“关键少数”的法治自觉及其成长路径

钟慧容，陈宗波

（1.广西师范大学 马克思主义理论与区域实践协同创新中心，广西 桂林 541004；2.广西师范大学 法学院，广西 桂林 541004）

在世界多元化的发展格局中，各国治理模式的选择自有其现实依据和发展需要，但是法治无疑已经成为治理现代化的必然选择。在法治社会中，制度、机构、人员这些“看得见，摸得着”实体性要素是法治的前置性条件，可以说是法治的“硬件”。法律需要社会执行和遵守，否则它就是形同虚设。法律的执行是实现法治的关键环节。而法律是否执行得了，除了需要国家的强制力保障之外，法治自觉至关重要。法治自觉不仅是法治社会的营养土壤，也是实现法治的重要手段。其中掌握着执行法律制度资源的领导干部这个“关键少数”的法治自觉程度是实现的“关键”。

一、法治自觉的语义及要素

中国共产党十八届四中全会以后，“法治自觉”这一概念在理论宣传和法治实践中颇为常见。但是对于什么是“法治自觉”目前还没有统一的界定。综合各种认识，我们认为，“法治自觉”就是人们在正确认识法治在社会发展中的本质、规律和作用的基础上，积极、主动、理性地尊法、学法、守法和用法的心理状态。简单地说，法治自觉就是基于对法的价值的认同而形成的一种依法办事的觉悟。思想自觉、行动自觉和示范自觉是法治自觉的构成要素。

法治的思想自觉就是要在内心深处信仰法律。思想是行动的指南，思想一偏差，行动必迷向。领导干部是否具有法治的思想自觉，就是要看他在遇到复杂问题、棘手事件时，最先考虑地是不是在法律的框架内处理这些问题和事件。如果“常常会以言代法、以权代法，奉行‘摆平就是水平，搞定就是稳定’，甚至无视法律，以权压法”[1]，就暴露了其思想法治自觉的严重缺失。

法治的行动自觉就是主动地在工作中践行法律。法律的生命在于实施。领导是否具有法治的行动自觉，就是要看他是运用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，还是仅仅把法治挂在口头上，而行动上还是习惯于依靠权力发号施令，甚至把个人权威凌驾于公民权利、国家法律之上。领导干部讲法治决不是单纯地背法条，主旨在于领会法治精神，善于从法治视角思考问题，自觉把以法治思维和法治方式作为解决问题的用权习惯。[1]

法治的示范自觉就是要发挥依法办事的榜样作用。“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念。”[2]领导是否具有法治的示范自觉，一是要看领导干部是否带头讲法治。只有自己讲法治才有资格要求他人讲法治；只有自己守规矩，才有底气要求他人守规矩。[1]二是要看领导干部是否敢于对违法行为作斗争。只有正确纠正可能偏离合法轨道的错误，守正笃实、并一以贯之，依法办事才能形成局面。

二、法治自觉在法治实现中的作用机理及“关键少数”法治自觉在法治中国建设中的价值维度

（一）法治自觉在法治实现中的作用机理

法治生成的基本路径是“法的制定——法的实施——法的实现”。法的制定表现为生产法律制度的活动。至今中国特色社会主义法律体系基本建成，国家的政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等各方面基本实现了有法可依。未来中国法治建设的主要任务是法的实施和法的实现。法的实施必须通过执法、司法和守法活动。从法律经济学的角度看，“法的制定”到“法的实施”是一个法律供给过程。①法律供给就是指国家机关强制或意愿进行的立法、执法、司法等活动的总称。理论上讲，法律需求决定法律供给，当人们在生活中对法律这种调整手段迫切需要并积极谋求法律秩序的维护时，法律的供给就必然发生。虽然法律供给是法律供需关系中的前置性条件，人们对法律的需求根源于法律蕴含着秩序、自由、正义、效率的价值，而法律的供给，仅仅是确立并实现法律价值的过程。政府并不能向社会直接供给法律的价值，而是通过提供立法、执法、司法活动来间接满足人们的终极需求。[3]也就是说，法律作为政府统治国家的工具，它的本质属性表明了国家机关仅能够向社会提供中间产品——法律，而不能供给最终产品——秩序、自由、正义、效率等法律的价值和社会目标。[4]

要完成法律供给中间产品到最终产品的价值变现，一方面需要国家强制力来保证法律得到完整的实施，另一方面需要执法者和守法者按照法律准则来约束自己的行为，这其实就是法治自觉的外在表现。享有执行法律资源优势的领导人既是执法者，又是守法者，其法治自觉程度对于法律价值的实现至关重要。领导人是一个组织的核心，其价值作用就是指挥、带领、引导、协调和鼓励下属为实现目标而努力作为。这不仅需要其站在全局的战略高度，直面问题、分析问题、处理问题并作出科学的决策，让自己的下属去实施战略布局。同时，还需要其在团队中发挥带头作用，树立榜样的力量，引领和激发下署的行动热情。一名合格的领导干部不仅需要具备党性修养、理论思维、战略眼光、辩证思维能力等多种素养，而且必须具备较高的法治素养。[5]在当下中国，被誉为“关键少数”的领导干部在全面深化改革历史进程中，其实践、引领和示范作用不可替代，其法治自觉的程度直接影响到法价值的实现程度。可以说，“关键少数”的法治自觉程度，是全面依法治国进展的关键。

（二）“关键少数”法治自觉在法治中国建设中的价值维度

在当代中国“四个全面”战略布局中，“改革”与“法治”是互为前提的两大时代主题。“全面深化改革与全面推进依法治国是正在进行的两大社会系统工程，用法治引领和规范改革是新时期现实需要。”[6]这就决定了“关键少数”法治自觉在法治中国建设中的价值维度主要体现在两个方面：

一是推动和巩固社会改革发展成果。“关键少数”是推进全面深化改革的主力军。“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”“确保在法治轨道上推进改革”。[7]这是对中国改革与法治关系的深刻总结。法治是一个国家走向现代文明的标志，也是保证改革成功的关键因素。[5]法治自觉能够促进各级领导干部从内心深处，真正尊崇并带头遵守宪法和法律，树立法治信仰，弘扬法治精神，运用法治思维和法治方式来处理国家和社会治理中的各项工作，更加有效推进依法治国，努力实现国家各项工作的法治化。[5]

二是引领社会主体的法治信仰。从哲学意义上说，自觉是内在自我发现和外在督促的情景下实现的自我解放意识。从表现形式上一般表现为基于自己的内心认知和认识而主动去行动。法治社会并不意味着法律无处不在，在调整社会关系中，法律仅仅是划定了自由的边界，而且法律不可避免存在滞后性和漏洞。换而言之，即使法律供给非常充足，如果社会主体一门心思“钻法律空子”，其隐性违法而不受处罚的可能性是存在的。因此，在有法可依的条件下，法治自觉是建立法治社会的关键。而“关键少数”则是这个“关键”环节中的“关键”。如果“关键少数”带头坚持尊法和守法，社会主体的法治信仰就会被自觉引领。相反，如果其执法违法，就会让依法办事者受到严重打击，感觉自己守法是“傻瓜”的行为选择。如果这种认识形成局面，后果对法治社会建设的危害性不可估量。

因此，在当下中国，“关键少数”无疑是法治动力体系中的核心要素，“关键少数”树立法治自觉，不仅可以引领社会主体的法治信仰，也是推动和巩固中国改革发展成果的重要手段。

三、“关键少数”法治自觉的成长路径

（一）培养法治思维

所谓法治思维，简单来说就是权力主体以法律赋予的职权、标准和程序来解决社会治理问题的一种观念和方法。有学者指出，法治思维，本质上区别于人治思维和权力思维，其实质是各级领导干部想问题、作决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定，必须严格遵循法律规则和法律程序，必须切实保护人民和尊重保护人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受法律的监督和承担法律责任。[8]①同时应该注意的是，法治思维区别于法律思维。法律思维是法律职业者在决策过程中利用法律知识，按照法律逻辑来思考、分析、解决特定社会关系的决策模式。法律思维可以理解为法律人的思维，如法官的思维、律师的思维。法治思维是社会事务治理的思维模式，而法律思维是行业技术思维模式。

那么在社会治理中应该如何把握法治思维呢？综观起来看，一般认为应该把握以下几个基本要领。[9]

1.规则至上思维

就是说处理事务要以法律规则为依据，不能主观臆断。规则至上思维首先就要求制定好规矩。中共十八届四中全会提出，要“做到重大改革于法有据”。即重大改革活动要在有效的法律规则内进行，当遇到无法可依，或者法律规则存在错误、滞后的时候，要及时通过法律的立、改、废、释来解决。

在有法可依的条件下，如果立法者和执法者不遵守，那么社会就会陷入极度绝望，法律秩序就会受到沉重冲击。规则至上原则对于在改革开放成长起来的“关键少数”来说，尤其需要转变观念。在改革开放初期，由于“拨乱反正”和探讨经济建设规律的需要，迫不得已“摸着石头过河”。在新的历史时期，改革面临的情况更为复杂，牵一发而动全身，在法律体系基本建立的条件下，如果仍像过去特定的历史时期有观点主张的“改革可以冲破法律禁区”，“先上车后补票”观点就不合时宜了，这也是对法治的破坏。因此，“关键少数”树立规则至上的自觉，其意义非常重大。

2.权利本位思维

所谓权利本位思维就是社会规则制定及其运行中必须以维护公民权利为中心的理念和方法。“关键少数”在处理涉及公民或法人利益的事务时，要自觉从相对人的权利角度考虑。权利本位的正当性主要来自两个方面：一是私权利是与生俱来的。只要是人就有这些权利，那么在对其做出的限制必须要有依据。比如说公民在行使权利过程中对他人、集体或者国家构成危害，就可以把它认定为一种违法行为，这时才能去干预这种私权利的行使。二是相对私权利而言，公权利比较强大。如果以义务为本位，公民的权利与义务就要失衡。因此，在法治国家，公民权利是公权力的边界，公民拥有权利的多少，如何保障其实现是衡量法治社会最重要的标志。三是公民在法律地位上的交互性。即任何人都是权利和义务主体。简单地说，就是每个人都有可能成为原告和被告。从这个意义上说，“关键少数”在维护公民的权利的时候，其实也在维护自己的权利。

3.权力控制思维

所谓权力控制思维就是权力主体应具有地把公共权利的运用控制在特定范围的理念和方法。形象地说就是“把权力关进制度的笼子”。权力控制的合理性主要来自两方面：一是其来源于公共领域，不能为某些人、团体谋私利；二是任何不受约束的权力都会被滥用甚至腐败，使公民权利、集体和国家利益受到损害。

权力应如何控制呢？一是来源控制。就是说权力的获得必须要有法律上的明确授权；二是内容控制。就是政府有多少权利是由法律来规定，即所谓“法无授权即禁止”，而不能像私权一样，公民一经出生，从摇篮到坟墓，都彰显权利的独立价值。法无规定无权力，有些事项专门保留给法律，只能由法律而不得由法律以外的其他规范性文件作出规定，即政府不得自行规定。这些事项通常涉及到宪法规定的公民基本权利的内容。①我国《立法法》第8条规定，下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。现在，往往以“权力清单”的方式列出政府的权利，没有列入的，就不是政府的权力，政府也不能随便给自己增加任何权力。三是监督控制。即通过权力系统之外的力量监督与审查。在行政管理活动中，除了人大和法院之外，相对人是政府非常重要的监督主体。国家行政机关及其工作人员在行使职权过程中，除法律规定的程序外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政活动的机会，从而确保行政相对人实现行政程序权利。

4.程序正当思维

程序正当思维，就是权力主体具有的要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权等权利的理念和方法。程序正当简单理解就是过程正当，这个过程既要有法定性，又要体现公正性和合理性。程序正当最大的功能是把问题统一到预先设定的程序中来，从而确保执法者的中立地位。程序公正是实质公正的前提，实质公正的实现有赖于程序公正的保障。通过严格程序树立政府权威，获取群众信任。

程序正当思维要求“关键少数”在行政活动中要考虑是否遵守了法律、法规、规章规定的具体步骤、形式、时间和顺序。在具体的行政活动中，执法者要考虑程序优先的意识。比如，根据我国行政处罚法的相关规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。这里的“告知”就是一个程序。

5.诚实守信思维

所谓诚实信用思维就是权力主体应遵循全面、准确、真实和可信的逻辑思维方法。诚信是法治社会的应有之义，是责任政府的重要标志。“人而无信，不知其可也”。

法治的诚实守信思维首先要求政策要稳定。政策制定要科学论证，一经出台就要有连续性，不能朝令夕改。即便前任领导岗位变动，后任要承接前任的政策，一张蓝图绘到底。其次要求行政机关发布的所有政策、决定，必须是全面、准确和真实的；所签订的行政合同必须要严格履行，不能因为领导人的变动而无故变更。但现实中由于政府政策中断或不履行自己的允诺致使已批的项目中途夭折，劳命伤财的案件屡屡发生。这不仅给当事人带来了财产损失，也给政府带来了信用损失。政府随意撤销行政决定及解除行政合同，导致相关法人组织、群众利益受到损失，应该承担赔偿责任。诚实守信思维还要求信息要透明。对于公众而言，了解信息、享有知情权是其享有的一项基本权利，也是保护其自身合法权益的重要手段。对于“关键少数”而言，在履职过程中，在阳光下用权，信息公开透明，也将利于消除公众对政府及其官员各种行为的猜测和诽谤，树立一个诚信、负责任的政府形象。

6.尊重裁判思维

尊重裁判思维是指权力主体完整接受中立者依法作出的、对双方行为具有约束力的判定结果的观念。在市场经济条件下，政府要当裁判员不当运动员。但是这不等于说政府可以当自己的裁判员。当政府与相对人有利益纠纷时，就需要中立者明辨是非了。在法治社会，司法机关是一个非常重要的裁判者。法治思维要求不要干预司法活动，应当让司法机关独立公正地行使判断权。这也是各级党政干部有无法治思维的重要标尺。其次，要尊重裁判的过程。实际上就是尊重裁判程序。无论是解决纠纷，还是作出决策，都离不开程序。再者要尊重裁判结果。近年来媒体公布了不少政府“老赖”，引起了社会的关注。政府成为了“老赖”，不仅让老百姓蒙受经济上和精神上的巨大损失，更让政府自身名誉扫地，造成了政府公信力的“破产”。因此，很多人担心：欠老百姓的“经济账”可以还清，但失去公信力背后的“信誉账”“作风账”和“民心账”该如何还清？又由谁来还清？“关键少数”作为国家工作人员中关键的少数，应培育契约精神，按时履约，杜绝欠债不还，让政府成为守信的楷模，取信于民、服务于民。

（二）公民身份塑造

“关键少数”无疑有两种身份，即职业身份和公民身份。由于历史惯性和现实政治生态等原因，人们对官员身份的认识更多地只看到他的职业身份，而不少官员也默认了这一身份认定。即只认其官的地位，而忽略了其民的身份，“关键少数”公民身份出现了迷失。在法治社会，官员是官不是民的认知导致两个不利的后果：一是官员往往以官自居而滋长了特权思想；二是社会往往更强调对官员的道德制约，而忽视了对其法律的约束。这两个认知的误区极其容易使官员滥用权力，甚至走向腐败，导致社会对某些官员“连民都不如”的形象认知。基于这种局面，以及为了加强对官员进行监督的需要，有必要强调官员公民身份的回归。

公民是法治社会最基本的单位。在法律成为社会治理的基本方式的国家里才有公民的概念出现，因此法治社会也可以叫公民社会。而在人治社会里，社会结构是分层的，个体的只有主人与仆人的区分。公民社会意味着人类个体在法律上地位平等。因此，“公民”这个概念通俗地理解，也可以说“在公平的社会环境下的人民”。

官员回归公民身份就要有公民意识。公民意识是决定法治国家建设成败的关键，是反映一个民族国民综合素质的晴雨表，是保障法治得以实现的真正内在驱动力。所谓公民意识就是存在于社会成员头脑中关于法律上权利义务关系的观念、观点、概念、思想、价值观等感观要素的总和。公民意识，在本质上体现着民主政治和市场经济相适应的主体自由追求和自律精神；在内容上包含了公民享有的自由、民主、平等、公平、公正的法律待遇，以及正确处理公民个人与国家、社会之间关系的自律理性；在形式上表现为公民对应有的权利和义务及其实现方式，对公正合理的国家法律制度的自觉维护与遵从程度。

作为法治建设的“关键少数”，在我国社会公民意识尚较缺失的环境下，领导干部应自觉回归公民身份，提升公民素养，首先当好一个公民，同时做好一名公仆，使两种身份相辅相成，使自己从更高的位置、更广的范围、更深的境界上体现公民的民主法治意识、公民道德意识以及社会主义的核心价值观念的自觉性。

（三）接受法治文化熏陶

所谓法治文化是指在法治社会中贯穿于人类社会生活的、基于法律制度及其运行等各种要素形成的精神产品的总和。中国共产党十八届四中全会指出：“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。”自觉发生于思想深处，文化可以塑造人类的灵魂。文化的传承性、穿透力及影响度是社会其他构成要素难以比拟的。因此，法治文化对法治自觉的养成有重要的价值。在法治文化的长期熏陶下，不仅让“关键少数”进一步了解法律制度的内容，而且会让法治的原则和精神沁入心扉，帮助其养成法治自觉，促使其养成依法办事的习惯。

当前，中国特色社会主义法律体系基本建成，我国形成了有法可依局面。但是有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方和部门仍然存在，甚至有的地方还比较严重，滥用职权、执法犯法、贪赃枉法的现象难以杜绝，致使政府形象遭受破坏，公信力面临考验。这些问题很大程度上与当地“关键少数”的法治思想、法治理念、法治素质等因素密切相关。因此，在建立健全法律制度的同时，必须高度重视执法者法治文化的培育，使法治文化在法治实践中得以升华。

加强关键少数法治文化养成首先要加强对其法治知识的教育。其中重要的做法是对“关键少数”进行法律知识，法治理念、法治思维和法治方式的培训，以先进的理念、意识和精神去引导他们的行政行为，以崇法的文化去熏陶他们的治理思想。[10]古今中外，但凡以律治国者，无不重视对官员进行法律的教育和培训。据《唐会要·定格令》记载，唐高宗为了使官员熟悉法律，依法办事，专门颁发诏令，命内外百司“以当司格令，书于厅事之壁，俯仰观睹，使免遗忘”；甚至连食堂的墙上，也要求书写与官员本职工作有关的法律条文，使“内外官人，退食之暇，各宜寻觅。”唐朝的法治在中国法制史上留下了辉煌的印记，经济社会也繁荣发展。当今的日本、法国、英国、美国等发达国家均将法律培训放在公务员教育中最显著的地位。据日本《都市问題研究》介绍，日本自2000年分权改革后，法务成为全国培训机构必修内容。法国行政学院在公务员培训考试中，也把法律知识列为首位。[11]古今中外的成功经验值得当下在开展领导干部法治教育工作中借鉴。

要养成法治文化，还必须坚持社会主义核心价值观。中共十八大提出“三个倡导”的社会主义核心价值观，即：“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善”。在这里，法治不仅被确立为社会主义核心价值观的构成要素之一，而且与自由、平等、公正一起共同表达了社会主义核心价值观的道德取向。坚持社会主义核心价值观就是要保证“关键少数”法治文化养成的方向，使法治意识与道德自觉相得益彰，引领遵纪守法良性社会秩序的形成，实现法治与德治有机结合。