，PPP模式的财政风险主要来源有两个：一是公共服务特性：为保证公共服务的持续性，政府使自身在合作中成为弱势一方，同时政府无限接受和承担各种风险；二是在短期预算构架下，政府采用长期合同产生劣性动机：由于短期预算无法与长期合同相对应，现期政府可能将财政风险转移给下届政府，这种前期的零成本投资导致了没有成本收益优势的PPP项目实施，从而增加了财政风险。

近年来，财政风险在PPP项目中广泛存在，因此受到世界银行、葡萄牙等国家和机构的重视。世界银行建立PPP财政风险评估模型（PFRAM），基于国际会计和统计标准，采用五步决策树的方法系统评估潜在宏观财政影响，其中包括财政赤字、净债务总额和政府或有债务等。同时，识别和评估PPP中的财政风险，研究合理的缓解措施（World Bank，2016）。葡萄牙采取网关过程（三个阶段：计划、设计和准备招标；投标与谈判；建设和运营）的制度安排，财政部长得到授权，在PPP项目无法满足一定条件时，可以停止或延迟PPP项目的实施。在网关过程的每一阶段，财政部长都有接受或拒绝PPP项目的权利（Monteiro,2007）。

PPP模式在国内发展较晚，因此目前尚未形成系统的理论研究，并在实际经验上还不够丰富。研究领域主要集中在PPP模式的定义、特点与优势、风险分配和项目可行性等方面（贾康，2016，温来成，2015等）。关于财政风险的研究也大多集中在对于风险的来源、分类以及防范措施上。目前，对PPP模式的财政影响研究不够。相对于传统政府采购模式，PPP模式拥有诸多优势，但PPP模式的长期合同特性以及PPP模式隐含的各种政府或有、隐性负债问题，可能导致政府在PPP模式中承担过多风险，政府面临高额的中长期财政成本，对中长期财政和宏观经济的稳定带来冲击。特别是在当前我国的财政预算和会计制度还在不断完善的背景下，PPP模式可能不仅不能有效降低财政风险，还会形成新的财政风险。同时，相对于世界许多国家PPP模式由中央政府组织实施，我国由地方政府主导的PPP模式隐性债务风险更应受到关注。

二、我国PPP发展中财政风险的暴露事实

（一）财政承受能力10%的红线易失守

为防范风险，财政部明确提出10%的财政红线，这是符合国际惯例的。但是这一10%警戒线是基于严格意义上的公私伙伴关系的和财政预算。在我国，PPP中的第二个“Private”并非严格意义上的私人资本，国有资本占比更多。有政府支撑的国有资本的参与无疑会增加财政支出。同时，我国“一般公共预算”的统计口径也使10%的指标计算具有一定的不确定性。我国政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成。国有资本经营预算和社会保险基金预算有特定内涵和支出约束，与PPP项目预算支出联系不大。但政府性基金预算对PPP项目财政支出比例产生显著影响。如果将PPP项目的财政支出列入政府性基金预算，或者随着我国预算制度的改革，逐渐将政府性基金预算纳入一般公共预算，则全部PPP项目的预算支出不超过一般公共预算支出的10%的警戒线作用将大大削弱。

（二）“明股实债”问题开始显现

“明股实债”顾名思义，名义上体现为股权投资，但其本质是债权。该词在融资领域已运用很久，但在PPP领域中大多赋予贬义的涵义。在PPP项目中，建设运营的实体是股权清晰的SPV特殊项目公司，一般情况下地方政府不控股，比重较小，更多的股本在社会资本那一方。因为初衷是解决政府财政压力的问题。目前“明股实债”有两种情况，一种是地方政府的，或政府、企业加总出的股权资金占项目总投资的比重很低，总体上看起来是政府或项目公司对外的一大笔负债；另外一种是，附加企业股权的回购条款。虽然现在企业掌握较多股权，但是有一个附加的协议，即在PPP项目运营以后的若干年内，政府逐步将股权再买回来。“明股实债”问题的出现，导致大量“伪PPP”的产生，这无疑将会给地方政府财政带来巨大压力。

（三）融资平台公司违规参与

地方政府融资平台公司是准财政，其作为社会资本方参与本级PPP项目，必然增加债务风险。这与推动PPP模式以减少地方政府债务的初衷不相吻合。尽管《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号文）对地方政府平台公司以社会资本的身份参与PPP项目予以约束，但国办发[2015]42号给地方政府平台公司予以松绑。这种平台公司合规与违规参与PPP项目，会加大或有债务产生的风险。

三、政策建议

（一）强化财政承受能力论证

财政承受能力论证的作用在于限制地方政府利用PPP项目扩张投资，从而避免长期政府支付责任不可控的现象。为避免财政承受能力论证流于形式并失去“安全阀”的功效，地方政府应重点关注各类政府承诺和风险成本，将PPP财政承诺置于政府预算监管之下。

因此，应将所有引发政府支付责任的决定或事项，包括政府付费或补贴、股权投资、配套投入以及风险分担等，均纳入财政承受能力测算之中，并从社会经济发展状况、财政能力水平、整体负债情况以及风险管理能力等角度，评价政府履约能力。尤其统筹本级全部已实施和拟实施的PPP项目各年度支出责任，并综合考虑行业均衡性和PPP项目投资计划，以及将指标的测算依据、标准和结果向社会公开。

（二）优化风险分配机制

公认的PPP项目风险分担原则是由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。政府和社会资本之间应该合理分配风险，发挥各自的优势。社会资本在建设、运营等方面具有先天优势，因此应该更多承担建设、运营中的微观风险。政府在政策、制度等宏观层面更具优势，应该积极承担宏观风险。

目前风险测算方法比较单一，还有可能流于形式。深入研究PPP风险评估方法，政府如果可以度量预测风险，估算成本，就可以更加合理地分配风险。

（三）提高PPP市场透明度

较高的PPP信息透明度将有利于市场监督，遏制各种违规PPP项目的发展。从项目准备、采购、执行和移交四个阶段，做好每阶段公布的信息。

在项目准备阶段，公开实施方案的编制，包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构（项目投融资结构、回报机制和相关配套安排）、合同体系、监管架构（授权关系和监管方式）、采购方式选择等；在项目采购阶段，提高政府支出责任透明度，包括单个项目的财政支出信息和单个地区内全部PPP项目的政府支出信息。执行阶段重视对项目的中期评估，及时分析项目的合理性和可能存在的项目风险。在项目移交阶段，对项目进行绩效评价，并且按照规定公开评价结果。

（四）提高民营企业参与率

提高PPP项目的民营资本参与率，使我国PPP项目逐渐成为真正意义上的PPP项目，这有利于有效降低系统性财政风险。

首先，降低民营资本以联合体的方式参与PPP项目的门槛。由于与国有企业相比，民营企业在准入门槛上处于严重劣势，因此鼓励民营企业“抱团取暖”，以联合体的方式参与。在项目采购过程中，减少对其联合体的数量、资质、出资等的过多限制或歧视性限制，促进大量具备专业领域服务能力但出资能力不强的民营企业和具备出资能力、但缺乏专业服务能力的金融机构积极地参与PPP项目。其次，对民营企业投资较多并具有运营优势的社会保障、养老、医疗等民生领域的PPP项目，给与当期进项税退税政策优惠，减轻项目公司现金流紧缺的压力。最后，通过融资支持基金支持民营企业融资。一方面，发挥其信息和处理优势，改善当前广泛存在的金融机构“挑项目”、“挑社会资本”的现象；另一方面，区域性的PPP支持基金，具有承接上级引导基金资源的优势，能精准支持中小民营企业，真正发挥支持基金的引导作用。