发达国家公众社会公共服务需求满足的经验与启示

(山东行政学院，济南 250014)

随着我国市场经济持续快速发展，国力不断增强，人均GDP水平大幅提高，人们对教育、医疗、居住、养老等方面社会公共服务的需求与日俱增，然而上学难、看病贵、房价高、养老难等问题仍普遍存在，社会公共服务需求尚得到充分满足。在我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的社会主义新时代，如何在经济发展质量和效益不断提升的基础上，更好满足民众不断增长的公共服务需求，发达国家在满足民众对社会公共服务需求方面的经验具有一定的借鉴作用。

一、西方发达国家满足民众社会公共服务需求的历程

西方发达国家民众目前普遍享有较高水平的社会公共服务，并不是随着经济社会的发展和社会财富的增长自动出现的，是在立法、司法等法治力量的直接推动下、在政府主导和公众参与下逐步实现的。

(一)通过公共服务立法，使享有社会公共服务成为公民法定权利

在十九世纪中期，随着科学技术和工业化的发展以及社会经济的变化，社会财富急剧增加，但劳工阶级却日益陷入贫困。这不仅引起了许多社会有识之士的强烈批判，而且直接导致了劳工阶级的强烈反抗与斗争，迫使统治阶级进行政治改革和社会改革，以解决失业和贫富不均问题。通过一系列立法，逐步形成了公共服务法律基本构架。在英国，1870年颁布的《教育法》，使得五岁至十岁儿童的初级教育成为义务教育；1872年的《公共卫生法》规定，实行强制的疫苗接种以控制流行病，并建立了城市排水、清洁等管理制度；1878年的《工厂法》及其后的修正案，规定了劳动保护措施和最低工资。1908年的《养老金法》规定国家为年满七十岁的低收入老人提供养老金；1911年的《失业保险法》，将七个就业状况不佳的行业列入保险范围。在德国，1883年至1889年《劳工疾病保险法》、《工人赔偿法》和《伤残和养老保险法》相继颁布，并且由雇主和劳工联合组成管理机构，在政府监督下实施。

19世纪末20世纪初，在西方民主宪政体制下，民众通过直接组建政党或支持代表其利益的政党进入议会，通过立法，使享有社会公共服务成为法定权利，推动了公共服务法律体系的完备。例如，1945年英国工党抓住二战结束后人们希望过上更有保障更富足生活的机会，将实施《社会保险和相关服务》作为竞选的有力武器，获得选举胜利。其后的短短三年时间里，议会就通过了《家庭津贴法》、《工业伤害法》、《国民保险法》、《国民卫生服务法》和《国民救助法》等五项法律，[1]加上1944已经颁布的《教育法》，形成了包括教育、医疗卫生、贫困救助、社会保险在内的社会公共服务法律体系。再如瑞典，1932年社会民主党在赢得选举胜利后，提出建立“人民之家”的口号，即人们可把社会视为自己的家，社会在就业、医疗、养老、社会救助和教育等方面满足他们的需求。此后，议会通过了大量社会公共服务方面的法律，如1935年的《国民年金保险法》、1946年的《健康保险法》、1947年的《家庭津贴法》及1948年的《全国退休法》等。

(二)政府主导，承担社会公共服务主要的支出责任

在西方发达国家，选举获胜的政党执掌行政权后须不遗余力地实施其政治纲领、执行法律，以获得民众的信任与支持，否则就会失去执政地位。如此也促使政府必须积极行政，努力实现对民众提高社会公共服务水平的承诺。例如，在英国，1945年英国工党上台执政后，由中央政府承担了社会公共服务主要的支出责任。1950年包括社会保险和补助、社会转移支付、卫生医疗、住房、教育和科学等的社会服务开支占GDP的比重达到16.2%，占政府开支的比重为46.2%。[2]此外，在地方政府建立综合的社会服务部，把先前分别由儿童、福利、健康、住房和教育部门负责的工作集中由社会服务部统一负责，还采取了社区照顾和服务接受者的参与等措施。在瑞典，社会民主党在其执政的四十多年间，为实施建立“人民之家”和“更加公正的社会”等政治纲领，逐步加大了包括中央政府、地方政府和社会保障部门在医疗费用、教育费用、住宅与公寓的建筑及其他开支在内的公共开支的力度。国家成立了社会保障委员会，统一管理全国的社会保障事务，在国家社会保障委员会下，形成了由国家、州市各级政府社会机构与服务处所构成的社会保障服务网络。[3]

(三)推行政府行政改革，推动公共服务质量的提高

19世纪以后，随着自由竞争的资本主义经济急剧扩张，工业化引起的城市化迅速推进，带来人口迅速增长、人们的生活方式急剧改变，社会公平等社会问题凸显，进而导致公众对包括公共安全保护、公共交通、公共卫生、通讯、邮政等在内公共服务需求扩张，解决这些问题不可能仅凭市场手段解决，必须由国家行政承担这个重任。[4]面对着政府财政、管理和信任等方面的危机，发达国家政府力图通过行政改革走出困境。自上个世纪70年代中后期以来，以英国为开端，展开了一场席卷西方世界的行政体制改革运动。这场“重塑政府”式的行政改革，重新界定政府的角色和作用，以改善政府组织自身的状况和功能，将政府职能由“管理型”向“服务型”转变。其基本特征是重塑政府与人民的关系，更加注重公共服务、更加注重效率、更加注重公众参与。[5]例如，美国的“政府再造”运动，在政府管理中引入市场机制和竞争机制，紧缩公共财政，努力提高公共产品和公共服务效率；英国的公民宪章运动，用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。[6]行政改革的推进使政府本身更加负责和有效率，逐渐承担起提供更多公共服务的责任，显著改进了公共服务质量，比较成功的应对了19世纪中后期以来经济与社会结构出现的根本性变化，以及工业化、城市化带来的各种挑战。例如，英国、美国和南非三国实施的公共服务标准化改革，比较成功地解决了国家面临的困境，提高了政府公共服务效率与人民满意度，取得了可观的成效。[7]

(四)司法制度设计，为民众社会公共服务权利的实现提供保障

西方发达国家司法体系和制度在保障民众社会公共服务权利实现方面，具有以下特点：第一，建立专业法院或者授权普通法院，适用特殊程序处理社会公共服务争议。德国1954年设立社会法院，专门处理社会服务领域的争议案件。丹麦社会法领域的争议由劳动法庭和普通法院，根据不同标的划分受理范围协调处理。第二，建立违宪审查制度。从1803年美国联邦最高法院创立违宪审查制度至今，许多国会立法和州立法被判为违宪而失效。德国于1951年建立宪法法院、法国于1958年设立宪法委员会行使违宪审查权。通过违宪审查，保证国家立法机关的立法行为和行政机关的行政行为合宪、有效、公平，以保障民众社会公共服务权利的实现。

二、国外社会公共服务需求满足的经验对中国的启示

我国与西方发达国家的社会制度不同，但随着经济和社会的飞速发展，民众以享有社会公共服务的形式，分享经济社会发展成果的需求强烈。满足公众日益增长的公共服务需求，是构建社会主义和谐社会的必然要求。党的十九大报告提出，要“履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距”，“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”。落实党的十九大报告提出的国家治理方略，必须立足国情，从我国实际经济水平和社会环境出发，借鉴国外有益的经验，采取有效措施，完善公共服务体系，提高社会公共服务水平，满足民众享有与经济社会发展水平和阶段相适应的公共服务需求，努力使改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。

(一)加强立法，建立健全社会公共服务法律体系

目前社会公共服务领域的立法，多是由国务院、地方政府等制定的行政法规、地方性法规和规章等，这些行政法规、规章不仅层级效力较低，而且不同程度上存在上级政府权大责小、下级政府责大权小、行政部门之间关系不协调、重管理轻公共服务、重视政府作用，忽视社会组织作用等一系列问题。对此，应当充分发挥全国人民代表大会作为立法机关的作用，将民众的社会公共服务需求法律化，建立健全国家层面的社会公共服务法律体系：如制定公共卫生法、社会救助法；针对人口老龄化，修改完善社会保险法；制定学前教育法，修改职业教育法等。通过立法，以法律形式确定公民的社会公共服务权利与义务，更好地维护其社会公共服务权益；明确各级政府的社会公共服务职责权限，推动政府社会公共服务水平的提高；确定社会组织在社会公共服务中的法律地位及权利义务等，增强社会公共服务领域的竞争性，发挥好社会组织在社会公共服务中的主体功能。

(二)强化政府公共服务职能，推进服务型政府建设

公共服务是我国政府的四项基本职能之一。党的十八大报告提出，“必须加快建立政府主导、覆盖全民、可持续的公共服务体系”。实现这一目标必须强化政府公共服务职能，推进服务型政府建设。

一是树立服务型政府观念和责任意识，落实政府主体责任，把满足人民日益增长的美好生活需要作为强化政府公共服务职能的出发点和落脚点。政府必须由全能型职能政府向服务型政府转变。各级政府部门领导和公务人员应更新社会治理理念，从注重GDP和维稳向改善民生转变，更加注重社会公平正义，更加注重公民权利保障。

二是明确各级政府公共服务职能。经过三十多年的行政管理体制改革，我国政府公共服务职能已有很大转变，但从总体看，公共服务职能还比较薄弱，政府基本公共服务职能界定不清晰，相关部门互相推诿、不作为、乱作为的问题依然存在，公共服务的政府主体责任也难以落实。因此，需要依法明确政府公共服务职能、权限、程序、责任，在现已建立的政府权力清单、责任清单的基础上，进一步充实完善公共服务责任，依法科学界定政府公共服务职能边界。

三是深化财税体制改革。财政是国家治理基础和主要支柱。实现基本公共服务均等化，需要深化财税体制改革，建立现代财政制度；明确各级政府公共服务方面的事权划分，界定其支出责任，在供给主体、供给方式、服务体系、财政预算支出管理、监督评估等方面深化供给侧结构改革，为公共服务财政资金供给提供有效保障。

四是强化行政监督和问责。政府公共服务职能与保障和改善民生紧密相连，事关让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，实现全体人民共同富裕。为了保障政府依法全面履行公共服务职能，防止行政权力滥用，必须强化强化行政监督和问责。要完善行政问责立法、重大行政决策的过错认定标准和责任追究机制；加大政府信息公开力度，尤其是涉及社会公共服务的政府信息，只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，都应向社会公开；所有承担公共服务的政府部门以及公共事业的部门，实施办事公开制度。

(三)强化国家权力机关监督，督促政府履职尽责

政府能否积极履行社会公共服务法定职责，更好地执行社会公共服务法律，让人民满意，人民代表大会对政府的监督与制约作用至关重要。其一，完善人大对财政预决算的审查与批准制度。涉及社会公共服务的财政预决算，是执行社会公共服务法律，满足民众社会公共服务需求的物质保障。所以人大在社会公共服务财政预决算的审查与批准中必须发挥应有作用。人大应将政府的全部收支活动纳入监督与审查范围，对涉及社会公共服务的收支项目进行重点审查，对财政预决算报告进行整体审查与表决，以保证对社会公共服务的资金投入足额到位。其二，健全人民代表大会对政府的监督制度。人大对政府的监督目前主要采用的方式有检查行政工作、听取和审议政府工作报告、质询政府工作等。加强人大对政府的监督，需要进一步完善询问与质询等程序、明确撤销有关国家机关不适当的决定的程序以及罢免国家机关工作人员的程序，对政府的监督内容、范围和形式作出明确规定等。[8]

(四)完善公众参与机制，畅通民众表达社会公共服务意愿的通道

在我国，人民代表大会制度是社会公众表达意见诉求，参与社会治理的重要渠道。一是应通过完善人大代表制度，发挥其体察民情，反映民意的作用。应增强人大代表中基层代表的比重，降低官员比重；[8]采取各种措施提高人大代表依法履职能力，着重增强其政治素养和法治思维，切实发挥人大代表作用；增强人大代表选举的竞争性，通过各种合法形式使公民充分了解候选人，选出真正代表公民、能够表达公民意愿的人大代表。二是健全人民代表大会和公众的沟通机制，使立法机关了解公众的意愿和诉求，以保证法律符合人民群众的意愿和需求。

完善向政府反映社会公共服务需求的有效渠道。缺乏完善的政民交流系统，不利于公民社会和公民精神的培育，影响公众参与社会管理，也会导致政府对公共服务职能的轻视。[9]因此，政府应创新公众参与机制，建立健全各种形式的由政府主导的群众利益诉求平台，如社会服务监督网、市长信箱、市民投诉中心、便民服务平台等等，使政府了解和处理公众公共服务诉求常态化、制度化，在政府和公众的沟通、互动中，获得公众对政府公共服务工作的理解、支持和积极参与。

(五)建立违宪审查制度，保障公民社会公共服务权利的实现

我国宪法规定有公民的基本权利与义务，其中若干公民基本权利，如社会经济权利、文化教育权利、妇女、儿童、老人、残疾人等特定主体享有的权利等，都与社会公共服务密切相关。在我国的立法实践中，行政机关立法、地方立法都是根据本部门本地区具体情况进行的，违宪问题不可避免。我国行政诉讼制度只对行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为的合法性进行司法审查。因此，有必要建立违宪审查制度，加强宪法实施和监督。在全国人民代表大会设立专门的违宪审查委员会，承担合宪性审查职能，以维护宪法权威，保障国家法制的统一性、合宪性和公平性，保障公民社会公共服务权利的实现。

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