建立健全办公用房维修支出标准问题研究

项目支出标准体系建设是部门预算管理和改革的重要内容，是实施全面规范、公开透明预算制度的重要支撑，而行政事业单位办公用房维修支出标准是项目支出标准体系的重要组成部分。由于编制办公用房维修支出标准是一项系统、复杂的工作，长期以来一直缺乏完备可行的维修支出标准体系，现有的支出标准无法满足预算管理、资产管理工作需要。各级财政部门应当通过总结标准建设经验，整合现有制度体系、完善支出标准内容，逐步建立健全办公用房维修支出标准。

一、办公用房维修支出标准建设基本情况

十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”要求；新预算法要求各部门、各单位按照财政部门制定的预算支出标准编制预算，由此可见支出标准建设工作在当前财政管理中的重要地位。行政事业单位办公用房因使用时间较长、设施设备老化、功能不全、存在安全隐患，不能满足办公要求的，可进行维修改造。办公用房维修支出是行政事业单位部门预算的重要内容，维修支出标准是评估和审批办公用房维修方案、编制办公用房维修计划的主要依据。目前使用的办公用房维修支出标准，主要是财政部门、机关事务管理部门结合各自工作需要制定的。

（一）部分地区财政部门制定行政事业单位办公用房维修预算支出定额标准

例如，某省财政厅制定的《省直部门办公业务用房维修改造项目支出预算标准》，将建筑安装工程分为拆除工程、建筑工程、装饰装修工程、给排水安装工程、电气安装工程、采暖制冷安装工程、消防安装工程等七类，按照建筑面积分项设定了综合单价标准。其中，综合单价包括人工费、材料费、机械费、管理费、利润及相应发生的措施费、维修产生的建筑垃圾清运费等。设备购置费通过市场询价方式另行计核，按规定应当缴纳的规费和税金，在综合单价之外另行计核。此外，有些省市财政部门制定了简单的办公用房一般维修、大中修支出标准，未对维修内容进行细分。

（二）机关事务管理部门制定的机关办公用房维修实物定额标准

例如，国家机关事务管理局于2004年4月印发《中央国家机关办公用房维修标准（试行）》。首先，将维修分为房屋本身维修和设施维修两大类，并将办公用房作为一个具有现代办公综合功能的系统，具体细分为9个分系统的维修。即房屋本身维修(包括承重分系统的维修，围护分系统的维修，装饰装修分系统的维修)、设施维修（包括给水、排水分系统的维修，供热、采暖分系统的维修，空调通风分系统的维修，电气分系统的维修，电梯分系统的维修，智能分系统的维修）。其次，按损坏程度和修缮工作量的大小，将办公用房的维修分为大修、中修和小修；第三，为方便管理，将办公用房维修分为专项维修和综合维修两类。对上述9个分系统的检查、评定与维修做出了具体规定。

（三）有关部门制定的办公用房维修支出标准

如国税系统综合业务办公用房维修改造项目建设标准，对维修改造项目采取了使用年限、建筑面积、综合单价同时控制的方式，控制综合业务办公用房维修改造项目立项；海南省建设标准定额站制定《海南省党政机关办公用房维修定额》。

与此相应，有关部门陆续制定了配套制度。2006年8月，国管局制定《中央国家机关办公用房维修管理办法（试行）》；2010年12月，国管局、财政部制定《中央国家机关办公用房大中修项目及经费管理暂行办法》。各地财政部门、机关事务管理部门也分别制定了一些办公用房维修管理办法，主要内容是合理确定维修分类，严格项目审批流程，加强维修资金管理。

总体来看，现行标准对于贯彻厉行节约、反对浪费精神，从严控制维修改造项目立项，从严控制维修支出标准、防止豪华装修等方面发挥了积极的作用。

二、存在的主要问题

支出标准体系建设是部门预算管理和改革的重要基础性工作，是推进预算管理科学化、规范化和有效性的重要手段。办公用房维修支出标准是办公用房日常维护管理与监督检查、制定维修方案、编制维修计划和审批维修项目的重要依据。各地现行行政事业单位办公用房维修支出标准与加强预算管理的工作要求还有明显差距，存在的主要问题如下：

（一）制定实施的支出标准较少

多数地区尚未出台行政事业单位办公用房维修支出标准，已有标准内容也相对简单。在缺乏维修支出标准的情况下，由于预算编制的时效性，行政事业单位、预算主管部门、财政部门很难有充分的时间、可靠的依据对维修项目预算进行明细申报、审核、审批。

（二）支出标准缺乏实用性和可操作性

部分地区的支出标准是“粗线条”的，没有充分考虑项目状况和维修内容的差异，根据维修的内容确定造价指标，而是实行了“一刀切”，综合单价标准比较笼统，在单位缺乏维修项目工作经验的情况下，容易导致必要项目和隐蔽工程的缺项和漏项。有些标准出台后多年未作调整，与维修工作实践差异明显，对维修项目的申报、审核缺乏指导意义。

（三）制定支出标准的基础薄弱

在制定标准时未经过广泛的调研和专家论证、审核，综合单价的确定缺乏科学依据和数据基础。在实际执行过程中，反映出维修单价标准过低，为满足单价标准，很多项目只能对特别紧急的内容进行简单维修，项目建设管理缺乏统筹性。

（四）支出标准规范的内容不够全面

标准的使用对象主要考虑了审批部门的需求，以前期工作为重点，主要关注对投资规模定量的控制，没有对维修内容进行明细规范，导致在实际执行过程中，实施口径不统一。从标准的形式上看，有些只是简单的工程造价控制，还不是完善的标准体系。

（五）支出标准的制定、实施缺乏部门协同

政出多门影响到维修项目的资产管理、预算管理效能。以行政单位为例，财政部门制定的维修预算支出定额标准与机关事务管理部门制定的维修实物定额标准脱节，分类有差异，要求不一致，审批不衔接，未能形成工作合力，影响到预算单位编制办公用房维修计划、申报预算。

三、建立健全办公用房维修支出标准的对策建议

通过推进办公用房维修支出标准建设，有利于进一步规范预算申报、提高预算编制的科学化、精细化程度。各级财政部门需要按照合法合规、厉行节约、科学分类、因地制宜的原则，准确把握维修项目支出管理的特点和规律，聚焦预算管理实际需求，努力构建内容完整、结构优化、定额科学、修订及时的支出标准体系，充分发挥其在维修项目预算编制和管理中的基础支撑作用，推进资产管理与预算管理相结合。

（一）优化标准制定流程

一是要在进行充分、广泛调研的基础上分类制定维修支出标准。维修支出标准应在对行政事业单位、第三方机构进行调查的基础上，收集单位办公用房分系统和单项工程的综合单价相关信息，在做好支出项目分类工作的基础上，按照预算管理需要有计划地推进标准建设。二是组织编制办公用房维修支出标准，须广泛征求各方面意见，充分发挥行业专家的作用。条件成熟且有必要的，可公开征求社会公众意见。三是充分运用现代化技术手段推进维修支出标准建设。借助信息技术，加强标准建设所需数据资料的收集、整理和分析，总结提炼标准建设规律；充分运用已评审的项目档案信息、政府采购的价格信息。

（二）创新标准建设方式

要充分发挥有关职能部门、预算主管部门在标准建设中的作用，努力形成工作合力，借助各方力量加快支出标准体系建设。对于支出内容相同或相近的同类项目，财政部门可以会同机关事务管理部门相互协调、共同编制。充分运用预算主管部门的行业管理基础和技术基础，使制定的维修支出标准得到部门和单位的认可，便于运用到管理中。维修支出标准建设工作既可由财政部门自行承担，也可以采取政府购买服务的方式，将部分工作委托给行业协会、中介组织等专业机构承担，财政部门作为委托单位要加强业务指导和监督检查。维修支出标准既可以专门经费定额标准的形式发布，也可在制定相关资金财务管理办法时一并明确。

（三）充实标准规范内容

维修支出标准应充分考虑行政事业单位点多面广、行政层级多、项目实际差异大的实际，尽量科学合理，具有可操作性。要考虑同时满足项目审批部门和项目单位需要，在满足审批部门审核立项条件、核定投资估算、确定维修内容需要的同时，为项目单位立项论证、申请立项、编制可研报告和初步设计提供依据，确保项目单位可以逐条对照标准进行梳理，确定需要维修改造内容，防止项目实施过程中的超概算、超范围等问题发生，也为项目单位报送申请文件提供标准化的维修内容名称。

编制维修支出标准的具体思路：一是根据维修项目支出总预算构成情况分类核定造价指标。维修项目支出总预算可分为建筑安装工程费用、设备费和其他费用。建筑安装工程费用包括建筑工程、安装工程价格；设备费是按照维修内容产生的各种建筑设备的采购价格；其他费用是指按照规定应当分摊计入相关资产价值的各项费用和税金支出。二是按照组成要素核定分项工程造价指标。结合行政事业单位维修工程实际，将办公用房建筑安装工程细分为土建改造、室内装修、外墙装修、电气及照明、消防系统等分项工程；再按照组成要素，将各分项工程的单位造价划分为人工费、物料费、工具使用费、管理费、规费、利润和税金等项要素，结合工程消耗量清单计价规范、工程量定额、工程造价信息，分项目确定各分项工程和维修内容的控制标准。三是对室内装修、外墙装修，可根据《党政机关办公用房建设标准》等有关规定设置设计档次。四是对无法适用上述标准的维修项目，如历史保护建筑等特殊性质房屋维修项目，按照相关规定，从严控制、合理安排。

（四）建立动态管理机制

维修支出标准要经济合理、简便易行，并与经济发展水平、物价总体水平、财力状况以及预算安排情况相衔接。需要建立支出标准定期调整机制，结合经济社会发展、物价水平变动、技术改革创新、财务制度变化等情况，及时调整定额标准。并根据实际情况，在国家政策发生变化以及物价大幅上涨时，动态调整标准和单价指标。

（五）健全标准应用机制

将标准管理工作嵌入预算管理过程，实现标准建设管理与预算编制管理的有机融合。维修项目定额标准体系建设工作是一项系统工程，为保证相关工作稳妥、有序开展，有必要出台规范性文件，建立完善维修支出标准管理规范，明确维修项目的申报、审批流程，具体指导维修项目预算管理工作，财政部门将标准应用情况作为考核部门预算管理工作的重要内容。在高质量建设维修支出标准的基础上，发挥好规范预算编制、控制预算额度的作用。

（六）强化预算评审和标准建设的联动

项目预算评审属于预算前置评审，是由财政部门、预算主管部门对拟纳入财政预算的项目分层次实施评估与审查。应当由预算主管部门对所属预算单位申报维修项目的必要性、合理性、绩效等内容组织评审，通过部门评审的项目可以纳入预算项目库。对于维修项目经费总额或单价超过标准的项目，还应纳入财政重点评审的项目，由财政部门组织进行专项评审，未能通过财政重点评审的项目原则上不安排项目预算。