四川水利工程代建制的实践与探索
2018-03-31
(会东县水务局,四川 会东,615200)
马头山水库位于四川省会东县姜州镇营盘村,该项目列入《全国抗旱水源实施规划》,是一座以灌溉为主,兼顾村镇(含乌东德、白鹤滩电站移民安置区)人畜供水功能的小(1)型水利工程。水库总库容227.40万m3,坝高34.1m,坝型为混凝土防渗心墙石渣坝,正常蓄水位2456.40m,校核洪水位2457.9m。工程概算投资11408.31万元,设计灌面1186.67hm2(恢复:526.67hm2,新增413.33hm2,改善246.67hm2),同时解决灌区内0.83万乡村人口及1.68万头牲畜供水需求。该项目2015年8月取得初步设计批复,项目建设实施实行代建制管理。
1 马头山水库选择代建制的背景
会东县马头山水库是四川省第一座采用混凝土防渗心墙石渣坝坝型的新建水库,坝型新,工艺复杂,工期紧,建设任务艰巨。项目立项后,从行政或事业单位抽调人员组建了新马灌区水源工程建设有限责任公司作为项目法人,负责马头山水库项目建设管理工作,但新组建的项目法人机构对工程建设管理基本程序不熟悉,没有工程实施管理经验,工程建设管理法人工作还是依赖于地方政府和水务部门。2015年底,会东县水务部门仅有10名中级职称专业技术人员,无高级职称人才。按照该县2016年度投资计划将实施水利项目10余个,投资约1.6亿,建设力度大,十分缺乏水利项目建设管理的专业技术人才,技术力量弱,管理经验不足。为弥补水利专业人才短缺的劣势,提升政府投资非经营性项目管理水平,顺利推进马头山水库工程实施,经县委政府研究后决定马头山水库工程项目采用代建制建设,按相关程序确定四川蜀江建设工程项目管理有限公司为该项目的代建管理单位,项目业主与该代建单位签订合同。
2 代建工作开展情况
水利工程项目有全过程代建和建设实施期代建两种方式,全过程代建是指在项目立项后,代建管理单位参与项目可行性研究、初步设计、施工设计招标、建设实施、竣工验收等阶段全过程的管理,建设实施期代建是指代建单位参与项目初步设计批复后至竣工验收期间的建设实施管理。马头山水库选择项目实施期代建,代建单位主要职责是在项目法人授权下负责项目实施阶段的招投标及合同洽谈、签订工作,按程序办理相关建设审批手续,工程质量和安全管理,投资和建设进度控制,组织工程项目竣工验收。项目实施以来,业主负责落实建设资金,组织征地移民及协调工作,为工程建设创造了一个良好的外围环境,给代建单位提供了办公场所和物品支持,主动授权代建单位去管理参建各单位,积极支持和配合代建办理相关审批手续,认真采纳代建提出的意见或建议,同时也对代建单位项目经理和技术负责人严格押证考勤、考核。代建单位以合同为依据,组建了能够满足该项目管理服务需要的代建部,建立健全了有利于推进工程建设的规章制度和细则,规范了项目建设程序和四制管理内容。马头山水库在代建等参建单位的努力下,克服了施工场地窄小、海拔较高、工期紧、施工强度大、工艺新等困难,严考勤、高标准要求,导截流验收通过后仅用58d时间将大坝填筑至安全度汛高程2453m,填筑石渣料18万m3。作为四川省首个探索试行代建制的重点小型水利工程项目,得到上级主管部门认可和肯定。
3 代建制的优势
政府投资非经营公益项目实行代建制,做到了投资、建设、管理、营运分开的局面,有利于规范工程资金使用、建设程序,代建制对于政府转变在工程建设中的职能职责具有重要意义。
3.1 充分利用资源优势,提升管理水平和工作成效
代建管理单位储备有丰富管理经验和工程建设相关专业技术的人才,推行水利项目代建制能够弥补地方水利人才和技术短缺的劣势,同时能够解决物力、财力及人力资源的浪费,也是推行工程建设市场体制改革的一项重要举措。代建管理单位采用企业化和专业化的管理,有利于开展工作,节约成本。为赢得良好的市场信誉和获得更多的企业效益,他们将尽最大努力去优化管理,采取一系列措施提高职员的业务水平,采取有效措施推进工程建设安全、质量、进度及投资等方面的管理工作。
3.2 不参与前期决策,把控工程计量,提高投资效益
马头山水库建设项目,项目业主在初步设计批复后引入代建管理单位。代建单位未参与项目前期的规划和勘测设计决策,他们依据批复的初步设计方案中的建设内容、投资、规模及工期等内容对项目实施进行建设管理,明确了工程变更的审批权限,严格把控工程变更或索赔等事项,控制投资,确保了工程按原规划设计方案实施,避免了建设内容和投资规模扩大。同时工程量计量由代建组织参建各方完成,资金由业主管理,划拨须层层审核把关,代建管理单位负责审核经总监确认签字的工程进度款拨付资料,报业主复核认定后划拨。参建各单位(包括业主)都要接受水行政主管部门、财政、审计、监察等部门的监督和检查,在各个流程中的工程资金使用透明,多方监督,有效避免了暗箱操作、资金纷争等问题,提高了投资效益。
4 存在的主要问题
目前水利工程代建制模式在四川还处于探索完善阶段,在准入体制和管理等方面存在诸多问题,一定程度制约了在四川的发展和施行。
4.1 代建费用政策未落实
代建管理费目前尚未在四川省水利水电工程设计概(估)算编制规定中列入独立费用栏目,县级地方财力有限,普遍采用以建设管理费为上限报价或按照批准概算总投资的一定比例确定(在项目建设管理费中列支)的原则。而建设管理费应是项目法人单位开办经费和建设管理经费,若将其确定为代建单位费用,一是不能足额保障项目业主的建设管理费用,二是代建单位在竞标过程中会在招标控制价的基础上下浮一定比例中标,当工程发生变化、建设时间延长时代建单位获得的中标价格将难以支撑人工成本和代建风险费用。代建单位作为企业都是以营利为目的,当它没有利润时,便会想办法将风险转嫁到项目上,不仅影响代建成效,还将给工程实施带来一定隐患。
4.2 职责交叉,工作开展有难度
代建管理单位和监理单位都是受业主授权或委托服务于工程建设的现场管理单位,他们各司其职,但两个单位在“四控制、两管理和一协调”的工作内容中有重叠和交替,有些工作存在移位的情况,与监理单位相互间存在推诿、扯皮的不良现象。再加上代建制的管理模式较新,现场的设计、施工、监理等单位的部分人员不认真执行代建部的命令或要求,有的不响应,有的是忽略代建的存在,习惯性的一点小事就直接联络项目法人,这给代建工作带来了难度,也给了代建管理单位推卸责任和义务的机会。受工程项目业主制的观念影响,部分行政管理单位不认可代建单位的法律地位,代建单位办理工程建设审批手续常受阻或不被认可。
5 认识和建议
(1)目前四川省尚未出台公益性水利工程实行代建制的相关制度和办法,建议尽早落实。四川农村小微型水利工程建设实行代建制还没有先例和成功经验可借鉴,建议条件成熟的市县积极去摸索与创新,总结出一套适合各水利项目的代建制管理模式;
(2)有的代建合同约定:代建人节约建设资金时,从节约资金中提取一定比例作为奖励,最高奖励金额不超过代建管理服务费。作者认为该类合同无政策依据支撑,难以兑现。建议政府组织有关部门制定科学合理的代建制考核评价体系,有利于检验代建实施效果和推进代建市场机制良性运行,也有利于行业主管部门和投资主管部门总结经验和不足,加强项目监督管理和决策,更好地选择和管理代建单位;
(3)现阶段代建管理费主要是在项目法人的建设管理费中列支,无文件支撑,同时也使建管费偏紧,建议有关部门能够在水利水电工程编规制定中增设代建费栏目。
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