公平、充分与社会保障的创新

（英）理查德·蒂特马斯

一

关于公平的两难议题讨论，本文提出一个批判性观念：现代工业化社会中，“社会保障（social security）”和“收入维持（income maintenance）”问题总会达成某种形式的终极解决之道。例如，这个观念已被某些倡导“负所得税（negative income tax）”或是倡导“保障年收入（guaranteed annual income）”建议的人所提出，或者是暗示这个意思。因此，我首先引述以赛亚·柏林的《自由四论》①Isaiah Berlin,Four Essays on Liberty,Oxford Paperbacks,1969,p. 167.中的一段话，他使用卓越的词语阐述这种信念所造成的危险：

一种最为独特的信念是，有责任为了伟大的历史性理想而牺牲屠杀个人。这些历史性理想是正义，或者是进步，或者是未来数代人的幸福，或者是神圣的使命，或者是解放一个国家，或者是解放一个种族或一个阶级，或甚至是自由本身。这些理想都要求为了社会的自由而牺牲个人。这是一种无处不在的信念，在某处，在过去或是在未来，在神的启示之中，或者是在某一思想家的心中，或者是在历史或科学的宣言中，或者是在一个善良好人单纯质朴的心中，均存在着一种终极的解决之道。这种古老的信念是建基于对如下看法深信不疑的坚信：即人类所信仰的全部积极性价值观，最终都是和谐一致、相互兼容的，而且甚至可能是相生相成的。

并不是所有美好的事物都是和谐一致、相互兼容的。在社会保障领域，就像在人类生活的其它范围领域中一样，人类所有理想看法的兼容并蓄更是罕见。这种结论本文稍后部分将以更为明确具体的形式来呈现。

不过这并不意味着，在社会保障理念和创新的战略上，我们无法超越国界相互学习。也就是说，关于替代性政策、原则、目标、受益与缴费的结构（the structure of benefits and contributions）、需求的测量和评估，以及诸如此类的问题，作为一种理念，是可以应用在其它的国家并且适应这个国家，而且在实践上是可以与那个国家特定的文化和政治特色和谐一致、相互兼容的，就像十八和十九世纪启蒙时代的欧洲哲学家们在思想观念上彼此间相互学习一样。因此，我坚信，社会保障的“专家们”同样也可彼此间相互学习。

因此，本文的主要目的在于提供一些常见的收入维持的跨国问题例证，因为我们可以通过彼此交流社会保障理念分析而获益。社会保障研究的基本目的，并不是为了显现如何与众不同，而是为政策制定者提供更广泛的文化适应性（culturally adaptable possibilities）参考，确保他们做出最明智的决定。

首先要注意的是关于定义和语言的词语问题。让我印象深刻（而且有时让我沮丧的）不仅仅是语言沟通现状中的诸多困难，而且还有各国社会保障词汇表中语义微妙差异所导致的诸多独特理解困难。在英语中，我们使用诸如贫穷、不平等、不充分、维生、最低生活标准、低收入群体、贫穷状态（pauperism）此类的概念和字眼。这些概念无法被准确地翻译成另一种语言，而且无法进入一种截然不同的社会保障词汇用语表中。例如，英文的 “poverty”一词似乎与法文的“pauvrete”或德文的“Armut”，并不是意味着相同的事情。而且，当我们认识到这些全都是相对性的概念——在时间、地点，以及在个人思维里都是有相对性的时候，当我们也认识到“贫穷”“不充分”，并不能单单从现金资源角度来衡量时，当我们发现很难界定“非物质性贫穷（non-material poverty）”的时候，翻译更是非常困难。没有绝对或是固定不变“充分”的社会保障标准是可能的。

我陈述这些显而易见的事实只是提醒人们注意，我已察觉到国际社会保障的文化多样性，这种在目标、系统、结构和组织上的文化多样性，恰恰是必须重视的地方。

本文设定社会保障这个术语的定义涵盖：（1）无需经由收入调查或需求调查而提供的现金补贴（cash benefits）；（2）经过收入调查或需求调查，之后所提供的现金津贴（cash allowance，各式各样的描述，如公共援助金、国家援助金、补充性现金补贴和津贴①1966年，英国以补充性补助和津贴取代了以前的国家救助给付。、社会援助金、福利支付金）。

二

有些政府主张，保险统计的做法和私人保险主要建基于以下原则：确定使参保的不同阶级能达到最大可行的平等程度；而社会安全制度（或社会保险）主要取决于社会对于收入保护的需求，目的在于防止一种或多种公认的危机——诸如老年、疾病、失能、失业、守寡等等。虽然在理论上，有关平等的命题在私人保险方面是合情合理的，但在实际做法上平等是否可作为基准，仍有很多疑虑。尽管如此，我仍然主张：在所有现代社会安全制度中，对于平等的考虑已变得越来越重要；在相同的时间，对于待遇给付是否充分的考虑也在大众心中变得更重要。人们期待的不只是较高的给付，而更是期望在个人、群体、阶级和类别中得到更平等的待遇。

我把公平（equity）界定为“公正（fairness）”，意思是那些处在相似的需求环境，以及符合相似资格的人，在社会保障制度与社会生活和经济生活的其他领域中，都应被相同地对待。正义（justice）是一种原则或社会法则（social law）。当生活水平、教育水平和公众信息水平提升时，人们就更注意不公平、不规则和“不公正”的意识与辨别，以致于当处理方式有所不同时，即使这种处理的差别是基于公平考量，也会被视为是一种不公平，导致许多民众和群体对相关待遇和补贴做比较。这可以解释很多国家工业界日益增多的劳资争议与“福利权利（welfare rights）”运动不断增多的现象。在一些条件类似的环境中，仍有日渐增加压力的原因，其可能起因于调控收入关连效益（earnings-related schemes of benefits）以及防通货膨胀退休金制度（inflation proof pensions）所致。与此同时，对“不公平”的其他批评者则认为，收入相关的养老金完全体现在工资体系的不公平当中；而有人则认为：高收入者的高赋税是不公平的，因为他们是再分配性质的。

然而，除了这些一般性的舆论运动之外，在我们社会中还存在其他举足轻重的力量在发挥作用，这些力量正在针对收入维持系统，以及“汇聚”和维持继承社会保障权利，提出新的公平的（或是极度扩大的）问题。应注意的是，如今这些“权利”正在成为新形式财产权的组成部分。在社会保障法律环境下，一旦获得这些财产权利，它们就不能被否决，或是被取消。

另有一些更加举足轻重的影响力来自于社会和人口性质的变化，其它的力量是来源于劳动力市场、职业状态、工业流动和区域流动变化的一种结果。这些力量早已经在不同程度上运行着，而且似乎有可能在所有现代性、工业化社会中获得更进一步的发展。社会保障项目无法避免受到这些变迁力量的影响。从公平的角度来说，这些力量不仅影响政策的核心议题，即现金补贴和津贴的水平——什么是“充分”的当代解读，而且以各式各样的方式，影响到错综复杂的资格（eligibility）、权利（entitlement），以及合格（qualification）条件的整个模式，正是这些因素构成了治理社会保障体系社会法的范围内容。然而，在深度分析这些影响的效果之前，我们首先必须提供一些社会变迁的例证。

在工业化经济中，一个显著的趋势是，两性之间平等地位的发展。我们可以看到，这种发展趋势表现在妇女的同工同酬（equal pay）和平等权利（equal right），给妇女提供更好的职业发展前景、训练与再训练服务，在她们怀孕和养育孩子时间之后为其提供更广泛的全职或兼职就业机会，采取与男性同等的方式，为女性提供保险，以预防、对抗工业风险和社会风险等方面的需求上。当代世界有些国家正走向此一类概念的社会。在这种社会里，两性大多数或是全部的社会角色都是可以相互交换或对调的。

与这些社会变迁和公平期望相联系的发展趋势，影响劳动力市场中的男女两性，即在各个年龄段都迈向更加频繁的岗位变迁、更加多样的职业流动和更为频繁的地域性流动。与此同时，作为技术和经济性因素变迁的一种结果，客观上存在着更多强化再培训，而且强调对劳动力市场和工会规则予以更少的固化，由此带动更多的职业生涯变迁，以及更多人接受培训与再培训。这种状况导致更为频繁和广泛的“工作投入休眠期（resting between work engagement）”，原因是来自强迫或是自愿性的失业、变换工作、培训和再培训。人们都因为社会保障制度而提出公平的问题，尤其是要确保不会因为转换工作岗位和其他的各种原因，而丧失他们领取养老金的权利。

与此同时，由于工作职场中更大流动性所产生的社会保障诸多“权利”议题错综复杂。早婚和早生育，更多的非婚生、收养、离婚、再婚，女性群体的平均余命更长导致女性会更长时间处于离婚和寡居的状态，这样一些发展趋势致使对妻子、丈夫、前妻和前夫，还有那些依赖于婚姻的人具有更多的要求，导致依据公平的标准，对作为“社会保障权利（social security rights）”的收入维持服务的更多要求。

这些发展趋势的广泛例证，代表这个社会正走向更加“开放”的事实。这个更为“开放”的社会在工作和婚姻关系中提供了更多的自由和更多的选择，并以不同程度影响着不同的国家。其都因为社会保障项目提出了公平的问题。

在一个社会变迁和经济变迁（伴随这些变迁的是对公平的新期望）的发生均有价值的社会中，这类变迁的结构性特点不仅影响公平的议题，而且也提出了充分性的问题。今天，什么是“充分”社会保障服务提供的概念正在不断扩展，与公平的考虑交织在一起。因此，通过在相似需要环境中的人们（和各种阶层的人），应该被同样对待，来界定社会保障中的公平，将会引发更进一步的问题。这里存在着两种宽泛的类型：一种类型关注于公平参照群体（equality reference group）或是阶层；另一种类型涉及时间因素和同辈人群（generation-cohort）的群体。

关于第一种类型，我们思考工作年龄残疾人士的收入维持问题。从公平和充分的角度来说，残疾人的参照群体是什么？是残疾人士从前所归属的收入群体和职业群体？还是他现在所归属的残疾人群体？①这些参照群体所提出的诸多困难，在英国的一份研究报告中得到了具体说明，该报告讨论对残障者救济采取停止工资申请的问题。参见 Administration of the Wage Stop,Report by the Supplementary Benefits Commission to the Minister of Social Security,London,HMSO,1967.如何评定“残障失能（disability）”？丧失什么样的工作能力或是谋生的能力就应该有权利领取养老金？应该因为部分失能而支付养老金吗？可以将那些活动范围局限于家庭中的家庭主妇纳入保险吗？在变成残疾之后，残疾人从前所属收入群体平均薪水上的变化与平均工业薪水和最低工资水平上的变化，二者的相关性如何？是否应公平考虑特定的残疾失能原因，以及谁应该对此负责（例如：工业事故、非工业疾患、战争伤残，道路意外等）？或者是，从需要的角度看，所有的残疾人是否均应受到相似的待遇，而无论他们残疾的原因和性质如何以及当前那些非残疾正常人的平均收入是多少？

当我们考虑什么样的人可以在社会保障项目之外获得保障，例如，从普通法那里获得奖励，从私人意外保险、覆盖特殊风险的某些产业（如矿业）以及从其它形式的在英国被称为“可供选择的补救措施（alternative remedies）”获得收益，这些基本性的公平议题会更进一步的错综复杂。当社会保障拥有更多“可供选择的补救措施”可以使用时，对于公平和公平参照群体定义的追寻就变得更为困难。

当这些残疾人群体达到“正常的”退休年龄时，第二种类型的公平和充分问题就会出现。现在（这类残疾人的）参照群体是全部可以领取养老金的人吗？那些在65岁之前残疾的人，可得到与非残疾退休人士一致的待遇？还是与那些65岁后变成残疾或是患病者待遇截然不同？而且，在与薪水相关的社会保障计划中，残疾人士为他们工作生活的部分来计算65岁之后现金补贴时，应该考虑什么样的收入期望损失？对于个人所关心的养老金补助计算，在缺乏收入相关的保险缴费供款时，应采用什么样的“信用（credit）”公式（非自愿离开劳动力市场的信用），才算是公平公正的？

在丧偶女性和残疾人前妻的案例中，所有这些与公平和充分内在相关的议题，甚至是更难以解释、澄清和解决的。过去，在英国和其它国家的社会保障项目里，依据她们后来丈夫或是前夫残疾的原因，在一定程度上根据丈夫的保险缴费供款，这些女性得到截然不同的待遇。然而，公共舆论（和妇女平等权利舆论）越来越多地认为，这些历史性考虑是不恰当的，实际上他们还要求从当下的其他参照群体和其它参照点来重新界定公平和充分性。例如，在英国就有人要求，对于那些有未成年子女的妇女，应该通过社会保障而得到相似的待遇，无论她们是否离婚、被抛弃、守寡，而且也不应考虑任何因果性的因素。这些要求的提出都是以公平理由为基础的，而且也是因为在对这些群体或是阶层之间进行比较时，一些现金补贴是“不充分的”。例如，对于那些被遗弃老年女性的服务提供，带着三个依赖性子女的50岁以上的妇女，补贴据说是不充分的，假如相同年龄的丧偶女性也带着三个依赖性的孩子，她将会得到较好的待遇。

这些只是社会保障项目中随机选取的诸多公平和充分性问题的极少数例子，社会保障项目是社会变迁和经济变迁及与之相伴的大众期望变化的产物。

三

在一种具体细节的政策层次上，公平和充分性同时影响非资产调查与资产调查（non-means tested and means-tested）收入维持项目的现金补贴权利、资格和特殊状况的所有领域。非资产调查项目在许多国家被普遍认为是“权利补贴（benefits as of right）”。这部分是因为他们与大家所接受的“可保险意外（insurable contingencies）”有关联，这种意外事故可以由社会保障机构来管理。变成丧偶女性的风险是一种可以保险的意外事故；变成未婚妈妈的风险则不是一种意外事故。

然而，“权利补贴（benefits as of right）”只有当申请者满足——而且通常是连续性地满足——行政管理机构规定的权利资格条件才能获得。这些条件可能包括使用或是提供有关年龄、婚姻状态和婚姻的存续时间、家庭状态（妻子、丈夫、孩子和其他的依赖者）、职业或工作状态、住宅、保险缴费供款或保险状态、收入薪水记录、医疗证明、可以获得的工作、退休，以及许多其它的权利或是资格条件的证据。只有从这种严格规定的意义出发，在这种项目中的那些现金补贴才能说是“权利补贴”。更进一步看，这种项目的一些部分通常包括与申请者和受益者，以及申请者和受益者他们的妻子、丈夫、前妻、孩子和其他“依赖者”的收入薪水或资源有关的法律或是规定。简言之，“权利”项目和资产调查项目之间的差别，看起来并不总是像有些时候设想建议的那样可以区分得一清二楚。

我们也认识到，近些年来在很多国家里，在“作为权利的项目中（as of right）”存在着一种不断增长的“以收入为前提条件”（income-conditioned）权利审查的发展趋势。这种审查被应用到限定性的群体之中，假设群体中的人们处于相似的收入环境。这种审查采取不同的形式。在某些情况下，就像在补充性养老金或是法国的“社会行动（social action）”项目中那样，在一种选择性基础上，这种审查代表着社会保险系统所提供的“作为权利的现金补贴”的延伸发展。这种审查反映出一种想要阻止部分地应用保险计划的决心。例如，在英国，政府考虑对58—65岁职业退休人员的某些养老金（或称延迟给付工资deferred wages）予以审查。在早期退休之后，这些退休者申请失业保险现金补助和社会保障缴费供款信用的现金补贴，一直领到他们达到65岁的社会保险退休年龄。①Report of the National Insurance Advisory Committee,Question of the Conditions for Unemployment Benefit and Contribution Credits for Occupational Pensioners,Cmnd 3545,London,HMSO,1968.另一种发展形式的一个例子——但是远在社会保险制度本身之外——是瑞士的补充性养老金计划。该计划是一项联邦政府计划，并与社会救助分开，在进行一种资产调查之后，补充养老金（supplementary pension）可以把养老金提高到一种既定水平上。

这些创新的一些部分，例如瑞士的补充性养老金，显示了试图在作为权利的保险性现金待遇和传统性资产调查形式的社会救助之间，发现一条中间道路的尝试。与此同时，在其它的国家中，有些变革正在进行之中，即将非资产调查与资产调查的现金补贴项目，合并或是整合为由单一的行政管理机构掌管。例如，英国“公共救助项目（public assistance programme）”（现在称为“补充性现金补助和津贴”＜supplementary benefits and allowances＞）与缴费供款的保险计划②参见Annual Reports of the Ministry for Social Security for 1967 and 1968,London,HMSO.，无论是在全国性还是在地方性层面上，均实现行政管理上的合二为一、融为一体。况且，它远不止是一个“行政管理性合并”事件。与此相关的法案规定：在大不列颠，每个超过16周岁的人，当他的资源不足以满足其需要，他将获得作为权利的现金补贴或津贴，①Ministry of Social Security Act 1966,London,HMSO,1966.当然这之前要符合各种各样的条件。现在，这种“维持收入的权利（rights to maintenance）”概念，正在进一步被纳入到过去一度曾是一种全面性自由裁量的制度（济贫法和公共救助）②特别是从1948年以来，在援助支付中限制自由裁量权的趋势已经保持多年了。参见Reports of the National Assistance Board.中。这种将社会援助（social aid）作为一种权利来提供的相同性趋势，也可以在那些行政管理责任仍处分隔状态的地方观察到。在德意志联邦共和国，1962年公共救助改革法案确保在绝大多数情况下，适当形式的救助（assistance）是一种权利③Ubersicht uber die Soziale Sicherung in Deutschland,Sozialbilfe,1967,pp. 168-179.。

这些发展趋势一个十分重要的结果是，现在决策者和行政管理者正面临着公平和充分的新议题，尤其是在授予权利和资格条件的微观层次上。这个制度（社会保险）部分发挥作用或是毫不作为，将关系到公平、充分和权利的议题，会影响到现金补贴（社会救助）制度的其他部分。“作为权利”的社会保险（或保障）已不再被认为是处在真空的状态中。对于“权利”和“权利”的继承，以及我们前面提到的对于公平和充分予以重新界定的诸多期望和要求，不约而同地同时影响着制度的这两个部分。举例来说，许多国家正面临着对数量不断增多的老年人，以一种他们可以接受的形式，来提供一份充分养老金的严峻困境。在英国，社会政策中另一个主要的当务之急就是即使当父亲处于全职工作状态时的大家庭贫穷④Ministry of Social Security,Circumstance of Families,London,HMSO,1967.。

在很多国家中，“无父家庭（fatherless families）”的处境备受关注。例如，在美国，以妇女为一家之主的家庭有超过三分之一处于贫穷线以下。越来越多人认识到这些无父家庭的不平等地位，也有越来越多的人要求通过社会安全和家庭补贴计划提供更充分的资助给她们（未婚妈妈、被遗弃和离婚妇女、丧偶女性）。一些令人鼓舞的迹象显示，社会政策和税收制度正在修订，以更有效地满足她们特殊的需求。例如，瑞典的税收制度承认单亲家庭的特殊地位。芬兰正在试行一个计划，即对不出外上班，而选择留家照顾其未成年小孩的母亲支付工资，这对于未得到丈夫支持的母亲特别有帮助。在匈牙利，母亲在20周生产育婴假期内可领得百分之百原来薪水，之后还有无薪假并获得现金给付，一直到小孩3岁为止。

四

这些由经济变迁和社会变迁所带来的诸多期望和要求，对（社会保障）制度的两个部分提出了工作激励和无工作动机，以及维护婚姻和家庭责任约束力的基本性问题。难道应该将那些没有工作的男人（失业者和患病者）、妻子无业的男人，放置在远超过那些有工作的男人、有正在工作妻子的男性，更好收入状况的位置之上吗？难道那些与孩子一起生活并居住在家中的单身（或是被遗弃的）男性或是女性，就应该远好于那些拥有相同数量孩子的已婚夫妇吗？在多大程度上，各种各样的社会保障制度是否能够解决如下这些环境中这类相互冲突的公平和充分问题——他们通常是处在贫穷、困难重重和低收入的环境中——当他们具有一种责任义务去支持那些社会赋予在工作、婚姻和家庭上的道德价值观之时？

很多国家（包括英国）的社会保障立法规定了授予各式各样现金补贴权利的准则：（1）当一个人在从事有酬全职工作的任何时间里，他不应该拥有领取现金补贴的权利；（2）一位男性（女性）应该有责任抚养他的妻子（她的丈夫）和在特定年龄之下的子女们。

按照这个逻辑，为了更加公平充分提供服务，避免对全职工作、婚姻与家庭责任的无动机负面激励，社会保障制度的各个部份正在试图满足那些来自贫困群体的新型和增大的期望与要求。但是，这种制度无法忽视那些广泛存在、随处可见的贫穷。贫穷的起因是大家庭、不充分的家庭津贴、低工资、高房租、非法婚姻和生育、遗弃、离婚、移民、意外事故，以及慢性失能或是残障。该制度也不能忽视不断增长的对公平、充分，以及对收入维持权利的要求。在某种程度上说，这些要求是迈向一个更加“开放”社会发展趋势的结果。这个更加“开放”的社会为男女两性在工作、职业发展机会和婚姻关系中提供了更多的自由。

五

在持续不断发展的社会保障制度中，如何分析和解决在原则上和在目标上的冲突，不仅将取决于主要的政策决定，而且也取决于在权利、资格、偶发特殊状况和规则的具体细节层次上所作的何种变革。我相信，在这个具体细节的层次上，以及在政策关注的充分性的层次上，真正的进步走向是在我们的社会中，在一些受到较多剥夺的群体中，致力于减少和预防贫穷。

近年来，已有为数众多的国家，通过各种不懈的努力来分析上述的问题，而且发展出专门应对这些形式的贫困和未满足需要的新型政策和行政管理工具。这些形式的贫困和需要未满足部分源于社会变迁，以及社会对公平与充分的时代性期盼。当所有国家的社会保障服务提供都变得更为错综复杂之时，我们必须认识到：这些创新的工具在范围上通常是小规模的，而且嵌入、体现在具体详细的规定、授予权利的规则和行政管理性实践伦理的准则之中。

我相信，正是在（社会保障）这样的领域，我们可以通过交换信息，通过汇聚想法，以及通过研究框架去评价、比较和评估不同国家中新型社会保障的发展来互相学习。