NGO与社会发展<br/>——论社会组织、社区建设与基层社会治理

NGO与社会发展
——论社会组织、社区建设与基层社会治理

2018-04-01陈社英

社会工作与管理 2018年3期

蔡想，陈社英

（1. 德克萨斯大学达拉斯分校经济政治及政策科学学院，美国德州，75080；2. 清华大学社会科学学院，北京，100084；3. 佩斯大学公共管理学系，美国纽约，10038）

一、NGO、全球化与中国社会治理现代化

NGO(non-governmental organization)即非政府组织，过去俗称民间组织，其历史在各国都十分悠久。除NGO之外，在概称上，有社会文化背景、历史含义、注重点及涵盖面等造成的差别。国外普遍沿用非营利组织(non-profit organization或NPO)、志愿组织或私人志愿组织(private voluntary organization或PVO)、草根组织(grassroots organization)、非国家行动者(non-state actor或NSA)、独立或第三部分(independent/third sector)等名词。在中国，通常称其为民间组织、群众自治组织、社会组织、社会团体、民办(非企业)单位等，而目前社会组织这一用法仍然较为普遍，属于该词语的狭义使用。统而言之，这类组织的直接驱动力不在于政治权力、经济利益或者血缘关系，而是在不同程度上依靠普通成员的志愿参与。[1]随着NGO的成长和发展，不仅需要考察其自身的研究和实践课题，更需要从宏观角度考察这一现象及社会政治后效，并了解其所构成社会运行的机制。NGO是基于共同利益、目的和价值而形成自愿的、非强制性的集体组织，其集体行为基于共同逻辑。这与依靠国家机器强制执行的政府机构、追求利润最大化的市场机制及依靠血缘宗族观念的传统家庭形成了十分鲜明的对照。常见的NGO组织有社区群体/组织、自助及互助群体、慈善组织、宗教团体、文化团体、体育俱乐部、妇女互助/自治团体、民众教育组织、民间/独立政策研究机构、学术和专业组织、行业协会/商会、自发工会组织、消费者组织、合作社、基金会等。[1]

第二次世界大战之后，联合国的成立和兴起促进了国家之间、政府之间在安全、主权以及人权方面，依据国际法通过对话与合作而非对抗或战争的方式，来实现世界的稳定、经济发展和社会进步。联合国经济与社会理事会(Economic and Social Council)的职责，就是协助提升国际经济社会合作与发展。[1]再加上联合国宪章进一步肯定了非政府组织的咨询作用，NGO在国际上如雨后春笋般地成长和发展。正是由于对非政府组织咨询作用的重视，使得NGO在联合国事务中，尤其是在协助第三世界发展方面，发挥了重要的作用。[2]但是，联合国成立后长达数十年的冷战期间，NGO作为一个舶来品，基本与中国及其他一些社会主义国家无关。[1]20世纪六七十年代，中国开始重新走向国际社会，90年代初世界政治格局突然改变，导致了全球化浪潮。[3]中国在1971年重返联合国，在1978年开始实施改革开放，并于2001年加入了世界贸易组织(WTO)，成为国际经济贸易的重要一员，在国际政治舞台中进一步发挥作用并承担相应的国际责任。2001年中国登记在册的社会团体和民办非企业单位这两大类社会组织达21万多家。[4-5]经过十余年的发展，社会组织的数量有了成倍的增长。民政部《2016年社会服务发展统计公报》显示，全国共有社会组织70.2万个，其中社会团体33.6万个，民办非企业单位36.1万个，基金会5 559个。这些社会组织业务范围涉及社会生活各个领域，吸纳社会各类人员就业763.7万人。[6]近年来，随着中国的总体公共政策(general public policy或GPP)逐步转变[7-9]，社会治理现代化成为一个越来越重要的社会政治议题。政府对“社会组织”及其“培育”，也变得越来越有兴趣，并给予越来越多的支持。

二、NGO与公共政策研究中的创新思维

社会组织的出现以及NGO在社会经济生活中的作用对传统的以政府决定具有主导性、决定性为基本假定的公共政策研究，提出了新的课题和挑战。[10]首先，在研究西方社会以及有关外交事务时会发现，其公共政策的制定和实行不仅受制于政府内部分权以及在野党的影响，而且要面对社会舆论和国际舆论的压力。各种NGO作为行动团体来联合各方社会力量，促成一系列自下而上的群众运动，从而对各国政府起到制衡作用，并对新的公共政策的形成及其改变起到推动和积极倡导作用。其次，在经济全球化过程中，一些社会组织不仅仅局限在一国或者一个地区之内从事活动，许多国际性的NGO (international NGO或INGO)成为跨国社会运动组织(transnational social movement organizations)。这种NGO的跨国行动不单对各国政府之间的协作产生威胁，也挑战了市场经济是由大公司(尤其是世界500强)来主导的基本假定；同时NGO亦在预防国际冲突中发挥独特的作用。[11]又因各NGO成员及其赞助者带着各不相同的社会政治目的，[12]使得一些国家的政府颇感头痛。

虽然中国在1949年便制定有社团规章，然而符合NGO基本定义的由民众出于自身的利益、愿景及目标而自愿组成的非政府、非经济性的民间组织在改革开放之前尚未出现。[13]工会、共青团、妇联等群众团体本身就是政府的一部分，或至少是政企合一的单位的一部分，按现在流行叫法为半官方组织(government-organized non-governmental organization，或GONGO)。在国家和企业/生产集体之外，基本不存在民间组织赖以生长的自主运行空间、自主资源和社会成员的利益动因。[14]从总体公共政策的高度来看，改革开放以后，中国融入国际社会，NGO的大量涌现才成为了现实可能。

随着中国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡和跨越，经济社会体制改革的持续推进，城镇化不断深化和发展，以及政府职能的转变，[15]原本为适应计划经济而建立起来的单位制，也随着社会经济体制的转变而消解。大量社会管理事务和公共服务项目下沉到基层。单位制解体，使得原本主要以单位宿舍(小区)为基本组成要素的居民，也由“单位人”向社会人转型，大量社会事务被推放到社区中来。因此，我们必须要在政策研究中创新思维，以实践需要为基础，客观地看待NGO作为国家和市场之外的第三力量在中国的迅速发展及其给中国社会经济和政治生活中所带来的机遇和挑战。[16]

中共十九大明确了总体公共政策的进一步转变，为实现充分而平衡的发展战略、促进社会公平公共福利和公众参与创造了极佳的历史条件。国家职能从单纯追求GDP增长向服务型政府转变。NGO能够为弱势群体(如劳工、失业者、老人、妇女儿童、病残人士等)奔走疾呼，倡导和促进更为和谐平衡发展的国家政策，实际上与政府转型所追求的目标是一致的，在社会经济的发展中也能相互补充，推动国家社会进一步和谐发展。因此，当前政府在应对NGO的发展时，要协助NGO在其位置上充分发挥作用，规范、支持、鼓励与引导NGO进一步发展。这也是社会治理区别于传统管理模式的根本理念。

三、社会组织、社区建设与基层社会治理

面对急剧变化的社会经济体制、城镇化的迅速扩张，社区居民日益出现异质化倾向，社区分化也愈发明显，加之国家向社会逐步放权和分权，基层治理将需要处理好更多琐碎、多样化和差异化的公共事务与公共服务。传统上由基层政府独揽的社区管理模式无法解决社区存在的诸多问题，在实际管理中会产生角色的越位与缺位等现象，难以满足社区发展需要。而作为市场主体要素的企业，市场化改革取向也无法完全适用于社区的建设和基层治理实践，毕竟社区大量的公共性事务无法用经济效益来衡量。一味地把社区推向市场，会为当前的社会分化推波助澜，最终影响社区发展的安定有序。由其在成本核算和市场经济中的逐利性所决定，大多数企业并不热衷于直接参与到基层社会建设和治理“小项目”中。[17]在“政府失灵”与“市场失灵”并存的趋势下，基层社区的居民无法如从前一样受到单位的“关照”；作为群众自治组织的社区居委会，则因其双重身份和缺乏有效载体已无法承担和解决全部的社区事务。社区的治理和建设就必须面向社会，利用社会的力量和居民的共同努力，寻找有效载体，以满足居民对社会事务、公共服务和美好社区生活日益增长的需求，建立新的体制，推动社区加快转型发展。因应社会经济制度发展和政府职能的转变，结合当前急剧增长和多样化的公共服务需求等因素，推动社会组织的兴起和发展，成为反映居民诉求、扩大民众有序参与的基本形式，是承接政府职能增强社会自治的重要载体，也是新时期加强中国共产党执政能力建设的重要领域。[18]

现代治理理论认为，任何单一的治理主体都无法实现对公共事务的最优化管理，只有国家、市场与社会组织各力量的相互配合、协同参与，才能真正在公共事务管理过程和公共服务提供中实现公共利益最大化。[19]尤其是在社区建设中，因其多样化、差异化和更为琐碎的特征，传统以居委会为主导的基层治理和社区建设，因政府职能的下沉和分权化，而使居委会不得不承担大量由上级部门指派的行政事务。居委会的行政化让其自治性和居民代表性趋弱，使得其在基层治理中更加缺乏有效进行社区管理和提供公共服务的载体。为了改善基层治理、增强社区的凝聚力、弥补国家在社区层面权力让渡所造成的空白，必须推动社会组织的发展。社会组织因其民间性、自主性、志愿性及非营利性的基本属性，可以在社区建设过程中接收政府让渡的职能，实现一定的民间治理，形成民间秩序，促进公众和谐相处，提高居民参与意识，扩大社区建设的参与力量。同时，社会组织还能充当社区的保护者，通过各种手段有效缓和部分社会矛盾，实现社会的稳定与发展。[20]

社区建设和基层治理具有多面向，内涵丰富，需要注重差异化，面对新时期中国城镇化和市场发展的复杂变化，回应大多数社区居民公共服务和社会管理诉求，进行综合治理。发展社会事业，推动社会组织参与社区建设，将成为未来中国社会改革的重要举措。政府不应也无法包办一切事物，应让社区回归到居民自治的本源，培育社会组织，推动其参与社区事务，发挥居民的主体意识，成为中国社区发展和基层治理的目标之一。[21]社会组织参与社区建设及基层治理，与地方政府并不是“隶属”关系，不是政府仍包揽所有社区事务的单向管理过程，也不是政府、社区组织各管各自事务、互不相干，更不是社区自治组织包揽行政事务以外所有事务的“完全自治”，甚至“相互挤占社区阵地”。[17]政府、市场和社会组织，特别是政府与社区组织，在社区事务和公共服务方面是相互支持、相互依赖的关系，是一个互相配合、协同参与的过程。

在现代社会，政府、企业与社会组织一起构成了三大组织体系，彼此联系，相互配合。这三大组织同时也构成社会管理特别是基层治理的三大支柱。[15]在实际社区建设和基层治理过程中，更强调政府与社会组织对社区社会事务的共同责任，并致力于通过各方良好合作来实现和谐社区，让民众积极参与而实现管理的民主化。因而在运作方式上，我们需彻底改变以往计划经济体制下那种单纯发端于政府指令的垂直单线式管理，而依靠居民需求的驱动。[17]通过了解社区中居民的真实需求，共同协商建设和谐社区并实现基层的有效治理。为此，构建政府与社会组织在社区建设中的良好互动关系非常必要。

首先，在互信和角色认同上，要推进并加强政府对社会组织在基层治理中的角色认识，逐步意识到其在社区建设中的重要作用，推动政府与社会组织建立信任关系，并以此作为基础，明确政府的责任担当和职能分配。政府要改革过去政社不分的管理模式，明确政府管理与社会组织自身管理之间的界限，将一部分职能有效地转移到社会组织中去，为其提供发展空间。要转变政府职能，创新社会治理，不断激发社会组织的活力。而政府需保留的是对社会组织的规制和监督，使其能真正服务社区、协同管理基层，为社区居民和社区建设提供更为高效的公共服务。

其次，完善法律法规保障，这是社会组织发展及其与政府构建良好互动机制的重要条件。现行的相关法律法规，如《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》及其他地方性法规，在早期为社会组织的合法权益及其发展提供了制度上的保障和合法性支持。然而随着社会经济的进一步发展，其中的桎梏也愈加凸显。现有的法律法规更多是关注对社会组织的管理和控制，限制了社会组织进一步发展的空间及其在社区建设和基层治理中所能发挥的作用。为了强化双方的互动成效，需要从法律法规上将政府与社会组织在社区建设中的职能和责任制度化，例如完善社会组织信息体系，对社会组织进行备案、归类；完善公共服务竞争制度，使社会组织通过竞争的方式来提升其服务能力；完善资源供给制度，为社会组织在社区建设中提供所需资源；完善第三方评估制度，对社会组织的服务进行科学评估，同时也对政府资源供给和监督进行评估。

再次，在资源分配上，政府需增加对社会组织的资源支持力度。社会组织因其“非营利性”特征，无法通过自身在社区建设的服务来获得利润，以维持运营和开展服务，因而需要政府通过向社会组织购买服务等形式，为其提供资金及其他资源支持，使其能持续地在社区建设中发挥作用，保障其在基层治理中充分发挥积极作用。而且这种服务购买以及资源支持并不是传统的上级对下级的摊派或划拨，而是通过协商和公平竞争方式来获得政府公共资源的提供。

最后，在社区建设的政府与社会组织互动中，除了政府的支持、信任以及观念转变，社会组织素质的提高亦是自身存在和发展的必要条件。社会组织提高自身素质，增强获取社会资源的能力，促进其在基层治理中的互动，其中最重要是加强对人的培养和教育：提高工作人员能力素质，增强专业素养和与政府部门的沟通互动能力；同时，应明确组织自身的服务宗旨，完善其规章制度，在自身的服务和参与社会事务的领域做到更加高效；此外，还要增强社会组织自身在社区居民中的影响力和公信力，建立更广泛的群众基础，促进公众参与公共事务，一同为推进和谐社区而奋斗。

总而言之，社会组织在社区建设与基层治理中的作用，既需要政府提供发展空间、合法性、政策、资源方面的支持；也需要政府回归本位，将部分社区治理的公共服务职能转交给社会组织承担；还需要社会组织提高自身素质，以居民的服务需求为出发点，以更专业化、人性化的能力来培养人员、获得及管理社区项目和组建社区服务平台，增强公众认同感，提高公众参与程度。

四、社会组织培育与社区营造

我们通过社会组织培育，考察社区营造的途径及其与基层社会治理的关系。社区建设包括两方面的内容：一是为居民提供便利和满意的公共服务、丰富公共产品的供给；二是参与社区管理、推动基层治理和社会建设，让社区成为居民的精神家园和情感归宿。[19-20]社会组织的发展和壮大对于促进和谐社区的营造、加强基层治理两方面内容的实现都具有重要意义。因此，推动社会组织在社区的进一步扎根和发展，促进社会组织参与社区建设是政府实现职能转变、弥补政府和市场缺陷、推进社区多元治理的重要途径。要正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。其目的就在于充分发挥社会组织等各种社会力量的作用，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。

社会组织能够弥补政府和市场的缺陷，满足居民多元化的服务需求，增进居民之间的信任、促进社区参与，为和谐社区的营造和基层治理提供有效的途径，为社区公共服务和社区事务管理提供广阔的空间。推动社会组织的培育和发展，帮助其积极参与社区建设事务，是中国共产党和中国政府当前的重要议题，也是贯彻党的十九大精神、实现社会与社区平衡充分发展的重中之重。当前，社会组织是社区建设的主体之一，其数量在全国范围内也持续增长，且今后预计会继续增长和发展。然而，单纯数量的增加并不能完全反映社会组织能否有效发挥作用以及能否积极参与社区公共服务和基层治理的社会事务。其发展所面临的困境和进一步培育的策略应是关注的重点。目前社会组织的发展仍然处于初级阶段，其自身的工作效率和专业程度大多还赶不上经过多年发展的政府和市场。但是，无论是政府还是广大的居民群众却对社会组织所承担的角色期待很高，社会组织自身的能动性有待发挥，社会组织的角色功能也有待进一步实现。[22]因此，促进社会组织发展、调整并明确社会组织的角色定位、提高社会组织的行动力以适应民众和政府的期待，是社会组织培育的方向。

社会组织的培育就是在政府、市场或者社会的外力支持下，创建一些政府与社会急需的社会组织，并加速其成长。[23]不同于自然发展，社会组织的培育带有一定的利益取向。为实现这一宗旨，首先，我们要明确社会组织培育的目标。社会组织的培育是为了发挥其解决社会问题、满足民众公共服务需求、促进居民参与社会事务管理、发展社会力量的功能，同时社会组织的出现也是对政府、市场和社会三者关系合理调适。其次，在社会组织发展的初步阶段，政府应作为掌舵人，为社会组织的培育和发展提供外力，引导其从事各种具体的、差异化的与公共利益相关的事务，使其逐步弥补自身在参与社区建设和基层治理中出现的低效甚至是社会失灵。面对纷繁多样的社会组织，我们需要进行有选择地培育，集中有限的资源，积极重点培育社会急需、民众急需同时也是政府急需的社会组织；在进行社会组织培育过程中，应利用现有资源，结合培育目标，既要考虑到这些组织具有普惠性、能承接政府职能转变后的基层治理公共服务，更要选择具有引领性且易被培育对象复制的组织来进行培育工作，从而实现资源的效用最大化。

当前，社区治理中遭遇了三大难题：无龙头、无资源、无平台。[24]社会组织在社区中不发达是导致这种尴尬处境的重要原因之一，因而造成政府在基层公共服务购买过程中缺乏有效供给对象，民众在参与社区治理时缺乏平台，社会资源在寻求有效优化配置过程中缺乏手段。社会组织的培育因而成为和谐/幸福社区营造的重要纽带和关键环节，其作用发挥的情况既关联到政府与社会关系处理的好坏、社会体制改革的进展，也成为社区建设和基层治理成败的关键。要摆脱社会组织培育发展和社区营造中的瓶颈，就必须注重民众精神的培养，取消政府对社会组织的不合理限制；同时加大政府对社会组织资金支持力度，吸引和培养人才并自觉接受社会监督。[22]

第一，我们要引导居民或社区民众参与社区建设和社区营造，改变过去那种“事不关己，高高挂起”的态度，支持倡导一些积极分子参与基层社区事务，同时通过社会组织号召更多居民参与进来，让大多数居民能够为社区管理和社区建设出谋划策。第二，政府应当采取更为灵活的准入政策，主动帮助不具备登记条件的社区服务型、公益性、互助性社会组织办理备案手续，并在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助，[19]为社会组织的培育和发展提供有利条件，让更多社会组织能够在社区建设中扎根和发展。第三，政府在对社会组织培育中的资源倾斜和资金支持上，可根据社区营造和社区居民的需求，以项目为单位并通过竞标的方式向社会组织购买相关的公共服务，一方面，有效地实现政府职能转变，使其从可由社会组织承担的事务中逐步解脱；[17]另一方面，在不改变甚至增加社区资源投入的同时，增加社会组织可掌握的社会资源，因为通过竞标方式所获得的资源在使用上会更高效、更精准地投放到社区建设和民众最急需、最关注的公共服务和基层社会事务中去。第四，人才培养也是社会组织培育和发展的重点之一，有了专业的人才，才能为社区营造提供更为优质、有效的服务，这是任何一个社会组织的生存发展之本。因此，在人员构成上，我们一方面可以利用精英协同策略，倡导和吸引更多基层或街道干部、退休干部及职业精英参加到社区的社会组织中来，利用其社会资源、专业能力和组织沟通能力，为社会组织工作开展和推进提供便利；另一方面，也要积极推进“社区、社会组织、社会工作”的三社联动，招纳更多具有社会工作相关经验和专业知识的人才真正地参与社区建设及和谐社区的营造，发挥他们的专业技能，提高社会组织的公共服务供给质量和社会事务的管理能力。第五，政府要进一步结合三社联动的力量，适当运用社会经济力量支持社会组织的培育和发展。对缺乏社会组织的社区以及在社区营造中缺乏社会组织参与的地方，政府可以通过建立社会公益组织孵化器等组织，为社区培育和建立后续的社会组织，并通过社会组织孵化器的推进，更为有效地复制一些民众急需而基层尚缺失的社会组织，创造良好的外部环境，让新的社会组织能够在社区更好地成长和发展。

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