试论科技类社会组织参与社会治理的实践功能与建议

2018-03-31潘建红杨珊珊

社会工作 2018年3期

潘建红杨珊珊

一、研究背景

党的十九大报告强调指出：“要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平（习近平，2017）”。在社会治理中，如何充分发挥社会组织的专业能力，实现治理目标成为了一个重点探讨的议题。社会组织类型众多，涉及到政治领域、经济领域、学术领域、宗教领域以及其他领域。科技类社会组织作为学术领域社会组织的重要组成部分，在科技普及、科技成果转化、科技创新、决策咨询、科技服务等方面显示出了重要价值。改革开放以来，科技类社会组织持续发展，在质量和数量上都取得了重大突破，它已成为参与社会治理的重要力量之一，参与社会治理成为必然的趋势。

随着我国经济社会的不断发展，只依靠政府单方面力量进行社会治理已经不能满足我国的发展现状。应该结合政府、市场和社会组织的力量实现多方参与的社会治理，尤其在政治、经济、文化、生态、社会等的发展需要政府、企业、社会组织等各方力量的共同合作。科技类社会组织作为第三部门的重要组成部分，凭借自身的人才、资源、平台优势，集聚专家人才，整合科技资源，开展科技服务，能为推进社会治理、构建现代化治理体系做出贡献。

王春法（2012）提出，科技社团是国家创新体系的重要组成部分，在国家创新体系的演变和运行中发挥着不可替代的独特作用。潘建红、石珂，（2015）指出了科技社团在促进社会治理中的重要作用，并指出作为第三方力量，科技社团在国家治理中的角色缺位，应通过与多方市场主体的合作、承接政府职能等措施促进协同治理体系的构建。李双荣、郗永勤（2017）指出科技社团在参与社会治理方面面临一些问题，包括相关制度的失灵。缺乏有效的激励措施，自我能力储备不足，内部结构不健全，资源分配不均衡等。为此，要加快完善科技社团组织参与社会治理的体制机制，努力建立健全有效的法律规范机制，激励机制，内部治理机制等。本文将在探究科技类社会组织参与社会治理的实践功能的基础上，对提升其参与能力提出建议。

二、科技类社会组织参与社会治理的理论依据

科技类社会组织作为非营利组织参与社会治理，有其参与的理论依据和现实需求，如政府失灵理论、第三部门理论、协同治理理论、委托—代理理论等。

政府失灵理论。政府失灵理论是指当个人对公共物品产生需求的时候，非政府组织能够克服政府与市场在分配公共物品时产生的低效和浪费，弥补其缺陷和不足。而政府与市场在进行分配公共物品时发生的低效将会影响社会治理的成效，造成资源浪费。介于市场与政府之间的科技类社会组织的存在价值在政府失灵理论中得到集中体现，科技类社会组织通过自身的治理模式，能够弥补政府在科技治理方面存在的低效、资源浪费问题，从而推进科技的进步。

第三部门理论。第三部门为传统公共和私人部门之间存在的相对中间部门（T.Levitt，1973）。美国著名学者萨拉蒙指出，“第三部门具有组织性、非政府性、非营利性、自治性及自愿性五个特征（莱斯特·M·萨拉蒙，2002）。”萨拉蒙同时认为，第三部门的产生与发展是历史发展的必然产物，以弥补政府开展社会公共服务时的局限性。在促进社会治理中，科技类社会组织满足了上述第三部门理论的五个特征，可以积极发挥自身功能职责，利用自身的人才、资源、平台优势，在科技创新、科学技术普及、决策咨询等方面提供公共服务。

协同治理理论。协同治理理论是指除了政府以外，多元主体共同参与社会治理，并且强调整个治理过程的连贯性和多样性（姜士伟，2016）。当前，协同治理理论已成为社会发展的必然趋势，得到了国内外学者的重点关注，协同治理理论为科技类社会组织参与社会治理提供了理论基础。

在协同治理过程中，政府作为主体，拥有资金、人才、资源优势，起主导作用。然而，事实上，在某些专业特定领域，政府的应对措施和效率可能要低于企业和社会组织。企业和社会组织等在一定程度上可以对政府治理缺失进行补充，弥补政府的不足。与政府相比，科技类社会组织在某些科技领域更为专业和敏感，更能表达或实现公民的利益和诉求，二者合作，能够利用双方各自的优势，展开协同治理，使得治理效率得到显著提高。科技类社会组织作为多元主体治理的主体之一，能有效推动协同治理健康、有序地进行。因此，为了使协同治理更加有效，必须发挥科技类社会组织的治理功能与作用，为社会公民提供一个多元化的治理平台。

委托—代理理论。这一理论意味着政府将公共服务的任务委托给非政府组织，以完成其任务。在这个过程中，以政府提供资金，非政府组织提供服务的方式。二者充分发挥各自优势，建立“委托代理”关系（伏威，2012）。在科技类社会组织促进社会治理的过程中，政府将决策咨询、科技创新、科技普及等职能委托给科技类社会组织，科技类社会组织可以充分地利用自己的职能优势，提供科技创新、科技普及、决策咨询等社会服务；而政府可以为科技类社会组织提供科普经费、政策环境等方面的支持。两者形成一种“委托—代理”的关系，共同合作促使科技工作更好地服务社会。

三、科技类社会组织参与社会治理的实践功能

科技类社会组织作为非营利组织之一，其参与社会治理有充分的理论依据和现实依据，下面将从科技类社会组织参与社会治理的现实选择入手，分析其实践功能。

（一）现实选择

在一些治理体系比较完善的发达国家，科技类社会组织能够在政府之外，承担部分社会职能，为政府治理建言献策，这种社会分工可以确保治理的科学、专业，是当前发达国家在社会分工方面的科学选择和发展方向。而我国随着改革的深入，现有的行政职能和利益格局必然要进行新的调整。科技类社会组织的功能实现是与社会发展的各个方面是息息相关的，与其他部门、团体相比，在参与社会治理方面有独特的优势。

第一，科技类社会组织作为非营利性组织，坚持价值取向而不是利益取向，这一最具根本性的特征，决定了其在社会治理过程中受部门、单位、学科等局部利益影响较小，相对客观。针对当前经济社会发展的各种具体问题，科技类社会组织能够开展前瞻性、战略性、综合性和高层次、高质量的学术研究、交流活动。在当前改革不断深入的宏观背景下，科技类社会组织参与社会治理能为政府工作建言献策，为其决策提供科学参考。

第二，科技类社会组织具有学科齐全、专家众多、信息灵通，跨行业、跨部门、跨地区，地位独特等优势，可以为社会治理、服务科技创新提供专业可靠的技术或者人才方面的支持。同时，科技类社会组织可以与政府、企业等建立合作关系，主动承担政府职能，做好各项社会服务，推进协同治理。

第三，科技类社会组织作为介于政府和市场之间的第三部门，在某些特定领域能够弥补政府治理或市场治理的低效，资源浪费，发挥参与、监督功能（潘建红、石珂，2015）。由此可见，科技类社会组织能够促进社会治理除了坚实的理论基础外，也有其现实选择。

（二）实践功能

所谓实践功能指的是为社会实践所发挥的具体功能，比如，经济社会建设、社会与文化建设、生态环境建设等，都是巨大的社会实践系统，里面包含各种子系统的建设都属于社会实践，存在需要社会治理的领域。本文选取湖南农业大学科协服务现代农业发展的案例进行分析，阐述其在具体社会治理工作中的实践功能。

湖南农业大学科协作为高校科技类社会组织通过将科技下乡和精准扶贫工作紧密结合，促进社会治理，多方面参与农村服务。本着政府主导、多部门合作、全社会参与的原则，科技类社会组织参与社会治理首先要获得政府的支持，同时也要争取获得市场（企业）这样第二部门的支持。在具体治理进程中，湖南农业大学科协积极与地方政府、农村企业展开合作，推动产学研联合发展，整合各方面资金、资源，建设各类示范基地，服务农村经济、科技发展。同时，组织涉农专家深入农村开展农业科技咨询，养殖技术培训等活动，指导农民学习先进农业生产、管理技术，帮助他们提高农业生产效益。在此过程中，其发挥的功能主要有：

第一，科技普及。科技普及是指科技类社会组织可以利用自身资源、人才、平台优势，通过向公众开放实验室、科技馆、博物馆、实验示范基地等场所，组织科技工作者开展科普讲座、参与各类科普活动，积极向公民传播科技知识、传递前沿科技资讯，弘扬科学精神等。例如：本案例中湖南农业大学科协通过组织专家下乡，向农民普及养殖技术，共发出各种科普资料三千多份，接受综合科普知识咨询数达到二千人次，在农村地区进行科普宣传，做好科技普及工作。

第二，决策咨询。决策咨询是指科技类社会组织充分利用自身的专家人才，针对社会现实问题，从科学化、技术化的角度定期发表公共政策报告与科技研究报告，保证社会治理的科学化。例如：湖南农业大学科协针对农村科技发展的现状，共举办各种技术培训讲座近十场次，培训农民群众近千余人次，开展科技现场咨询服务20场，指导农民学习先进农业生产、管理技术，帮助农民解决各类科技问题。同时还积极与政府、企业等展开合作，签订合同858个，做好科技服务、决策咨询等工作。

第三，成果转化。成果转化是指科技类社会组织促进科研、教学和生产相结合，推进科技成果、科技项目和专业人才对接，推动双方之间信息流通，使科技成果转化为产业价值。如本文案例中的湖南农业大学科协在促进科技成果转化过程中，推动产学研联合发展，通过将学校、地方政府和农业科技园联合共建，把各个方面的资源进行整合，做好专家服务、科技咨询、示范基地建设等。如在安化黑茶特色产业基地，湖南农业大学科协通过指导科技创新团队与黑茶企业对接，将创新的科技成果投入到产业链中生产，获得了极高的经济效益，使黑茶达到年产值50多亿元的产值。

科技类社会组织与其他非营利性组织一样，都在社会治理中扮演着重要的角色，发挥着重要的功能。如同这个世界是个多元世界，需要研究社会科学以构建和谐美好的人类社会、创造美好的思想境界；更需要研究自然科学以确保有先进发达的科学技术作为支撑，使所有的美好都在建设的客观物质现实上。科技类社会组织在社会治理中的实践功能就是发挥先进生产力在社会治理中的作用。

四、科技类社会组织参与社会治理存在的问题及对策建议

从以上分析可以看出，科技类社会组织在促进社会治理过程中，以第三部门的身份参与社会治理，积极与地方政府部门、企业合作，整合资源、资金，利用自身的人才优势开展协同治理，具有显著的成效。但同时，由于自身发展的不足和外部治理环境的不健全等原因，科技类社会组织参与社会治理还有一些问题需要正视，

（一）存在的问题

在社会组织参与社会治理的内外部条件都还需要进一步完善的前提下，科技类社会组织面临的问题有一些与其他非营利组织相似，有一些具有科技类社会组织的特点。

第一，缺乏专业化的治理人才。科技类社会组织的管理人员以兼职居多，专职人员较少，且一般来源于挂靠单位科技处，如湖南农业大学科协的主席由分管科学技术处的副校长兼职，主要领导也都是兼职人员。同时受挂靠单位影响，科技类社会组织的人员大多来自挂靠单位、或者是离退休人员，人才队伍缺乏活力。另一方面，由于缺乏法律、制度保障，科技类社会组织缺少吸引专职人员的福利待遇，人才流动较大，造成科技类社会组织年轻化、专业化的人才队伍缺失严重，创新动力不足、治理能力不强。

第二，管理机制不完善。在管理体制方面，某些科技类社会组织的发展受挂靠单位的影响明显，甚至将挂靠单位或原挂靠单位的工作领导置于理事会的领导之上，以行政权力影响社会组织的内部管理，使组织内部民主办会原则受到削弱。这将会导致科技类社会组织管理行政化，自身定位模糊，缺乏明确的分工与合作机制。管理机制体制的不健全制约了科技类社会组织的功能发挥，限制了其自主性发展，以第三方力量参与社会治理的能力削弱。

第三，法律法规不健全。就我国目前的法律法规来说，无论是国家还是地方层面，对于科技类社会组织有明确规定的法律法规都较少，没有形成系统的法律体系。以湖南农业大学科协为例，《中国科协章程》是湖南农业大学科协的基本管理依据，但是对于湖南农业大学科协的发展来说，以上有限的规章只是从宏观层面对科协进行管理，对高校科协工作的具体管理尚缺乏专门的规定。而地方上的一些规范主要针对省市科协提出的，更符合省市科协的发展状况，对于湖南农业大学科协等基层科协提及较少，也不一定适用。因此，湖南农业大学科协与上级科协相比，缺乏强有力的法律保障，造成湖南农业大学科协运行的机制没有办法得到保障，也无法对湖南农业大学科协进行有效的监管，一些有争议的问题也无法的到法律的维护。同时，部分法律法规中存在着衔接与协调问题，导致在操作运行上容易产生冲突。这些问题既会影响湖南农业大学科协等科技类社会组织自身的发展，又会影响人才参与科研的积极性。

（二）对策建议

针对以上问题，为解决科技类社会组织面临的困难，使其更好地参与社会治理，本文提出以下建议：

第一，做好人才的引进、培养工作。科技类社会组织要注重对人才的引进、培养，一是多渠道引入专业贤才，可通过加大与海外华人科技类社会组织的交流与合作吸引人才。同时，还要让优秀人才留下来，给予优秀人才精神与物质的双重奖励，通过学术评议和表彰激励人才，加大经费投入做到能引进人才，也能留住人才。二是重视对组织内部科技人员的培养，对专业人员做好专项培训，对科技人员做好日常培训工作，使科技人员的各项服务管理得到相应的专业指导以及考核。例如，本文案例中的湖南农业大学科协的人员需要专业技术人员担任，要去行政化。三是充分做好人才分配工作，将不同专业的人才分配到不同部门，做好各部门的人才合作，提高科技建设效率，为科技类社会组织日后创新提供良好环境和专业人才。

第二，完善制度建设。进一步健全科技类社会组织目标责任机制、典型培育机制、考核评价机制，加强年度考核工作，促进科技类社会组织全面发展。加快改革双重管理体制，构建科技类社会组织管理体系，加强审批监督，将管理权下放到科技工作者自己手中，减少外界对于组织机构内部事务的行政干预，让科技人员自己管理自己。在监管制度上，要保证科技类社会组织运作的公开透明，要采取内外并举的监督方式，在内设立理事会与监事会，负责监管科技类社会组织的日程工作、经费使用情况等。在外加强公民与外界媒体的监管，形成内外衔接、互相配合的监管体制。同时，会员之间要互相监督，规范会员单位以及会员的行为，防止组织内部的腐败问题。为科技类社会组织能够高效地做好本职工作，促进社会治理做好制度保障。

第三，加强立法建设。在科技类社会组织促进社会治理进程中，法律法规的不健全会对社会组织自身的成长、壮大及功能发挥产生影响。如本文案例中的湖南农业大学科协缺少专门的立法保障，在促进社会治理进程中其功能发挥就会受到影响。因此，加强科技类社会组织立法是推进我国社团法制化建设进程中的一项必不可少的改革措施。要健全科技类社会组织促进社会治理的法律规章制度，加大法律保障，从法律上明确其地位、权责和作用，对于科技类社会组织的成立、退出、日常活动管理、财务经费等进行明确规定，保障其日常工作运转，使之可以把时间、精力完全投入到国家治理事业中去。