中国社会保障研究2017年进展与前瞻

郭 林

近年来，社会保障成为举国上下高度关注的领域，也是全面深化改革的重点领域。2017年度，中国社会保障发展的指导理论取得重大突破，社会保障制度建设获得重要进展。在该年，党的十九大报告清晰确立了以人民为中心的发展思想、走共同富裕的发展道路、以增进民生福祉为国家发展的根本目的，同时对全面建成中国特色的社会保障体系做出总体部署，还对深化改革中的关键性问题提出明确的导向，这充分表明新时代中国社会保障体系的建制理念、发展目标、改革路径等均有了正确的理论指引。①《2017年度中国社会保障十大事件揭晓》，新华网：www.xinhuanet.com/politics/2018-01/02/c_129780846.htm，2018年1月2日。同年，国务院制定《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，卫计委等13部门制定《“十三五”健康老龄化规划》，国务院公布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，民政部等部门发布《关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接的通知》，人社部、财政部联合印发《企业年金办法》，国务院办公厅印发《关于进一步深化基本医疗保险支付方式改革的指导意见》，国务院颁布修订后的《残疾人教育条例》与《残疾预防和残疾人康复条例》，国务院通过《志愿服务条例》，国务院办公厅发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，……，这些重要制度规定标志着我国社会保障政策完善迈出了关键步伐。正是在上述大政方针与制度优化背景下，社会保障学者以多学科为视域，对社会保障理论与政策进行了综合与专项研究。

一、理论指导：学习贯彻党的十九大精神与习近平民生思想

在党的十九大胜利召开之后，学习贯彻党的十九大精神的成果受到格外重视。郑功成指出，党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，这是马克思主义中国化的最新成果，为我国民生事业持续健康发展提供了最高理论指引，必将开启我国民生事业的新篇章。它明确了新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，坚持以人民为中心的发展思想，强调增进民生福祉是发展的根本目的，追求不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕的发展目标。有了习近平新时代中国特色社会主义思想的指引，新时代的民生事业发展就不会迷失目标与方向。①郑功成：《习近平新时代中国特色社会主义思想开启民生事业新篇章》，《中国社会科学报》2017年10月31日，第1版。他认为，党的十九大开启了新时代国家发展新征程，以人民为中心的发展取向构成了推进社会保障体系建设新的时代背景。它决定了社会保障不仅关乎基本民生的保障，更是满足城乡居民对美好生活的需要和维系全体人民走向共同富裕的重大制度安排。我国社会保障改革已经取得了巨大成就，但这一制度体系的不平衡不充分发展格局仍未改变，亟待通过深化改革来破除地区利益、群体利益固化的藩篱，积极稳妥地解决好制度分割、公平不足、权责不清、多层次缺失等问题。②郑功成：《全面理解党的十九大报告与中国特色社会保障体系建设》，《国家行政学院学报》2017年第6期。鲁全剖析了中国共产党对社会保障认识的变迁与发展（1997—2017），认为中国共产党作为中国的执政党，其对社会保障定位和功能的认识经历了一个发展变化的过程。尤其是近20年来，将社会保障制度从经济体制改革的配套转变为社会建设的重要组成部分，这种理念的变化成为我国社会保障体系建设和制度发展进程不断加快的根本保障。十九大开启了中国特色社会主义事业建设的新时代，宏观时代背景的变化对社会保障制度在国家治理体系中的地位和功能提出了新的要求，也指明了下一阶段社会保障改革的基本方向。③鲁全：《中国共产党对社会保障认识的变迁与发展（1997—2017）》，《国家行政学院学报》2017年第6期。2017年10月25日，中国社会保障学会召开了“学习贯彻十九大精神、展望社保发展前景”座谈会。会议认为，十九大报告对社会保障理论研究和制度建设具有很强的引领性和指导性，明确了我国社会保障改革与发展的指导思想、目标与方向，对于促使社会保障制度走向成熟、定型具有十分重大的意义。我国应建立与国情和国际地位相适应的社会保障制度体系，为人类社会贡献出新的社会保障制度文明。此外，有学者对新时代社会保障改革与发展的行动指南、④金维刚：《新时代社会保障改革与发展的行动指南》，《中国劳动保障报》2017年12月8日，第4版。加快推进新时代社会保障体系建设⑤程杰：《加快推进新时代社会保障体系建设》，《中国发展观察》2017年第21期。进行了论述。

学界对习近平民生思想进行了分析。有研究提出，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视民生建设问题，并将其切实落实到治国理政中去，取得了巨大的成就。习近平治国理政与民生建设是内在统一、不可分割的关系，习近平治国理政具有深刻的民生意蕴和民生逻辑，而保障和改善民生则是习近平治国理政的基本目的和价值旨趣。①张远新、吴素霞：《习近平治国理政的民生逻辑》，《思想理论教育导刊》2017年第11期。习近平民生思想具有独特的价值意蕴，它展现了中国共产党“立党为公、执政为民”的本质要求，体现了社会主义制度的优越性和感召力，实现了民生建设与“中国梦”的双向建构。习近平民生思想致力于以发展之实富民、以创新之举利民、以公平之观为民，逐步形成了“大民生观”的崭新理论体系，不仅赋予民生建设新的内涵，也成为推动我国民生发展不断取得新突破的有效理论指导和强大思想武器。②许光：《习近平民生思想的价值意蕴与理论创新》，《当代世界与社会主义》2017年第5期。习近平经济思想科学地贯彻了中国共产党的民本情怀，把求解民生问题作为经济思想的理论主线，深化了对民生问题的求解对于全面建成小康社会、实现共同富裕决定性作用的认识；将民生工作与经济工作作为相辅相成的两方面有机结合起来，并在经济新常态的条件下，以“五大发展理念”为遵循，规划了求解民生问题的基本路径。③刘明松：《求解民生问题与习近平经济思想的理论线索》，《马克思主义与现实》2017年第3期。

在对习近平民生思想研究过程中，有较多学者对习近平扶贫思想的生成基础、主要内容与时代贡献进行了论述。十八大以来习近平的扶贫思想既是对马克思主义反贫困理论的继承，也是对中国共产党历代领导集体扶贫思想的发展，是一个内涵丰富、逻辑严密的思想体系。④欧健、刘晓婉：《十八大以来习近平的扶贫思想研究》，《社会主义研究》2017年第6期。关于习近平扶贫思想的生成基础，“延安人”的身份认定是情感起点，回应“人民对美好生活的向往”是价值追求。⑤唐任伍：《习近平精准扶贫思想研究》，《人民论坛·学术前沿》2017年第23期。习近平精准扶贫思想的提出是基于一种宏大的视野，社会主义本质理论、当前我国的贫困现状以及中国共产党的宗旨使命是其重要时空依据。⑥李先伦、李建民、房晓军：《习近平精准扶贫思想的战略创新》，《现代经济探讨》2017年第3期。习近平精准扶贫思想来源于他在地方任职时带领当地人民群众脱贫的实践。⑦王相坤：《十八大以来习近平精准扶贫思想形成的历史背景、科学内涵及实践要求》，《北京党史》2017年第6期。

习近平扶贫思想具有鲜明的特色，体现在扶贫宗旨的人民性、贫困标准的多维性、扶贫方略的科学性和扶贫成效的稳定性等多个方面。⑧欧健、刘晓婉：《十八大以来习近平的扶贫思想研究》，《社会主义研究》2017年第6期。习近平扶贫开发战略思想的精神实质是：始终体现以人民为中心的发展思想要求；始终体现完善国家治理体系和治理能力现代化的要求；始终体现党的思想路线和群众路线的要求；始终体现全面从严治党的要求；始终体现激发内生动力的要求。⑨黄承伟：《打赢脱贫攻坚战的行动指南——学习领会习近平扶贫开发战略思想》，《红旗文稿》2017年第16期。

习近平精准扶贫思想的科学内涵包括：社会主义本质和党的重要使命的思想，补齐短板、同步进入全面小康社会的思想，找准路子、突出特色的思想，精准扶贫、精准脱贫的思想，政策主导与内生动力相结合的思想，“治贫先治愚”“扶贫先扶智”的思想，大扶贫格局的思想。⑩王相坤：《十八大以来习近平精准扶贫思想形成的历史背景、科学内涵及实践要求》，《北京党史》2017年第6期。精准扶贫在基本内涵上有着精确的定位，即以“真”为前提、以“准”为核心、以“精”为关键。精准扶贫在具体路径上主张综合施力，即坚持中央与地方相结合、政府与社会相结合以及扶志与扶智相结合。[11]李先伦、李建民、房晓军：《习近平精准扶贫思想的战略创新》，《现代经济探讨》2017年第3期。习近平精准扶贫思想是一个行动理论，由精准扶贫、精准脱贫、脱贫攻坚以及“绣花功夫”四个方面组成，在付诸实践时开展了大量创新，致力于克服识别不准、到户困难、机制不顺等问题。①檀学文、李静：《习近平精准扶贫思想的实践深化研究》，《中国农村经济》2017年第9期。学习习近平总书记关于脱贫攻坚的重要论述，深化精准扶贫需要把握和处理好脱贫攻坚目标的“当前”与“长远”，精准扶贫的“理想”与“现实”，顶层设计的“理论”与“实践”，扶贫脱贫的“主体”与“客体”，政府市场社会的“协同”与“动员”以及精准脱贫的“绝对”与“相对”等六个方面的辩证关系。②黄承伟：《深化精准扶贫的路径选择——学习贯彻习近平总书记近期关于脱贫攻坚的重要论述》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2017年第4期。

习近平的扶贫思想丰富和发展了中国特色社会主义扶贫理论，是当代中国扶贫攻坚的指导思想。③欧健、刘晓婉：《十八大以来习近平的扶贫思想研究》，《社会主义研究》2017年第6期。习近平扶贫开发战略思想有三个方面的时代贡献：一是丰富和发展了中国特色扶贫开发理论，为全球减贫治理提供了中国方案；二是为精准扶贫精准脱贫方略提供了科学指南；三是为地方推进脱贫攻坚提供了行动纲领。④黄承伟：《论习近平扶贫开发战略思想的时代贡献》，《党政研究》2017年第5期。习近平精准扶贫思想是对中共长期扶贫工作经验的深刻总结和重要创新。其坚持和发展了马克思主义唯物论、马克思主义群众观以及社会主义本质理论，具有十分崇高的思想境界。⑤李先伦、李建民、房晓军：《习近平精准扶贫思想的战略创新》，《现代经济探讨》2017年第3期。习近平精准扶贫思想主要回答了“扶持谁、谁来扶、怎么扶”这三大主题，并形成了精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四位一体的扶贫体系。从顶层设计到基层实践，精准扶贫都有较好推动，从而既在实践中推进了我国反贫困事业的发展，又在理论上对马克思主义反贫困理论有所贡献。⑥张赛群：《习近平精准扶贫思想探析》，《马克思主义研究》2017年第8期。

综上，在2017年，学者对社会保障建设指导理论的研究及时跟进党的十九大精神，并对习近平民生思想特别是习近平扶贫思想进行了积极的初步探讨。可以预见，习近平新时代中国特色社会主义民生思想的综合研究和各子领域研究将会在长期内是社会保障学界关注的重点，也是中国特色社会保障体系改革与发展的核心指导思想。

二、学理研究：社会保障和国家治理与中国社会保障史

2017年，关于社会保障学理的研究主要包括对社会保障和国家治理与中国社会保障史两个方面的分析。前者涵盖了社会保障与国家治理关系的系统论述、社会保障与经济发展关系的辨析、社会保障对收入分配的影响等方面。

郑功成认为，人类自身的脆弱性和市场失灵现象，决定了具有稳定性的社会保障是国家治理的必要手段和重要工具，并在发展实践中形成了受多重因素影响、中央政府主导与立法先行、互助共济与责任分担等客观规律。在全球化背景下，老龄化、互联网、新业态等的发展，以及不平等现象的加剧，均要求对社会保障做出相应调整。以建设积极、健康的社会保障体系为发展目标，与时俱进地优化制度结构，实现多元主体共建共治，再造高效率的运行机制，是社会保障制度在国家治理中发挥更为重要作用的必由之路。①郑功成：《社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择》，《社会保障评论》2017年第1期。童星认为，社会保障属治国理政之基，承载着缩减与发达国家公民权利和福利之“差距压力”的重任；社会保障与社会治理同为社会发展中密不可分、相辅相成的“两翼”；借助于发展迅猛的互联网技术，社会保障的信息化提升和服务体系完善迫在眉睫；借助于成长中的社区与社会组织网络，社会保障的各项服务可以有效面向生活在单位制外、社区制内的普通民众，使国家保障与改善民生的政策落地生根。②童星：《国家治理现代化进程中的社会保障》，《社会保障评论》2017年第3期。林闽钢认为，一部社会保障发展史就是国家治理能力现代化的历史。现代社会保障作为国家的一项根本性的制度安排，具有回应性、有效性和全局性的作用。目前，中国正处在全面建成小康社会的关键时期，农村贫困地区开展精准扶贫和经济处在结构转型的变革之中，这为社会保障从国家“小器”变为国家“重器”打开了重要的时间窗口。③林闽钢：《社会保障如何能成为国家治理之“重器”?——基于国家治理能力现代化视角的研究》，《社会保障评论》2017年第1期。

为厘清社会保障与国家治理之间的关系，中国社会保障学会学术委员会于2017年3月26日召开了主题为“社会保障制度与国家治理现代化”的理论务虚会。会议认为，社会保障的积极社会功能是国家治理的核心社会机制，社会保障的有效经济功能是国家治理的主要经济工具，社会保障的稳健政治功能是国家治理必需的政治杠杆，社会保障应对危机的功能是国家治理的关键“利器”，社会保障的示范功能是国家参与全球治理的重要手段。社会保障的功能和影响范围已延伸到社会经济管理的各个领域，要在强国目标和强国战略中审视社会保障的价值和意义。应充分认识到，社会保障和国家财政、金融等宏观政策工具一样，均具有关键的治理功能，都需要服从并服务于国家治理所要达到的发展目标，但前者更需具备人文关怀与社会公正意识。④郭林：《中国社会保障推进国家治理现代化的基本思路与主要方向》，《社会保障评论》2017年第3期。

华建敏指出，促进经济发展是世界各国始终要面对的共同主题，而社会保障则是维护各国人民世代福祉的最基本的制度保证。在全球化时代，需要重新认识当代世界与世界经济发展的特点，进一步厘清社会保障与经济发展的关系，并寻求有益于经济发展与社会保障发展的行动方案。中国的发展实践作为一个成功案例，所带来的最大启迪就是要将经济发展与社会保障紧密地结合起来，一方面通过经济发展来提供支撑社会保障的物质基础；另一方面通过发展社会保障来为经济发展提供持久的动力。⑤华建敏：《促进国民经济和社会保障良性互动与共同发展》，《社会保障评论》2017年第1期。2017年，以社会保障与经济发展为主题，中国社会保障学会于2月25—26日召开第三届全国社会保障学术大会，中国社会保障学会、日本社会政策学会与韩国社会政策学会于9月16—17日召开第十三届社会保障国际论坛，这两次重要会议得出了很多有价值的观点。其一，实现经济发展模式转型与健全社会保障制度同等重要，应努力追求两者之间的良性互动和共同发展。在经济新常态下，应当构建积极的社会保障体系，赋予其自我修正的功能和与时俱进的品格，为支撑中等收入群体不断壮大、居民消费长盛不衰提供强有力的制度保障。⑥华颖：《新时期社会保障与经济发展关系的再认识》，《社会保障评论》2017年第3期。其二，面对全球化、人口老龄化、贫困以及家庭结构变化等各种新风险，各国都在寻求社会保障与经济的均衡发展，以在两者良性互动中实现多种国家发展目标。福利内容与待遇的调整、财务的可持续性、服务提供主体的多元化以及对劳动力市场的完善等成为各国社会保障发展的共同话题。①谢琼：《全球经济发展与社会保障的关系和实践》，《社会保障评论》2018年第1期。社会保障制度有利于释放现有生产关系下所容纳的生产力，从而在根本上有利于经济发展。对社会保障与经济发展关系的研究需要避免“简化论”“片面化”“普适性”“教条化”四大误区，进而在国家治理和经济运行两个层次研究相结合的基础上，全面、科学地分析评价社会保障与经济发展的关系。②张怡恬：《探寻“社会保障之谜”：社会保障与经济发展关系辨析》，《南京社会科学》2017年第4期。

李实等认为，社会保障是调节收入分配的重要手段，中国社会保障制度在缓解贫困和调节收入分配方面都发挥了一定的作用。分城乡来看，社会保障对收入再分配的调节作用在城市地区更为明显。分年龄组来看，社会保障的再分配效果主要是通过就业人群与退休人群间的收入转移实现的。与其他国家相比，中国社会保障在调节收入分配方面所发挥的作用相当有限。因此，要充分发挥社会保障制度的收入再分配效果，现行的社会保障体系需要进一步改革，不仅应实现制度的全覆盖，而且要减少同一种保障制度中不同人群的差异性。③李实等：《中国社会保障制度的收入再分配效应》，《社会保障评论》2017年第4期。何文炯认为，社会保障是国家关于风险管理的一项基础性制度安排，互助共济是其天然属性。基于风险的射幸性，社会保障能够实现健康者与伤病者之间、长寿者与短寿者之间、失能者与健全者之间、在业者与失业者之间、顺境者与困境者之间、雇主之间的互助共济；基于制度的强制性，社会保障能够实现不同收入群体之间、代际之间、地区之间的互助共济。深化社会保障制度改革，必须坚持互助共济性。④何文炯：《论社会保障的互助共济性》，《社会保障评论》2017年第1期。

学者对中国先秦、汉代、唐代、宋代等历史阶段的社会保障进行了研究。王文涛提出，先秦至汉代，有许多向往和追求“大同理想”社会的议论，其中描述最完整、最详尽和最典型的是《礼记·礼运》中以孔子之名提出的“大同”社会设想。大同社会论的核心内容蕴含有丰富的社会保障思想，涉及老人救助、幼儿救助、失业救助、对鳏寡孤独疾等社会弱势群体的贫困救助以及国家救助、邻里互助等内容，反映了当时的社会问题和人们希望解决这些问题的愿望。关爱、救助贫困人口和社会弱势群体，是先秦思想家和政治家的普遍主张。大同社会的美妙蓝图并非全是空想，有不少主张已见于先秦时期的社会实践。⑤王文涛：《“大同理想”中的社会保障思想》，《社会保障评论》2017年第1期。他还对汉宣帝时期的社会救助进行了分析，认为汉宣帝的社会救助措施对于化解民众生存危机，安定人民生活，维护社会稳定，促进社会生产发展和汉朝中兴产生了积极作用。⑥王文涛：《社会救助视角下的汉宣帝中兴》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2017年第2期。丁建定认为，唐代社会救助制度包括针对自然灾害的救助和预防制度，以及针对特殊困难群体的社会救助制度，既有直接性赈济，也有间接性救助。唐代亦建立了比较系统的社会救助法律体系、管理机构、职官体系以及完备的运行机制。制度体系与管理机制的相对完善，使得唐代社会救助制度的功能和效果较之以前改进显著。⑦丁建定：《唐代的社会救助制度及其管理》，《社会保障评论》2017年第2期。张文认为，宋朝承袭中唐以来的社会变革趋势，国家—社会形成了两分化的新型结构。在此背景下，宋朝社会保障制度的建立，出现了双轨制的特点。对体制内，重点保障官僚阶层，优待军人群体；对体制外，重点保障城市贫民，集中力量救助乡村饥荒。这种制度安排强化了宋朝体制内外的分割与差异，显示出这种过渡性制度的历史局限。①张文：《体制内外：宋朝社会保障的双轨制及其历史局限》，《社会保障评论》2017年第4期。

可以看出，社会保障学理研究在2017年取得重要进展，然而其在未来仍任重道远。通过进一步深入分析社会保障系统与其他系统的逻辑关系，仔细剖析社会保障内部各子系统运行与关联的机理，完整梳理中国社会保障史，来形成系统化的社会保障理论，是学者责无旁贷的长久使命。

三、剖析政策改革难点

（一）降低社会保险费率

我国社会保险费率高于欧洲国家平均水平，接近欧洲福利国家水平，且主要表现为职工基本养老保险费率过高。宋晓梧认为，导致这种现象的原因除赡养结构老化外，还与养老保险制度从现收现付转为部分积累后带来的“双重负担”密切相关；而地区分割统筹的现实格局则使这一“双重负担”主要落在老工业基地身上，成为这些地区企业发展的重要影响因素。因此，有必要借鉴国际经验，对现行费率进行合理调整。可以采取的措施包括：尽快统一全国职工基本养老保险费率，同时把民营企业职工工资纳入社会平均工资统计口径，夯实缴费基数；划拨部分国有资产补充职工基本养老保险基金，加强保险基金的管理运营，在此基础上合理降低费率，为企业减负；大力发展包括企业年金在内的多层次社会保险体系，为进一步降低国家法定的基本社会保险费率创造条件。②宋晓梧：《企业社会保险缴费成本与政策调整取向》，《社会保障评论》2017年第1期。实证研究表明，在基准参数设定下，我国“统账结合”养老保险制度最优的总缴费率为18%，其中14%应记入社会统筹制度进行现收现付，4%应记入个人账户制度进行长期积累。③杨俊：《“统账结合”养老保险制度最优缴费率研究》，《社会保障评论》2017年第3期。从最优的社会保险缴费率、参保率的大幅提高、缴费工资基数的纵向增长、缴费工资基数的横向调整等方面分析可得，社会保险缴费率的降低并不会导致社保基金收入的下降。④肖严华等：《降低社会保险费率与社保基金收入的关系研究》，《上海经济研究》2017年第12期。

（二）合理调整养老金机制

多层次养老保险体系与养老金内部要素的研究受到学者关注。受多种因素的制约，中国多层次养老保险制度构建步伐远低于人们的预期。唯有综合考量经济、社会、文化、技术等多因素，探索多层次养老保险制度创新的突破，实施新发展环境下的路径优化策略，方有助于找到适合中国国情的多层次养老保险可持续发展之路。⑤林义：《中国多层次养老保险的制度创新与路径优化》，《社会保障评论》2017年第3期。养老金机制是指在各类缴费型养老保险中，通过费基、费率与缴费年限等关键要素的设计，实现养老保险筹资（缴费）与未来支付的动态均衡，进而促成养老保险制度的可持续运行。基于我国养老保险制度的发展实际，以全局观、系统观优化养老金三支柱及三者之间的结构，以均衡观、协调观平衡养老金机制中各要素之间的关系，以科学观、人文观合理确定养老金机制中的关键要素，做实养老金缴费基数，降低用工单位和个人缴费率，延长个人缴费年限，是现阶段我国养老保险制度改革的适应性选择。①席恒：《养老金机制：基本理论与中国选择》，《社会保障评论》2017年第1期。

关于延迟退休年龄的成果涌现。岳经纶认为，企业中担任管理和专业技术职务的女性、高学历女性，随年龄增长收入增长较快，而普通工人和低学历女性，随年龄增长收入基本没有增长。不同群体女性各年龄段收入变化差异对拉平男女退休年龄问题有重要的影响。在制定延长退休年龄的社会政策时，特别是在拉平男女退休年龄时，应在充分的理论和实证研究基础上，对此问题进行认真考量。②岳经纶：《不同群体女性各年龄段收入差异对拉平男女退休年龄的影响》，《社会保障评论》2017年第3期。封进认为，延迟退休年龄会使得养老金财富下降，但女性养老金财富下降幅度较小。延迟退休带来的总财富变化为养老金财富变化加上延迟退休后工作年限增加带来的工资收入之和。对大多数人而言，延迟退休可增加总财富，且延迟退休年龄越大，总财富增加越多。但对于收入较低者而言，延迟退休带来的总财富增加较少。总体看，延迟1年，只有7%的男性和4%的女性总财富会下降。延迟退休带来的福利改善幅度小于总财富的增加幅度。延迟退休5年，会使得71%的男性劳动者和6%的女性劳动者福利受损。③封进：《延迟退休对养老金财富及福利的影响：基于异质性个体的研究》，《社会保障评论》2017年第4期。延迟退休年龄短期内不能对“长寿差”起到补益效应；提高缴费率或记账利率等对策会促进个人账户积累额的递增，而对缓解个人账户远期的支付能力无显著的实效性。有鉴于此，城镇职工基本养老保险应增加计发时间、减少单位时间内养老金支出额，并积极探索养老金增值渠道、改善养老基金收益状况。④王增文：《城镇职工基本养老保险个人账户超额支出：测度与评价》，《社会保障评论》2017年第2期。

此外，有学者对城乡居民养老保险进行了研究。实证分析表明，我国城乡居民基本养老保险制度运行已取得了可观的成效，但是还存在给付标准低、缺乏明确调整机制以及与城乡统筹发展不协调等问题。要将居民养老金的城乡统筹看作是消除城乡二元结构的重要措施，这需要对未来城镇化发展趋势做出判断，将阶段性调整城乡养老需求标准与相应的城镇化水平相结合，进而得出与当期城镇化率相吻合的城乡居民养老金标准，实现城镇化与居民养老需求的和谐统一。⑤边恕：《城乡居民基本养老需求、调整机制与城镇化水平》，《社会保障评论》2017年第4期。

（三）推进健康中国建设

郑功成指出，要确立健康中国大格局，加强统筹与整合，加快医保立法进程，全面建设法治医保，加大管理创新力度，推进医保治理现代化，进而使得全民医保在健康中国建设中有新作为。⑥郑功成：《全民医保在健康中国建设中应有新作为》，《中国医疗保险》2017年第3期。健康的影响因素可分为基因、医疗卫生服务、生活方式、生活环境、经济因素、社会因素六大类。李玲认为，全民健康保障政策应具备以下四个特点：健康融入所有政策；全体国民覆盖；全生命周期；全民参与。我国应加强顶层设计，成立国家健康委员会。⑦李玲：《全民健康保障研究》，《社会保障评论》2017年第1期。申曙光认为，我国社会医疗保险过去20年改革与发展的最大成就在于制度成功转型，“全民医保”制度体系建成，并在制度与政策层面基本实现“病有所医”。在以民生需求快速提高、人口高速老龄化、经济发展进入“新常态”、互联网和健康医疗大数据技术快速发展为基本特征的新时期，社会医疗保险的改革与发展必须处理好公平与效率、政府与市场、医保与医药医疗、医保管理与治理、医疗保障与健康保障、医疗与养老、医疗服务与健康服务业等关系，在此基础上合理确定新目标，完成一系列新任务，以建设公平有效、协调统一并具有可持续发展能力的现代社会医疗保险体系。①申曙光：《新时期我国社会医疗保险体系的改革与发展》，《社会保障评论》2017年第2期。仇雨临认为，三医联动作为深化医改的不二方略，仍未得到真正贯彻实施。由于医疗、医药、医保都是非常专业化的角色，因此要实行专业化分工，各做各的事，各自把各自的事情做好；同时三者又不能各行其是，单打独斗，要合作和协调。在全民医保制度下，医保已经成为药品和医疗服务的最大购买者，有责任和义务代表参保人利益参与药品和医疗服务的价格制定，以便购买到性价比最高的医疗产品。②仇雨临：《医保的基础性作用离不开三医联动》，《中国医疗保险》2017年第1期。就大病保障而言，借鉴国际上绝对数、相对比、混合式等三种自付封顶方式，在逐步取消基金封顶的条件下，我国可以探索建立多层次绝对值自付封顶模式。③黄国武：《大病保障模式比较及发展路径研究：以成本—效益分析为视角》，《社会保障评论》2017年第4期。

（四）反贫困

脱贫攻坚是近年我国民生政策的关键方面。左停认为，以生产发展为主的开发式扶贫已经不能有效地解决我国反贫困中的“难题”，反贫困的方法需要社会保护视角的创新。构建社会安全网是应对贫困的重要措施，关键在于发挥好社会保障的扶贫兜底作用和收入再分配功能、创新积极的社会救助和社会保障政策、加强围绕贫困人口的社会性基础设施建设。④左停：《多元视角下的城乡低收入家庭就业状况研究》，《社会保障评论》2017年第2期。经过20多年的发展，中国已经建成较为完整的社会救助制度体系，其在反贫困行动中发挥着重要的作用。关信平提出，在未来发展中，中国反贫困行动的领域应该以生活型贫困为主。一般而言，与生存型贫困者相比，生活型贫困者数量要更多，其收入超过了基本生存需要，但仍然处于生活困难之中。在反生活型贫困行动中，尽管社会保险和普惠性社会福利制度都应该发挥积极作用，但社会救助制度的作用更加基础且重要。中国社会救助制度在反生活型贫困中的主要任务应该是针对生活型贫困者的实际需要，重点帮助他们缩小与非贫困者的收入差距、提高其生活质量、促进其融入社会进而增强摆脱贫困的能力。⑤关信平：《论现阶段中国社会救助制度目标提升的基础与意义》，《社会保障评论》2017年第4期。

李迎生等阐释了中国转型期乡土社会农村低保的运作过程，揭示了政策目标定位偏差发生的逻辑，认为基层福利治理是导致农村低保目标定位偏差的深层原因，治理理念、治理目标、治理关系与治理过程构成的基层福利治理结构与机制导致了“上有政策，下有对策”的政策变通。⑥李迎生：《福利治理、政策执行与社会政策目标定位——基于N村低保的考察》，《社会学研究》2017年第6期。若依照收入贫困标准，农村低保的瞄准率水平很低；而按照多维贫困标准，农村低保的瞄准率有所提高，但覆盖率仍然较低。为逐步实现农村扶贫标准和农村低保标准的“两线合一”，低保户识别标准需从单一收入标准向多维贫困标准转变，形成统一的低保标准，制定统一的识别方案，同时增加低保覆盖面和低保金投入，使低保制度真正起到兜底作用。①朱梦冰、李实：《精准扶贫重在精准识别贫困人口——农村低保政策的瞄准效果分析》，《中国社会科学》2017年第9期。除政府偏好发展社会保险而带来的挤出效应外，社会阶层间互联网政治参与差异、分权及地方政府竞争是阻碍地方发展城市低保的重要原因；缺乏有效问责配合的筹资集权无法解决地方政府进行收入再分配的激励不足问题。②彭宅文：《财政转移支付、地方治理与城市低保发展》，《公共行政评论》2017年第3期。在贫困人口就业方面，家庭成员数越多、对家庭收入越满意，越有利于增加城乡低收入家庭成员的就业动机。③姚建平：《多元视角下的城乡低收入家庭就业状况研究》，《社会保障评论》2017年第2期。

（五）优化养老服务体系

人口老龄化是贯穿我国21世纪的基本国情，发展老龄事业任重道远。全国人大内务司法委员会调研组对我国优先发展居家养老服务，全面放开养老服务市场，撬动社会资本参与，理性促进医疗卫生与养老服务相结合，构建长期护理保险制度等主题进行了系统论述。其认为，发展居家养老服务符合民情与国情，且能产生更大的经济社会效益；应完善投融资政策，落实税费优惠，引导社会力量积极参与养老服务体系建设；要积极推进医养结合进社区、进家门；应建立独立的长期护理保险制度，与医疗保险分离运行。④全国人大内务司法委员会调研组：《关于应对人口老龄化与发展养老服务的调研报告》，《社会保障评论》2017年第1期。有学者对中国家庭养老资源的稀释机制进行了分析，认为中国家庭优先养老的资源分配方式占据主要位置，家庭代际支持越来越多地体现在生活照料、精神支持之上。第三代子女的数量，尤其是儿子的数量，对家庭养老资源有一定的稀释作用，且在精神支持方面尤为明显。⑤郭林、曾福星：《中国家庭养老资源的稀释机制》，《学海》2017年第4期。钟仁耀认为，由清晰的政府责任、有限的市场功能、有效的社会支持、长效的家庭扶持等构成的责任体系，是保障长期护理服务质量的关键层面。⑥钟仁耀：《提升长期护理服务质量的主体责任研究》，《社会保障评论》2017年第3期。

（六）发展慈善事业

慈善事业是社会保障体系的重要组成部分。慈善是指用于公共目的的私人捐赠，是对人类生存与发展需要的一种反应，是一种现实需要。卢德之认为，21世纪慈善作为新的现代慈善形态，以全球发展为目标，融合不同文明成果，用慈善的方式参与国际政治、经济、军事、社会、文化、民族、环保、太空等领域协同发展，推动全球共享发展。中国的共享实践与经验对21世纪人类文明协同发展具有重要价值，并且打开了理论创新与实践发展的新思路、大通道。⑦卢德之：《论21世纪慈善与全球共享》，《社会保障评论》2017年第1期。张奇林提出，慈善的存续取决于它的“必要独特性”。私人捐赠最能体现慈善本质和慈善精神，是慈善发展的真正动力，也是分析慈善问题的逻辑起点。私人捐赠、慈善组织和政府的互动形成了慈善事业可持续发展的逻辑。被赋予合法地位的慈善部门要不断诠释慈善的合法性。不同的国家可以根据各自的国情选择不同的慈善发展模式和发展道路，培养公民的慈善自觉，设计慈善激励机制，加强慈善组织建设，以实现慈善事业的可持续发展。⑧张奇林：《慈善事业可持续发展论纲》，《社会保障评论》2017年第1期。慈善市场具有层次性，主要由Ⅰ类市场（以社会捐献为主）和Ⅱ类市场（以政府补贴为主）构成。“信息缺位和信息盲视下的冲动型配置”是我国慈善市场资源对接过程的真实写照，故优化信息生态刻不容缓。优化信息生态的主要路径包括树立“信息”意识，明确资源配置以结果和需求为导向；认清慈善信息的独特性；加强信息制度建设，如完善信息采集、披露和共享、评估的机制，并强调应由政府领衔信息生态的建设。①杨方方：《慈善市场的信息不对称与结构性失衡研究》，《社会保障评论》2017年第3期。在我国目前的脱贫攻坚战略实施中，慈善组织参与贫困治理还存在资源和效率有限、专业化程度不高以及参与机制不健全、法律体系不够完善等问题。促进慈善组织参与贫困治理需从健全减贫制度体系，建立贫困信息共享平台，加强慈善组织专业化建设和完善法律政策体系等方面多管齐下。②谢琼：《贫困治理：中国慈善组织的实践与发展》，《社会保障评论》2017年第4期。

（七）改革住房保障机制

中国的住房公积金制度产生于由计划经济向社会主义市场经济转型的特殊时代。经过20多年的发展，这一制度发挥了应有的作用，也出现了许多问题。李珍认为，政府在住房保障领域的责任边界是保障低收入人群“有房住”。从筹资来源看，住房公积金的性质应该是用人单位的福利，而目前它却被当作一项社会福利制度，意在通过对成员个人账户资产的收益权进行再分配即互助共济，达到部分成员“有房住”的社会目标。所以，这项制度的内在逻辑不够通畅，其中的政府责任存在越界状况，与之相关的政策无论如何改进，其内在矛盾均难以克服。逐步取消公积金制度是解决问题的根本办法，但此项改革阻力较大。如果退而求次，将公积金制度由强制性制度改为自愿性制度，由政府管理改为用人单位工会管理，则可部分消除现存的问题。③李珍：《论政府责任边界视域下中国住房公积金制度的改革方向》，《社会保障评论》2017年第4期。有学者对我国住房保障制度的变迁、政策范式与展望进行了探讨。④钟荣桂、吕萍：《我国住房保障制度的变迁、政策范式与展望》，《现代经济探讨》2017年第4期。实证研究表明，缴存住房公积金对“80后”和在当地居留满5年新生代农民工的留城意愿影响更为明显。⑤祝仲坤：《住房公积金与新生代农民工留城意愿——基于流动人口动态监测调查的实证分析》，《中国农村经济》2017年第12期。

2017年是全面深化改革向纵深推进的关键一年，也是中国社会保障制度改革的重要年度。聚焦改革中的难点，回应政策完善的现实需求，是2017年中国社会保障研究的关键内容，有益于为全面建成小康社会提供重要理论支撑。十九大报告浓墨重彩论述的教育、就业、社会保障体系建设、脱贫攻坚、健康中国等，是保障和改善民生水平的重大方面，也会是未来中国社会保障研究的主要方向和重点内容。

四、国外典型国家的经验与教训

首先需要指出的是，2017年有多篇国外知名学者关于社会保障的首发成果刊登于国内期刊。这一方面体现出随着我国国际地位的大幅提升，国外学者就社会保障议题与国内学者对话的积极性进一步提高；另一方面也为国内学者把握国际社会保障理论与改革的真实状况与最近进展，有效开展社会保障国际比较的研究提供了客观依据。学者对国外典型国家社会保障制度及养老保障、医疗保障、住房保障等子系统进行了研究。其中具有代表性的成果整体呈现出三个特点：一是注重理论与政策分析相结合，而非单纯介绍政策；二是不仅关注传统的欧洲福利国家，而且涉及到东亚的日本、韩国等新兴福利国家；三是强调从经济、社会、政治、文化等多个维度考量福利国家的改革。

沃夫冈·舒尔茨认为，回顾人类历史，不难发现一些具备社会保障要素的制度，这表明社会保障不仅是人类的内在核心需求之一，而且也符合普遍意义上的理性人假设。他考察了欧洲文艺复兴以来英国、德国和罗马教廷的社会保障立法进程与思想演变，以及德国的社会保障立法在两次世界大战期间对欧洲大陆、英国和美国社会保障制度建设的影响，认为二战结束后，福利国家的发展可划分为三个阶段，苏联解体后全球资本主义越发不稳定，社会保障私有化实验也面临反思和改革。①（德）沃夫冈·舒尔茨：《全球政治经济视角下的社会保障：历史经验与发展趋势》，《社会保障评论》2017年第1期。

高山宪之从理论和过去20多年全球养老金改革实践两个角度，反思世界银行1994年《应对老龄化危机》报告的核心观点。他对积累制养老金，从是否能够应对人口老龄化并促进经济增长、对代际间收入分配是否公平、公共养老金在老年人收入中的份额及累进性、政策的比较优势与目标之间的匹配关系等角度进行了分析。他指出，世界银行1994年的报告离一个基于科学证明的经验（实证）研究尚差很远，故发达国家均未采用这个改革模式，而是通过实施自动平衡机制解决了养老金制度的财政可持续性问题。②（日）高山宪之：《再评世界银行1994年<应对老龄化危机>：客观质疑与理性启示》，《社会保障评论》2017年第4期。基于智利1981年养老保险的改革效应，对基金积累制社会养老保险缴费意愿的实证研究表明，基金积累制对国民参保和缴费意愿的提升并无强烈的激励效应。参加基金积累制养老保险并坚持缴费的参保人主要是有正式职业、收入较高、工作稳定的人群。相反，那些收入较低、工作不稳定、年轻的人群，即使个人账户投资收益率高，他们也不太愿意参加养老保险并且缴费的意愿较低。③彭雪梅：《基金积累制社会养老保险缴费意愿研究——基于智利1981年养老保险的改革效应》，《社会保障评论》2017年第4期。

周弘指出，自20世纪80年代以来，欧盟国家先后致力于削减过于慷慨的社会保障。这种削减并没有能够阻止欧洲债务危机的爆发。2008年国际金融危机之后，欧洲社会保障制度继续向“市场化”和“去国家化”方向改革，也并没有产生明显的缓解危机的作用。她认为，社会保障制度与生产方式、科技发展和社会风险的变化密切相关。由于上述因素的发展变化，当前欧洲社会保障制度的结构性转型是因为政治、经济和社会力量之间的妥协机制已经开始解体，削减式的改革开始出现触到社会底线的迹象。但是，由于生产方式的变化，欧洲社会保障制度的转型不可能回归传统模式。④周弘：《如何认识欧洲社会保障制度的转型？》，《社会保障评论》2017年第1期。

在德国，社会救助制度对救助老年贫困群体发挥着越来越重要的作用。社会救助制度和社会保险制度之间的“动态互动关系”作为核心研究焦点应得到特别重视，社会保险制度和社会救助制度之间存在“共振”效应，一方的发展深刻地影响着另一方的形塑及演变。①刘涛：《联邦德国的老年防贫体系：社会救助制度的动态扩展与增量扩容》，《社会保障评论》2017年第2期。德国医疗保险制度受到了社会、经济、政治与历史文化等多因素的影响，是在劳工强烈反抗、劳资冲突尖锐的背景下，不同派别的政治精英与知识精英相互博弈的结果。其最突出的特点就是在建制之初确立了自治管理体制与机制，内部治理表现为劳资自治、专业自治与共同自治特色，外部治理则呈现出议会立法、行政监督、司法裁判、自治管理机构实施等的有序复合构架，后来又表现出在国家干预和市场竞争下加以重塑的发展趋势。其值得借鉴的经验是尊重本国国情，坚持责任均担、劳资共治，坚持立法先行、依法实施。②华颖：《德国医疗保险自治管理模式研究》，《社会保障评论》2017年第1期。

进入20世纪90年代，法国启动了养老金改革。该改革遵循了和其他欧洲国家大致相同的路径，即在对公共养老金“开源节流”的同时引入基金积累制的支柱，以缓解单一支柱的财政风险。受原有制度安排的制约，基金制的引入在法国较为艰难，最终在外力作用下克服来自工会的阻力，法国初步形成了三支柱的养老金体系。不过与其他国家相比，法国的基金制发育缓慢，改革后公共养老金依然占据绝对优势地位。这使法国的养老金制度继续发挥着较高水平的“团结共济”作用。③彭姝祎：《法国养老金改革：走向三支柱?》，《社会保障评论》2017年第3期。法国社会保障制度呈“碎片化”特征，这本质上反映的是法国社会结构以职业分层为特征的“碎片化”。④田珊珊：《社会文化视角下法国社会保障制度“碎片化”特征解析》，《社会保障评论》2017年第2期。

以税收、社会保障政策等为主要内容的生活保障制度是各国调节收入分配、缩小贫富差距并实现社会可持续发展的重要制度安排。大沢真理通过日本与美国、德国、韩国等OECD国家的生活保障制度在就业、减贫等领域的治理（效用）进行比较，得出如下研究结论：2000年以来日本的税收和社会保障政策不但没有稳定就业、减轻社会贫困问题，反而扩大了社会不公平；生活保障制度的反作用不是日本独有的现象，而是全球性问题。⑤（日）大沢真理：《日本生活保障制度的反作用研究——基于2000年后“治理”的国际比较》，《社会保障评论》2017年第3期。金渊明指出，按照二战以后以西方世界为中心而成型的福利国家发展轨迹来看，韩国已然进入了福利国家的“初级阶段”。但韩国从福利国家初级阶段向成熟阶段发展的环境与西方世界截然不同，面临着经济低迷、低生育—老龄化、劳动力市场两极化等众多不利条件。韩国企划财政部2015年12月发布的“2060长期财政展望”以消极眼光看待社会保障与经济发展之间的关系，其中提及韩国社会“主流”所倡导的社会保障战略为：不再新设社会保障项目，阶段性缩减现行社会保障制度规模，逐渐提升现行社会保障制度的缴费标准并降低其支付标准。若照此思路来运行国家财政与社会保障，韩国福利国家难逃向最没有效率的“英美型+南部欧洲型福利体系”发展的结果。⑥（韩）金渊明：《韩国社会福利国家的未来：自由主义+南欧福利体制?》，《社会保障评论》2017年第2期。李奉柱认为低生育率与人口高龄化已成为韩国日益严重的社会问题。近年来，韩国出现了超低生育率现象。这种从未有过的低生育现象将会给韩国经济社会各方面带来重大影响。面对低生育率导致的危机，韩国政府应出台更为积极的社会福利政策。由于儿童数量代表着未来劳动人口数量，所以对于一个儿童数量不断减少的国家而言，应更加注重每一个儿童的社会价值。因此，韩国政府需加大对所有儿童的人力资本投资以实现社会可持续发展。①（韩）李奉柱：《韩国低生育时代的社会福利模式创新》，《社会保障评论》2017年第4期。此外，有学者从社区能力视角对转型国家的社会救助瞄准机制进行了研究，提出社区能力是影响社区瞄准效果的关键因素。②章晓懿：《社区能力视角下的社会救助瞄准机制研究：转型国家的经验》，《社会保障评论》2017年第2期。

总之，2017年，学者对社会保障的研究呈现出全球观与世界史观并重的特征。当前我国已成为世界第二大经济体，国际影响力得到大幅提升。我国社会保障的发展要有自己的思路和方法论,即要有中国理念、中国思路，提出中国概念、中国方案并讲好中国故事。③郭林：《中国社会保障推进国家治理现代化的基本思路与主要方向》，《社会保障评论》2017年第3期。在未来研究中，不仅进一步重视多视角、多维度借鉴更多典型国家社会保障改革的经验与教训，而且关注我国社会保障发展经验的世界化，让中国社会保障文明造福整个人类社会的福祉改善，是值得期待的重要方向！