西藏农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径

衡 霞

(四川大学公共管理学院，四川 成都 610044)

一、问题的提出与文献综述

“三权分置”是中央深化农村土地制度改革的重要举措，是党“创造条件让更多群众拥有财产性收入”的制度保障，其基本前提是农村土地的确权登记与颁证，实现路径为健全的土地流转规范管理制度和新型经营主体政策扶持体系，而配套相关法律法规则是实现“三权分置”的关键。该政策自提出以来，多省份纷纷结合当地现实，因地制宜地进行农地“三权分置”的制度设计，通过突破农村土地的“产权困境”来推动农业供给侧结构性改革，实现农业的提质增效和农民增产增收。西藏自治区自1984年实行“土地、牲畜两个归户，自主经营、长期不变”的家庭联产承包责任制以来，封闭式、供给型的经济模式开始逐步向开放式、经营型经济模式转变，农牧业内部结构与科技服务体系日趋完善。自第三次西藏工作会议以来，当地政府鼓励农牧民进行开发性建设，允许开发性土地的长期承包、转让和继承，允许农牧民间通过合法流程协商流转耕地和草地。然而，西藏自治区特殊的地理位置与市场化程度决定了农牧地流转率非常低，农地权能的财产化路途还非常艰难。因此，如何通过“三权分置”促进农村土地资源的市场化配置，并推动西藏农业供给侧结构性改革显得尤为迫切。

西藏自治区的集体土地所有权与承包经营权确权计划自2016年开始启动，计划3年时间完成，这期间同步启动草场承包经营权确权登记工作。目前有关于西藏农地“三权分置”改革的相关研究仍旧较少。从现有研究成果来看，关于西藏农村土地的研究主要集中在3个方面：(1)西藏农村土地改革及经济变迁的案例研究。如方素梅以山南市朗塞岭村为例，采用田野调查和文献研究的方法，分析该村土地改革的历史变迁进程及其所带来的经济成效，说明土地改革对西藏社会经济发展的重要意义[1]。(2)西藏农村土地利用现状的研究。如张晓平运用PSR模型，以西藏土地利用功能压力及状态为依据，构建了4个一级功能主导整治区和6个二级功能主导整治区，有利于提升西藏土地资源的利用率，从而解决生态退化等现实问题[2]；郭健斌等以林芝县更章乡搬迁扶贫为例，说明扶贫搬迁后农户的土地利用行为更加科学和合理，如增加了土地的投入、种植结构更为合理、土地权属意识增强等，但仍未解决耕地经营规模小等问题[3]。(3)西藏农村土地市场化配置的研究。如郭健斌等对西藏自治区27个县的550位农户调研发现，西藏农村土地的市场化配置程度较低，农地流转总量小且主要分布在中心城镇周边，以出租为主，市场体系不健全制约了土地流转和土地权能的财产化[4]。

由此可见，西藏“三权分置”的改革实践起步较晚，理论界的研究成果也较少，但这并不等于西藏农村土地“三权分置”和土地权能增值就没有必要。据调查，从西藏自治区曲水县等4个县的集体土地所有权确权情况来看，“三权分置”首先明确了承包地的界限，推动了历史遗留问题的解决，为农牧地资源配置优化、规模经营适度的现代农牧业奠定了基础；从曲水县村民白玛的土地承包经营权抵押实践来看，承包权的财产化促进了农牧民脱贫和农产品增产增收。因而，对西藏农村土地“三权分置”进行制度设计是有必要的，这有助于盘活地广人稀的农村土地要素，对增加农牧民收入、统筹城乡发展，并促进西藏的城市化、工业化和农(牧、林)业现代化“三化”协同，与全国同步全面建成小康社会具有重要意义。基于此，本文针对西藏自治区正在进行的“三权分置”改革尝试回答以下问题：西藏农村土地存在的现实困境是否会对当地的“三权分置”制度形成挑战？是否会对西藏农村土地改革产生负外部性？如何解决？等等。

二、西藏农村土地“三权分置”制度设计的逻辑起点

(一)顺应西藏农业现代化的现实需要

农业现代化、工业化和城镇化共同构成了国家现代化，三者相互影响、相辅相成、缺一不可。目前，西藏已经进入快速工业化和城镇化建设阶段，但农业现代化建设较为滞后，成为当地现代化建设的瓶颈。基于现代化发展的客观规律和国际经验，西藏自治区必须要加快农业现代化进程，尤其要改变当前的农业产业结构和发展方式。家庭联产承包责任制时期的土地关系在一定程度上提高了生产效率，并取得巨大经济效益，但这种土地关系已经不适应高速发展的社会生产力。因此，农村土地“三权分置”的制度设计，实质就是对现代化背景下的农村土地关系进行变革，从而促进土地生产力的发展，推动农业现代化；同时，探索建立农地“三权分置”的运行机制和实现方式也是当前农村土地制度改革的重要任务[5]。西藏自治区自20世纪80年代开始实行的“三个长期不变”成为农村经营制度的基本政策取向，但随着社会经济的发展，其对农业现代化发展的制约作用越来越明显。(1)西藏地广人稀，平原地区的耕地可以进行大规模的机械化作业，如日喀则地区的江孜县、日喀则县、白朗县等三县，山南地区的及东县、贡嘎县、隆子县以及昌都地区的波密县等部分生产队在联产承包责任制实行以来，均长期实行统一机耕机播、统一使用和维修水利设施等“五统一”。但是随着承包制的深入，西藏农业经营也演变为一家一户的小农经营，使得现代农业规模经营所需要的集中连片的土地基础不复存在，机械化作业条件也逐渐消失。(2)农村土地的分散经营，使得土地优化配置仅仅局限于家庭或亲属内部，农业产业结构单一、僵化，先进的农业技术很难大规模地推广，扩大再生产的各种资本也很难在短时间内聚集。(3)尽管现代信息技术在诸多领域内广泛使用，但是西藏农村人力资本积累较少，无法完成信息技术的专业化应用。(4)西藏作为国家重要的生态安全屏障，近年来大规模的退耕还林(草)，使得人均不足半亩的耕地资源更加紧张；与此同时，正在加紧推进的工业化和城镇化也将使优质耕地资源更加稀缺。由此可见，“三权分置”制度设计对于西藏农业现代化具有重要意义。

(二)符合西藏农业供给侧结构性改革的制度需要

农业发展进入新的历史阶段以后，供大于求与供给不足并存的结构性矛盾尤为显著，极大地制约了社会经济的健康发展。自国家在2015年底首次提出农业供给侧结构性改革以来，2017年的中央一号文件又再次对深入推进农业供给侧结构性改革进行了战略部署，即要以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变[6]。无论是以去库存为目标的改革，还是以降成本补短板为目标的改革，均依赖于农村土地要素市场化配置，关键在于产权制度改革。深化农村产权制度改革，不仅有利于调动农业主体的第二次生产经营积极性，提高土地投入产出比，解决供给侧发力不足的问题，还可以加速农地流转，加速新型农业经营主体的培育进程，解决农业结构性矛盾，促进农业供给与需求的无缝对接。在西藏，农业供给侧的结构性问题更加突出。中国藏学研究中心发布的《西藏经济发展报告》数据显示，农牧业总产值占西藏第一产业的90%以上，远高于32%的全国平均值，而且农牧业已经在2008年开始逐渐高出农业近6%的比例，但是由于农牧业自身积累能力不足，以及本应大规模发展畜牧业的农村土地却大量流转发展传统农业，导致城市居民所需的部分酥油和奶类仍由青海与四川藏区、内蒙与新疆供给[7]。尽管西藏耕地在2009年第二次调查时比第一次时调查多出了809.14 hm2，但是耕地质量总体不高、垦殖指数低、后备资源不足的区情没有改变，种植业内部的“粮、经、饲”的种植比例仍然是青稞、土豆等粮食作物的占比最高，其他经济作物和饲料作物所占比重较低[8]。因此，西藏农业结构调整的重心在于结构的“纠偏”与“升级”，需要一大批具有强烈市场敏锐性的新型农业经营主体加大农业投入，发展关联度大、优质、高产、高效的特色农业，从而带动藏区农业和农村经济结构的全面调整。“三权分置”的制度设计降低了藏区以外的新型农业主体的投资风险，使其能够瞄准西藏农产品市场的短缺结构，着力调整自己的经营策略，有助于纠正西藏农产品市场因结构问题带来的供给总量不足等问题，推动西藏农业供给侧结构性改革深入开展。

(三)实现西藏农村土地权能最大化的产权需要

在我国农村土地产权长期的两权分离过程中，农户的承包经营权逐渐演化为农户的承包权和农业主体的经营权，并逐渐得到中央的认可和法律的确定。目前，农村土地产权基本由集体所有权、农户承包权和农业主体经营权3个部分组成。如此“三权分置”避免了市场交易成本过高而抑制交易，并将“农村土地的部分权利赋予那些最为珍视它们的人”[9]，符合契约安排最佳状态的要求。在农村土地集体所有权中，农民集体所有是农村基本经营制度的根本，不会因为“三权分置”而动摇，农民集体享有占有、使用、收益和处分的权利，享有发包、调整、监督和收回等各项权能，有保障集体成员知情权、决策权和监督权的义务；农牧民依法享有的集体土地承包经营权，包括使用、流转、抵押和退出的各项权能，当具有社会保障功能的承包经营土地被依法征收和征用时，有获得相关补偿的权利；根据《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等政策规定，农村土地的承包权与经营权可依法分离，农地经营主体享有流转土地使用期限内的占有、耕作、投资、抵押等权利。近年来，西藏自治区的工业化、城镇化建设进程不断加快，因产业发展、基础设施建设和城市规划等政府行为导致的农地流转规模逐渐增加，但政府依法给予的补偿机制却出现诸多问题。(1)农村土地权属信息模糊，出现一块承包地多户经营，或一户经营多个承包地的现象，合法补偿在分配时出现争议；(2)农牧民法律意识和权利意识较弱，大多强调传统习惯和宗教信仰对农村土地资源的配置和合法权益的保障，使得部分民众宁愿农地弃耕或撂荒也不愿意流转。西藏农村人口数量从1949年的100多万发展到目前的近300万，人口数量快速增长，但农村耕地面积却在逐年减少，并且弃耕与撂荒现象越来越突出，农地权能并未财产化。农村土地作为有价值的土地资本与无价值的土地物质相结合的经济综合体，既有所有权价值又有使用权价值，根据相关政策文件，土地承包权将实行有偿退出、农地经营权可以抵押贷款，如此一来，农牧民手中的农地承包权与经营权将能实现土地所有权和使用权价值的最大化。农业部的调查显示，农地确权可以优化土地资源配置，确权农户的土地出租率上升7.3%；农地确权带来土地资产价值的提高，确权农户的土地租金率大幅上浮42.9%～43.3%[10]。由此可见，从政策法规层面对农村土地产权结构调整实施鼓励性措施，有助于明晰农村土地产权的各个主体权益；农村土地“三权分置”有助于承包农牧民土地权能的收益最大化。尽管西藏农地确权工作还在进行中，但“三权分置”改革将发挥的产权激励作用还是可以预期的。

三、西藏农村土地“三权分置”制度的运行困境

(一)资源配置的市场“挤出”效应

西藏农村土地的人均可使用面积并不比其他省份多，但由于农牧民兼业现象较为突出，导致农地荒芜面积较大。兼业户由于知识水平、信息、宗教信仰等原因，对于农地市场化配置的认知有限；离农户也会因为虫草等高附加值药物而短期出租农地给亲戚，他们对于“三权分置”后，农地市场化配置可能带来的较高收益并不完全认同，反而会质疑土地所有权的消失。因此，在农地“三权分置”的初始阶段，农地资源的市场化配置大多以政府权威资源为主导。如昌都卡若区的大部分农业合作社由政府主导成立，其中蔬菜办在农地出租市场中扮演了重要角色。这种依靠基层权威和乡村政治主导的农地经营权流转，在遭遇政策漏损风险时，除非政府买单，否则必然会引发农牧民的各种不满和矛盾，进一步影响当地民众对“三权分置”改革的认同。在西藏，农牧民间的非正式制度，包括习俗经济和身份性经营权流转特征等本身也会排挤市场，“三权分置”改革能否在短期内提高农牧民的市场认知也是未知数。“三权分置”政策的利益相关者具有不同的态度与行为选择，基层政府主导的农地资源配置的局部失败也许并不会引起农牧民的行为抗议，但全区广泛推行后，地方政府基于政绩考虑下的权威性市场化配置行为一旦出现失误，就有可能使得农牧民迅速由零星抗议向抱团性集体抗议转变，从而使“三权分置”制度出现改革路径的逆向和市场的进一步后退。

(二)土地权能实现的法律困境

西藏农村耕地承包经营权自2013年前开始试点确权颁证以来，有的县已经成立了农地承包经营纠纷仲裁委员会、建立了仲裁庭和农地流转交易服务中心，也有农户通过抵押农地承包经营权获得发展资金、提高了家庭收入，但这并没有改变“三权分置”改革配套政策不足的法律困境。2013年，党的十八届三中全会提出要赋予农地承包经营权“抵押、担保权能”；2014年，中央一号文件将其修改为“承包土地的经营权抵押”，将农地承包权抵押排除；随后在2015年的《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》中将抵押担保权能的前置条件修改为“承认方同意、承包方已明确告知发包方”，以此保护农民的承包权益。然而，《土地管理法》等法律法规在界定农村集体土地所有权主体时分别用了乡农民集体、村农村集体和村民小组农民集体3个概念，很显然“农民集体”边界界定是模糊的[11]，这也直接导致了农民集体发包权虚置，农地经营使用的监督权和制止权也形同虚设。根据《农村土地承包法》和《土地管理法》，一旦农村土地出现撂荒或全家转为非农业户口时，该承包户的集体成员资格也同时消失，并应当退回承包土地。但是，根据中央第三次西藏工作会议精神，农牧民开垦的各类型土地可以长期承包，还可以转让和继承，这就导致了颁发有承包经营权证但承包户并未经营的土地不能退回集体的现象产生。由此可见，西藏农村土地“三权分置”政策的良好意愿并不一定促进相关配套制度的建立健全。

(三)土地权能最大化的现实障碍

“三权分置”制度的实施，必将与权利市场化交易紧密结合[12]。在市场经济环境中，农民集体因为虚置的集体产权而无所作为，但对于承包者和经营者来说，农村土地的最大边际收益将是他们博弈的核心。(1)对于获得农地承包权的农牧民来说，土地边界清楚与否并不重要，关键在于长期经营的土地能够获得政府的永久性承诺。如果因为户籍的迁移而被取消承诺的土地“所有权”，这部分农牧民则会认为其固定资产被“剥夺”、附着在土地上的长期收益缺失，从而拒绝移交土地承包经营权。尽管我国已经于2015年开始“三块地”的改革，但这并不能在短期内改变已经市民化的西藏民众有偿退出农地承包经营权的意愿。即使市民化了的农牧民愿意无限制地转让集体建设用地上的房产或有偿退出农村集体土地产权，却也因为气候、宗教信仰等因素而缺乏市场。(2)对于获得农村耕地经营权的业主来说，绝大部分耕地分布在海拔2500 m以上的高寒区域，土层薄、土壤肥力低，业主流转的土地除了单位劳动力产量最大化以外，并没有带来单位土地产量的大幅度提升。调研发现，业主除了大城市近郊流转的农地实现了资金、科技、机械和人力资本的部分投入增加以外，并没有向现代农业转型；再加上近郊农牧民不断提高土地租金，使得业主规模经营的利润空间非常狭小，进而转向收益更高的经济作物种植或非农产业经营，这不仅加剧了西藏农副产品供给不足的困境，还威胁到西藏自治区的粮食安全，加剧农地经营权对农牧民农地承包权和农村集体所有权的吞噬。由此可见，西藏农村土地“三权分置”的制度设计并不一定能实现土地权能的最大化。

(四)农牧民难以向市场主体转变

农村土地“三权分置”后，农村的耕地、林地、牧草场等均有了清晰的边界与土地权能，农村集体土地的征收征用、建设用地入市、宅基地退出等“三块地”改革将从根本上保障农牧民的土地权益，增加被征地农牧民所得补偿和分享增值收益，加速农村土地制度改革与农村相关改革，从而促进全区社会经济发展。因而，不论是农地的“三权分置”改革还是农村“三块地”的改革均是为了让农牧民的土地能产生更多的增值收益，让他们拥有切实的参与权、知情权和决策权，激发农村土地开发与管理的热情。但是，农民集体概念的模糊，导致农村土地集体产权明晰后，衍生出“农地”入市主体是谁，国家、集体和个人三者的收益如何分配等问题。西藏农村集体土地少且镇域间距离较远，有的在城市近郊，有的设置有产业园区，不同的入市条件具有不同的集体收益，入市农地由用地单位或农民集体向政府交纳土地增值收益调节金。整体来看，西藏农村集体土地入市仍然由基层政府主导，农民集体并没有成为市场主体来参与“三块地”的入市过程，这也是日喀则樟木镇出现非法转让农村集体土地，导致国有资产、农民集体和农牧民利益受损的原因之一。从西藏建设用地的密度来看，西藏自治区经济开发力度加强、城镇化进程加快，需要农民集体具备与各个用地单位谈判的市场化能力，从而保证所有者利益和土地权能的公平正义，让农牧民有更多的获得感，进一步增强农村领域集成改革的整体性与系统性。由此可见，农民集体作为农村集体土地的产权主体，其市场化程度将决定农地资源配置收益的分配权，而虚置的产权主体身份却成为其向市场主体转化的障碍。

四、西藏农村土地“三权分置”制度的实现路径

(一)准确定位“三权分置”的实现目标，确保土地权能价值最大化

农地“三权分置”具有创新农村土地产权制度改革、丰富双层经营体制、顺应农业现代化需要、协调城乡发展等多元目标。毫无疑问，西藏农村土地“三权分置”的制度设计与中央战略基本一致。然而，对西藏自治区来说，特殊的区位条件与经济发展现状决定其目标的层次性与渐进性。从产权制度来看，西藏农村集体土地所有权正在确权中，耕地、林地才刚刚开始确权，草场确权工作还没有启动，因而还谈不上创新产权制度改革；从双层经营体制来看，自20世纪80年代实行家庭承包责任制以来，农牧民拥有政策层面的集体成员权，却无具有法律意义的所有权证和承包权证，但拥有强烈的承包地块的所有权概念，不容任何更改，包括公益性的征收征用；从农业现代化发展需要来看，西藏农牧民更适应家庭式的自由放牧，对现代牧业的发展方式并不完全了解，尽管全区已经建有农牧民专业合作组织6067家，但对于幅员辽阔的西藏来说，远远没有达到农业现代化所需的基本条件；从扶贫工作来看，西藏是我国唯一的集中连片特困地区，2014年建档立卡的贫困人口还有69万人，贫困发生率高出全国22个百分点，项目、产业、搬迁、就业、援藏以及驻村扶贫等压力大；从城乡均衡发展目标来看，城市万人卫生技术人员比农村多8人，城市学校图书比农村多140921册，城市低保年均高出农村5130元[13]。由此可见，在农牧民观念未转变到位、市场发育不充分和农村土地产权制度体系还不健全的情况下，如果制度设计赋予较为多元的目标，将很难同步实现。针对西藏自治区的社会经济发展实际，农村土地“三权分置”制度设计的首要目标应定位于通过提高土地生产力来解决土地活力和扶贫问题。只有农村土地要素流动起来，遵循市场规律，让市场来配置土地资源，才能从根本上解决其他社会经济发展目标的源头困境；只有农村土地要素的权能明晰，才能切实保障农牧民的土地权益，增加收入，实现脱贫目标。与此同时，当西藏农村土地“三权分置”的制度设计目标定位于提升土地活力与扶贫后，配套政策的基本原则与实施策略的引导方向才能精准有效。

(二)完善农村土地流转制度体系，防范农牧民市场主体转变的负外部性

西藏农村土地流转长期以转租、互换的形式为主，虽然最近几年出现了流转土地给外来业主的个案，但农地流转规模并不大。在有限的流转案例区域，农牧民与业主签订的合同周期较短，一般为3～5年，导致业主不敢在土地上进行长期投资；农地流转时，农牧民与业主往往凭借经验讨论合同价格、流转程序等，缺乏对流转农地的监督约束条款、风险防范条款，也因此发生了业主违约、农牧民没有收到租金的情况。一旦业主因流转了多户农牧民的土地而违约，就会导致平时松散的村民组织迅速抱团采取抵抗行为，从而对“三权分置”制度产生政策上的逆向影响。因此，西藏农村土地“三权分置”后，基层蔬菜办要做到：(1)加强对业主资质的审查，规范农地流转程序，建立健全农地流转市场，做好农地流转价格、期限、用途等的监管工作；(2)加快推进“三权分置”制度改革，赋予农牧民土地的物权属性，强化其集体成员资格，通过权利来约束权力，从而保障农牧民的集体土地产权、承包地的承包权与经营权；(3)建立健全农地“三权分置”后的风险防范机制，明确集体、个人、业主分别应承担的风险成本，从而保障农牧民的土地经营权流转权益。除此以外，更为关键的是，农地“三权分置”后，土地权能增加，如何防范农地经营权抵押风险成为重点。一方面，农牧民可以抵押自己的承包地经营权；另一方面，业主也可以抵押流转土地经营权。无论哪种形式均涉及到农地所有权人和承包权人的利益保护，还涉及到金融机构的抵押融资风险，甚至会影响到藏区农村社会的和谐与稳定。因此，农地“三权分置”后的借款人资格审查、用途审查等都必须及时建立健全，从而防范改革衍生出的制度风险。

(三)着力改变农牧民的集体土地产权意识，促进农地资源配置市场化

农村土地“三权分置”的核心是明确农地集体所有权、稳定承包关系、放活经营权。西藏自治区农民集体所有的土地较少(如昌都市政府工作人员在访谈中反复提到法地农民集体所有的土地只有10%)，农牧民的土地界线不明晰，甚至出现确权时将一块土地确权给多户农牧民家庭的现象，或者政府确权时所埋的界桩还不如民间权威所确认的界线更容易为农牧民所接受。但是，民间权威并不能长期替代法律权威，其力量应当跟随公民，就像影子跟随身体一样，否则社会生活将毫无公平正义可言。土地的不可移动性给农牧民带来很大的安全感，并成为其精神依托，是其生存的基本保障，但他们中的大多数仍然不清楚农村土地的归属问题，全凭自己的想法来认定，常常认为“自己的地当然是自己的”或者“祖辈就在耕种，当然自己就要继承”等等。随着社会开放性的增加和经济水平的提高，藏区农牧民兼业化现象也越来越普遍，从而导致其高度依赖土地却又有可能随时大面积撂荒，虽然不再视土地为唯一生存来源，却也不允许自发流转土地以外的任何形式存在，包括合法的或合乎村规民约的。显然，农牧民并没有意识到农村土地经过确权后的“三权分置”可能带来的巨大经济价值。因此，有必要利用广播电视、网络、报刊杂志向农牧民进行图文并茂的宣传，或者广泛发动志愿者等生动形象地向农牧民宣传合法的农地确权与“三权分置”将带来的好处，甚至可以通过带动觉悟较高的村社干部与社员外出参观学习，直接强化农牧民的成员意识、集体意识、土地产权意识，从而带动“三权分置”制度的实施，并间接促进农村土地要素的市场化配置和扶贫绩效提升。

(四)大力发展土地股份合作社，推动农村土地权能合法财产化

从实践层面来看，土地股份合作社主要有2种形式：土地经营权入股和集体资产(包括土地)折股量化。从中央层面来看，2016年中央一号文件提出，“鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社，采取‘保底收益+按股分工’等方式，让农户分享加工销售环节收益，建立健全风险防范机制”[14]，即主要强调鼓励发展土地经营权入股形式的合作社。在土地股份合作社中，农户仅仅是经营权的入股，承包权不变，并且持有承包期内的转让权和土地被征收征用时的补偿权。根据契约理论，引入中介组织可以降低交易成本，而土地股份合作社作为中介组织，在没有改变承包农户与集体经济组织的承包关系的同时，不仅降低了农地使用权集中的交易成本，还实现了承包权与经营权的有效分离，是物权性的流转[15]。在西藏自治区，农村土地确权后，部分地市已经建立有土地股份合作社，先期以政府主导为主，采取保底分红的方式调动农牧民入股积极性，当土地股份合作社赢利后，政府再退出，并由农牧民选举产生理事会进行自我管理、自我经营与发展。这种模式是“三权分置”制度设计下，有效解决农村土地流转方式与抵押的兼容问题和提高农业生产经营效率、增加农民收入的有效实现形式。但是，由于西藏农牧民态度与行为一致性较差，农村土地本身的可耕性与可转性，以及市场与传统习惯等问题交织，在大力发展土地股份合作社时，要注意土地的社会保障属性与财产属性，充分尊重农牧民对合作生产与经营的参与权、决策权与监督权，从而既推动“三权分置”制度设计带来的积极效应，又能盘活藏区农地资源，推动农村的和谐与发展。

总之，西藏农村土地“三权分置”制度既具有其他省份的改革共性，又具有一定的特殊性，制度设计时需要合理把控法律与习惯、政府与市场的界限，既要让土地要素充分流动起来，又要保障农牧民的基本土地权益，否则改革就不具有可持续性，最终也会影响西藏农村土地“三权分置”的顶层设计目标的实现。

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