新时代多元化社会养老服务体系的构建路径——以湖北省的实践为例

李 涛

人口老龄化是关系国计民生和国家长治久安的重大社会问题，而养老问题是社会热点，更是现实需求。2016年5月27日下午，中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，“人口老龄化是世界性问题，对人类社会产生的影响是深刻持久的。我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重。满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大气力来应对。……要积极发展养老服务业，推进养老服务业制度、标准、设施、人才队伍建设，构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，更好满足老年人养老服务需求。”①我国《老年人权益保障法》第4条明确规定：“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。国家和社会应当采取措施，健全保障老年人权益的各项制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。”

近几年来，湖北省人口老龄化亦进入快速发展时期，老龄化形势十分严峻。数据显示，2017年底，湖北全省常住人口达到5902万人，其中60岁及以上人口1107.85万人，占总人口的18.77%，高出全国平均水平1.47个百分点；65岁及以上人口715.64万人，占总人口的12.12%，高出全国平均水平0.72个百分点。如何养老、何处养老成为湖北省面临的重要民生问题之一。“人口快速老龄化引发的矛盾不断增加，且已由老年个体向老年群体扩散，由单个家庭向整个社会传导，由养老问题向经济社会发展渗透。养老问题不仅仅是老年人的问题，它将对我国、我省经济社会发展产生深刻影响，既是重要问题，也是紧要问题，必须摆上重要工作日程。”②因此，为应对老年社会的挑战，必须动员一切可以动用的养老资源，运用法治思维和法治方式调整各种社会关系，充分发挥政府、家庭、社会、市场等各个主体的作用，构建并完善各方共同参与的多元化社会养老服务体系。

一、新时代打造多元化社会养老服务体系的重要意义

养老事业是一个复杂的社会系统工程，环节众多，但其中的重要环节是打造多元化的社会养老服务体系。2014年元旦前夕，习近平总书记在考察北京市供热企业和敬老院，慰问老年群众时强调，“我国老年人口增加很快，老年服务产业发展还比较滞后。要推动养老事业多元化、多样化发展，让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安。”③养老问题的重心在于养老服务，而养老服务的重心在于整合资源。因此，打造多元化的养老服务体系，让政府、养老机构、社会组织、社区、市场、社会志愿者、家庭、老年人自身等各个主体充分发挥作用，是养老事业发展的重中之重。④

1.多元化社会养老服务体系可以更好地满足老年人需求

老年人的养老需求决定了养老事业发展的方向，养老事业应主要围绕老年人的需求展开。目前，随着我国老龄化的推进，养老服务社会化需求日益凸显，构建多层次养老服务体系是满足老年人需求的关键。一方面，多元化的社会养老服务能填补家庭养老功能逐渐弱化而出现的空缺。改革开放40年来，随着计划生育政策的实施，经济的快速发展，城镇化的深入推进，四位老年人、一对夫妇和一个子女构成的“421”微型化结构家庭大量涌现，一对夫妇照顾四位老人成为常态。而居民生活水平提高、住房条件改善使得子女与父母开始分开居住，老年“空巢”家庭越来越多⑤，例如，湖北省的老年人空巢率实际达40%以上，部分县市的农村超过60%。空巢现象，成为老年人精神关爱、家庭照料的突出矛盾，同时也将给社会管理带来新的挑战⑥，这就使得传统家庭的养老功能日益削弱，更多的老年人对社会养老服务需求急剧增加。另一方面，随着人口老龄化的推进，经济水平的提高和养老保障制度的完善，老年人为提高生活质量，对社会养老服务提出了更高的要求，越来越多的老年人养老需求由“经济供养为主”向“身心健康为主”转型。老年人的养老需求是多种多样的，有家务需求、就餐需求、保健需求、就医需求、护理需求、法律需求、旅游需求、娱乐需求、精神慰藉需求等等，仅仅依靠政府、家庭等单个主体是难以满足老年人这些需求的，这将推动养老服务链条向多元化延伸。⑦《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》 （以下简称“十三五规划纲要”）提出，要“满足多样化公共服务需求，开放市场并完善监管，努力增加非基本公共服务和产品供给。积极推动医疗、养老、文化、体育等领域非基本公共服务加快发展，丰富服务产品，提高服务质量，提供个性化服务方案。积极应用新技术、发展新业态，促进线上线下服务衔接，让人民群众享受高效便捷优质服务。”由于社会养老服务具有准公共物品的属性，政府、市场、社会、家庭等主体中的任何一方都不能有效地单独供给。社会养老服务体系构建的最终目的，也就是要协调家庭资源、社区资源、政府资源、市场资源，实现养老资源供给的多元化。⑧

2.多元化社会养老服务体系可以提高养老服务的效率

在错综复杂的老龄化形势及追求公平的背景下，养老服务的效率一度长期被人们所忽视。而现在人们普遍充分认识到，一个没有效率的养老保障体系最终也将失去公平。传统家庭养老模式下养老服务的提供主要由家庭成员完成，民政等部门只是对缺乏家庭养老保障的弱势老年人群体提供必要保障。多元化社会养老服务模式中养老服务的参与主体主要包括政府、社区、家庭、养老机构等多种类型，是一种政府、社会、市场共同参与的服务模式。在国际社会成熟养老模式中，一个重要的发展趋势就是养老服务实践的多元化，即将不同部门的养老服务整合到一个统一的体系中，从而形成最具效率的体系结构，以满足老年人群体的不同需求。⑨例如，养老资源由于社会发展水平、地域和人群方面的不同而呈现分布不均衡状态，这就要求养老服务体系建设既要符合渐进性的转化要求，又要实现层次化的分类管理：政府主要提供选择性补助型养老服务，以满足弱势老年人群体的养老需求；大部分老年群体的普遍性基础型养老服务则主要由政府和社区提供；而个别老年人群体的高层次养老需求的满足主要由市场提供。⑩

“十三五规划纲要”提出，要创新公共服务提供方式，推动供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。要制定发布购买公共服务目录，推行特许经营、定向委托、战略合作、竞争性评审等方式，引入竞争机制。养老服务是个庞大、复杂的系统工程，在这个工程中，政府、社会组织、社区、市场、社会志愿者等各有所长，也各有不足。以养老服务主体的多元化为基础，从效率最大化出发，按照各个主体各自所长合理分工，养老事业才能达到事半功倍的效果。⑪例如，养老服务中的养老机构公建民营模式，在这种模式下，由政府出资修建养老机构，再通过委托管理、合作运营、购买服务等方式进行社会化运营，既有公办养老院的价格优势，又能发挥民营养老院的服务优势，让普通老年人住上质优价廉的养老院，既创新了养老服务的供给方式，又盘活了公立养老资源，有助于公办养老机构服务质量和效率的提高。2014年3月，湖北省在全省27家公办养老机构开展了公建民营和创新服务供给方式等形式的改革探索试点，通过公办养老设施对外租赁、委托代管等方式，吸引民间资本进入养老服务事业，激发市场活力，以解决养老服务缺口。目前，公办民营已成为湖北省未来养老院的发展趋势。

3.多元化社会养老服务体系可以弥补养老服务资源的不足

尽管近年来我国社会养老服务事业有了较大发展，但是养老资源有效供给不足仍是客观事实，导致老年人日益增长的服务需求难以得到有效满足。一方面，人口老龄化对社会养老保障的冲击逐年增大，政府支出压力持续增加。据中国社会科学院2015年发布的《中国养老金发展报告》显示，31个省份中，8个省份2014年的征缴收入大于支出。23个省份出现了当期扣除财政补贴养老金收不抵支的情况，湖北、辽宁、黑龙江、河北、湖南和吉林等6个省份缺口共计1666.82亿元。当期养老金支出大于基金征缴收入的省份有所增加的主要原因是：养老金待遇水平连续上调，支出增加；人口老龄化效应逐步显现，参保人员中退休人数增速高于缴费人数；部分地区养老金比较高，负担较重。尽管目前绝大多数省份基金累计结余额超过8个月以上的基金支付额，基金运行总体平稳，能够确保当期养老保险待遇支付。但从长期来看，如果不完善现有养老保障体系，未来几十年社保基金将快速消耗。⑫另一方面，养老资源的动员能力不足，即社会养老服务主要还是依靠政府投入，社会资源和市场力量还没有被充分调动起来，养老供求矛盾比较突出，难以适应当前严峻的老龄化形势。

弥补养老服务资源的不足，不仅需要政府继续加大投入，也需要整合现有一切可用资源，投入养老服务事业之中。“应当大力发展职业年金、企业年金、商业养老保险，充分发挥市场机制的作用，调动社会各方力量，从政府承担绝大部分养老责任的单一支柱养老保险体系向政府企业个人共担养老责任的多层次、多支柱养老保障体系转变”。⑬打造多元化的养老服务体系有助于整合资源，可以弥补现有人力资源的不足，更好地满足老年人的需求。

4.多元化社会养老服务体系有助于实现公共服务均等化

党的十八届五中全会强调，“实现‘十三五’时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。……坚持共享发展，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。……积极开展应对人口老龄化行动。”可见，在“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念中，共享是发展的出发点和落脚点。“十三规划纲要”提出，要“坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。”当前养老服务资源在政府投入、基础设施、服务供给等方面，农村落后于城镇，造成城乡发展不平衡，加快推进养老服务的均等化，是推动基本公共服务均等化发展的必然要求。因此，在应对老龄化问题时必须坚持共享发展，必须建立起更加公平可持续的、多元化的社会保障制度。

二、湖北省社会养老服务体系建设的现状

湖北省委、省政府历来高度重视养老工作，早在湖北省第十次党代会上就提出建设富强、创新、法治、文明、幸福湖北的奋斗目标，把做好养老工作作为建设“幸福湖北”的重要内容。目前，湖北省已经初步建立了以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社会养老服务体系框架。

1.湖北省社会养老服务体系的政策制定

社会养老服务法律法规和政策是做好养老工作的依据和制度保障。为推动社会养老服务事业的发展，湖北省始终把应对人口老龄化作为推进“五个湖北”建设的重要内容，精心谋划、周密部署、强力推进，先后出台了一系列的政策和指导性文件，建立了以老年人基本权益保障、社会福利、社会救助和社会养老服务为主要内容的政策法规体系。

第一，出台了一系列社会养老服务体系规划纲要性的指导文件。2012年6月，湖北省编制并印发了《湖北省社会养老服务体系建设“十二五”规划》，提出要“坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划的原则，以让老年人安度晚年，共享经济社会发展成果为目标，到2015年，基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。”这是湖北省第一次明确提出社会养老服务体系建设基本框架的规划性文件。2014年6月，湖北省政府又下发了《湖北省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》，进一步阐述了社会养老服务体系建设的指导思想、总体目标、主要任务、重点建设项目和保障措施，提出要按照“深化体制改革、坚持保障基本、注重统筹发展、完善市场机制”的基本原则，立足湖北省情，充分发挥政府的主导作用和社会力量的主体作用以及家庭的基础性作用，加快建立健全养老服务体系，大力发展养老服务业，不断满足日益增长的多样化、多层次的养老服务需求。

第二，出台了一系列鼓励和支持社会力量参与养老服务事业的优惠政策。根据党的十七届五中全会提出的“优先发展社会养老服务”方针，湖北省为激发社会力量参与养老服务事业的热情，出台了一系列的优惠政策。例如，2011年7月，湖北省委、省政府出台了《关于进一步加强老龄工作的意见》，明确提出要支持社会力量发展养老服务业，地方政府要制定建设补贴和运营补贴政策，吸引和鼓励社会资本投资兴办老年公寓、老年康复中心、托老所、老年护理院等养老服务机构。2014年6月，湖北省政府下发的《湖北省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》，提出要“充分发挥政府的主导作用和社会力量的主体作用……各地要为社会力量举办养老机构提供便捷服务，进一步降低资本金、场地、人员等方面的门槛，简化手续、规范程序、公开信息。”

第三，出台了一系列社会养老服务体系建设具体项目的实施方案。例如，湖北省民政厅在2012年印发了《关于开展“社会养老服务体系建设推进年”活动暨启动“敬老爱老助老工程”的实施意见》，提出以满足多样化、多层次的养老服务需求为目标，启动包括“阳光计划”、“月光计划”、“星光计划”、“霞光计划”、“幸福计划”、“爱心护理工程”、“助康计划”等“敬老爱老助老工程”的建设项目。2012年12月，湖北省人民政府办公厅印发了《关于加快发展城乡社区居家养老服务的意见》，启动全省城乡居家养老服务建设。2014年3月，湖北省民政厅印发的《全省公办养老机构改革试点工作实施方案》决定，在全省27家公办养老机构，开展公建民营和创新服务供给方式等方面的改革探索试点。

第四，出台了社会养老服务体系行业标准等规范性文件。2010年12月，湖北省民政厅印发了《湖北省养老服务机构服务质量规范（试行）》，对养老机构的硬件设施、服务项目、服务质量等方面明确了行业规范。2011年4月，湖北省民政厅出台《湖北省养老服务机构等级评定办法（试行）》，从总则、等级标准、评定方式与管理以及附则等四个方面对养老服务机构的等级评定办法进行了规范。2014年3月，为依法推进湖北省养老机构实施行政许可，湖北省民政厅又出台了《养老机构设立许可指导意见》，明确了湖北省实施养老机构行政许可的总体要求，成为较早出台贯彻落实《养老机构设立许可办法》具体实施细则的省份之一。

2.湖北省社会养老服务体系的基本框架

其一，以居家养老为基础。居家养老是湖北省绝大多数老年人所选择的养老模式。居家养老强调老年人不离开家庭，但又不仅仅依靠家庭养老，是以社区服务网络为依托，以社会服务进家庭为标志，为老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等服务。⑭目前，湖北省社区居家养老服务已经初步形成了“五种模式”⑮：一是以武汉市硚口区为代表的社区主导模式，即街道、社区直接开办居家养老服务中心，为老年人提供养老服务。二是以宜昌市伍家岗区为代表的民办非企业单位主导模式，即政府自己成立一个民办非企业机构来负责运营。三是以武汉市武昌区为代表的企业加盟模式，即政府通过招标引入一个专业机构承办运营。四是以宜昌市枝江市为代表的农村互助照料模式，即政府通过以奖代补，促进邻里守望相助。五是以武汉市江汉区为代表的医养结合模式，即将医疗服务融入养老机构、社区和家庭，为患病或残障的老年人提供养老服务。

其二，以社区养老为依托。居家养老服务离不开社区服务的支撑，大部分生活能够自理的老年人的养老活动是在社区中完成的。湖北省一直在积极推进社区老年服务设施建设，在城市中建设了一大批“星光老年之家”（即老年人活动场所），在农村社区则建立一大批农村老年人互助照料活动中心。2012年12月，湖北省政府出台《关于加快发展城乡社区居家养老服务的意见》，明确提出到2015年，力争居家养老服务和为老服务信息系统基本覆盖全省所有城市社区，老年人互助照料活动中心覆盖50%以上的农村社区，城乡社区居家养老服务设施合理布局基本形成。

其三，以机构养老为补充。机构养老服务以设施建设为重点，通过养老设施建设，实现其基本养老服务功能。养老机构能够满足老年人集中养老的服务需求，尤其能为失能、半失能这些对养老服务需求最为迫切的老年人提供专业化的照料。同时，养老机构可以利用设施、人员和技术等方面的优势，辐射周边社区，支持居家养老和社区照料服务，提高整个社会养老服务的专业化水平。⑯机构养老是湖北省社会养老服务体系中的重要补充，并主要是从着力发展公办福利机构、加快发展民办养老机构以及支持公办养老机构公建民营改革等三个方面来实施的。

三、新时代多元化社会养老服务体系建设的机遇与挑战

党的十九大报告提出，要“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”的要求。我国老龄化目前面临的主要需求概括起来就是，持续深度老龄化、家庭结构小型化带来的老年人照护需求上升，对应这些需求，政策多、资金渠道多、项目多，但来源分散，服务内容存在交叉和重复，部分服务对象却存在政策空白点或角度、力度的偏差，可能造成聚光灯下的“灯下黑”。⑰可见，新时代多元化社会养老服务体系建设是机遇与挑战并存的。

1.多元化社会养老服务体系建设的机遇

第一，从宏观层面上看，老龄事业在国家发展战略中的地位愈发凸显。与过去应对老龄化强调政府主导为主不同，新形势下积极应对老龄化需要全社会的积极参与，更加强调政府主导与社会参与相结合。党的十九大对应对人口老龄化提出了明确要求。湖北省委、省政府也高度重视人口老龄化问题，坚持精心谋划、周密部署、强力推进，并始终把养老服务体系建设推进纳入到经济社会发展全局，并作为重大民生工程和政府重点工作全力推动。多元化社会养老服务体系的建设必须要与快速老龄化趋势和日趋重要的战略地位相匹配，社会养老服务需要纳入经济转型发展的总体格局。

第二，从中观层面上看，社会养老服务体系面临着重要的供给侧改革机遇。目前养老服务面临的主要问题是养老服务总量不足和结构不合理的双重矛盾。2015年中央经济工作会议提出“补短板、降成本”的要求，这些对于老龄事业发展尤其是通过供给侧改革促进多元化的社会养老服务体系建设具有重要指导意义。“十三五”时期，湖北省提出将运用市场配置资源的决定作用，全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式，支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。推动供给侧改革，鼓励社会力量、民营机构开展进入社区和家庭的养老服务。⑱

第三，从微观层次上看，社会养老服务体系应当成为大众创业、万众创新在社会领域的重要体现。当今社会，互联网经济、共享经济、差异化服务、多元化消费逐渐成为主流，与此相适应，养老服务同样需要新模式、新产品、新业态。养老服务业兼具民生工作和现代服务业双重属性，作为创新应用和市场感知的终端末梢，将成为激发创新的重要抓手。“十三五”时期，湖北省将大力开展养老服务业综合改革，鼓励医疗机构将护理服务延伸至社区、家庭。创新养老服务模式，推动医疗卫生和养老服务相结合。依托“互联网+”，建立养老服务综合信息平台，建设没有围墙的养老院，满足个性化养老需求。⑲

2.多元化社会养老服务体系建设的挑战

我国人口老龄化速度在不断加快，老年人群的养服务需求在日益增长，发展以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社会化养老服务体系已成为经济社会发展的紧迫任务。但目前，我国的养老服务体系建设严重滞后于经济社会发展，滞后于老年人群体的养老服务需求，有些矛盾和问题已达到严重失衡的地步，制约了养老服务业的健康有序发展。⑳

第一，养老资源存量和增量的挑战。我国现有养老资源存量与国家确定的总体养老布局相比，还有较大差距。老年人养老服务需求大、增长快、要求高与社会养老服务设施数量少、质量差、增速慢之间的矛盾日趋尖锐。主要体现在：各地区的养老机构床位数与老年人数之比严重不均衡，无法满足老年人日益增长的实际养老需求；公办服务机构服务半径较小，服务人员专业化水平不高，无法辐射街道、社区，难以满足社区老年人寄养、日托所需；居家养老服务存在供给不足、比重偏低、质量不高的问题。㉑

第二，养老服务结构调整的挑战。总体上看，社会养老服务在各地都有发展，但城乡之间、人群之间的养老服务数量与质量差异很大，机构养老与居家养老之间、护理型养老服务与非护理型养老服务的资源配置不尽合理。㉒一是城乡养老服务体系发展不均衡，城市养老服务业发展较快，农村则严重滞后。例如，湖北省老龄办2013年《湖北人口老龄化现状、趋势与对策》的报告指出：湖北省农村老龄化比重始终高于城镇3—6个百分点，但是湖北省城市养老资源却远远多于农村。广大农村尤其是大别山区、武陵山区、幕阜山区等一些偏远的山区农村，养老设施和老龄服务还十分匮乏。武汉、宜昌、襄阳等中心城市社区养老服务设施覆盖率为近3/4，而经济条件落后的农村社区养老服务设施覆盖率不足1/10，众多农村留守老年人的晚年境况比较凄凉。二是居家养老和机构养老发展不协调，存在过分强调新建养老机构而忽视社区居家养老服务设施建设和服务提供的问题，使得发展居家养老与机构住养服务之间严重失衡。以居家养老为基础的基本思路虽然提出，但在实际落实的过程中却并不理想。现在许多地方政府一说发展养老服务业，马上想到的就是增加新的养老机构，从政策优惠扶持、用地保障、财政资源配置等方面也是不遗余力地往养老机构建设上投，而社区居家养老服务设施和队伍建设则是少有人问津。㉓例如，2013年11月底，投资2亿元、湖北省内规模最大的集医疗、护理、养老、康复、临终关怀为一体的医养融合式养老机构——孝感市爱心护理院，正式启用。但始料未及的是，如今孝感市爱心护理院正遭遇着大量病房闲置，几乎成为“空巢”的尴尬局面。开业至今近3年，1200张床位仅50人入住，且八成以上都是失能、半失能老年人，每月亏损都在5万元以上。㉔三是养老机构内部发展不协调，护理型床位短缺，公办养老机构和民办养老机构发展也不平衡。公办养老机构因环境好收费不高深受老人喜爱，因而“满负荷”运转，现有床位不能满足需要；而民办养老机构则因为规模小，在土地、房屋、资金等方面均需自身应对，相当一部分养老机构条件简陋，功能不全，面临着发展步履艰难的局面，但床位空余多。㉕

第三，养老服务质量的挑战。㉖伴随着生活水平的整体提高，老年人对养老服务的要求也在不断提高，而现有的养老服务范围、服务设施、服务项目、服务人员、服务规划还不能满足老年人的服务需求。一是居家养老服务还处于起步阶段，覆盖面窄，内容单一。尤其是老年人的居家生活、长期照护和精神慰藉等服务以及设立长期护理保险制度仍比较匮乏。二是社区服务项目、服务设施提供受限，难以满足广大老年人的需求。有调查显示，我国城市中有79.2%的老年人居住在没有电梯的老旧楼房里，许多社区里的公共基础设施年久失修，难以继续使用。而在新开发的社区里，开发商为谋求利益最大化，利用一切空间创收，到处是车位，却缺少老年人活动场所。㉗三是养老服务人员专业化程度不高，从业人员数量不足，队伍稳定性差。养老护理人员的短缺和护理质量跟不上是制约养老服务发展的一大瓶颈。

第四，养老服务模式创新的挑战。养老是一个不可避免的社会问题，也是牵动每一个家庭神经的话题。为应付日益严峻的养老挑战，政府、社会、家庭和个人都在积极应对，然而新型养老模式“这么近却又那么远”。例如，2014年7月1日起，当时的保监会推动“以房养老”在北京、上海、广州、武汉四地试点。然而，试点效果并不理想。㉘2018年7月，银保监会又发布了关于《扩大老年人住房反向抵押养老保险开展范围的通知》，要求从2018年8月起，要把老年人住房反向抵押养老保险推广至全国范围。然而现实中，无论是政策衔接上，还是老年人或子女的思想观念上，“以房养老”还需时间考验。

四、国外发达国家多元化社会养老服务体系建设的做法和经验

习近平总书记指出，在老龄化的新形势下，要“加强老龄科学研究，借鉴国际有益经验，搞好顶层设计……”。欧美发达国家以及与我国有着类似的养老文化背景的日本等亚洲国家，在经历了多年的探索和实践后，无论在老年人的居家养老、社区照顾方面还是在机构照顾等领域都已经形成了成熟的经验，因此借鉴其好的做法对完善我国多元化社会养老服务体系建设十分必要。

1.美国的养老服务体系

为了有效保证老龄工作的顺利开展，美国于1965年颁布了《美国老人法》，专门负责全美的老龄事务。之后又相继出台了《老年人志愿者工作方案》 《老年人营养配比方案》 《多目标老年人中心方案》 《老年人社区服务就业条例》等与老年人生活紧密相关的法律法规，从法律层面规定了养老服务事业的主要内容，为老年人构建了一张涉及老年救助、医疗、老年安养机构、再就业等为一体的社会安全网，保障了老年群体多层次的养老服务需求。㉙此外，依托社区的居家养老也是美国养老服务中一个比较突出的特色。“养老即好好享受生活”，美国的养老社区广泛分布于全美各州，既有“自然形成的养老社区”，也有“专门建设的养老社区”。前者是由于小区内的年轻人长大成人后不断迁出，导致小区内的老年人口比例逐渐上升而自然形成。后者既包括地产商人开发建设的，也包括地方政府运用市场手段规划建成的。㉚

2.日本的养老服务体系

作为早已进入老龄化社会的发达国家，日本养老设施齐全，且在20世纪50年代末就开始通过立法形式解决养老服务问题。例如，1959年《国民年金法》解决了老年人生活的经济来源问题；1963年《老人福利法》和1982年《老人保健法》把对老年人的保护列入法律范围之内，确立了社会养老服务的福利方向；1995年《高龄对策基本法》、1997年《介护保险法》将老年人福利与医疗服务等结合起来，实现了有限资源的长期利用与共享；2000年《护理保险法》有效解决了老年人的长期护理照料负担；2001年《社会福利法》和2007年《社会福社及介护福社法》使老年人相关服务政策日趋完善。日本的养老服务模式以家庭或亲属照顾为主，辅之以公共福利服务和社会化服务。日本养老服务体系最重要的特色就是根据其国情、人群进行细分，最终依照不同的需求提供多元化保障。日本提倡老年人和家人住在一起。㉛

3.澳大利亚的养老服务体系㉜

作为高福利国家，澳大利亚具备相对健全的养老服务体系。政府、非盈利机构、商业企业都是养老服务的参与方，发挥着不同作用。但政府在养老服务方面的作用非常关键，即要对所有类型的服务提供方进行资格审查和行为规范，负责审批养老院的建设和改建，为养老服务提供资金支持。《养老法案1997》是澳大利亚养老服务方面的基础性法规。2012年4月，澳大利亚推出了为期10年的“活得更长，活得更好”的养老改革项目，力图将养老体系建设得更好更公平。澳大利亚对老年人提供的养老服务主要有两类。一类是院所照料（Residental Care），即机构照顾，是为一些由于疾病失去自立能力、亲人丧亡、紧急情况等原因，在家庭中得不到帮助、生活料理困难的老年人设置的；另一类是社区照料（Home Dased Care）。㉝目前，社区照料是绝大部分澳大利亚老人采取的养老方式。

4.发达国家养老服务体系建设的启示

各个国家的养老方式虽然具有不同的特征，但其发展养老服务的经验主要有：第一，完善的法律和政策支持体系是构建多元化养老服务体系的基础。为了应对老龄化与少子化的双重矛盾以及家庭养老功能日益弱化的问题，使老年人得到有效赡养，发达国家大都构建了相对完善的法律和政策支持体系。第二，社会养老服务体系的构建要注重多元化。要根据老年人的服务需求提供多元化的养老服务。例如，日本的养老模式在参照西方发达国家的同时，更注重本国孝敬老人的传统，在实践中逐渐形成以社会保险、社会救济、社会福利和医疗保健为主要内容的多元化养老体系。㉞第三，社会化是养老服务的发展方向。澳大利亚养老服务业稳步、健康的发展，取决于澳大利亚走社会化养老的路子。澳大利亚政府尽管不断加大养老费用支出，但每年的支出仅占养老总支出的9.5%，其余为社会团体支出63.5%，私人支出17%。而且政府提倡在家养老为主，不仅有利于老人长寿，也减少了政府的费用支出。㉟第四，居家养老是社会化养老服务体系中的核心。世界各国老人住在养老院养老的只占很小的比重，绝大多数是居家养老。因此，安排好居家养老的社会服务，使老年人生活得更为舒心、方便，是政府解决好养老问题的一项重要任务。㊱

五、新时代构建多元化社会养老服务体系的路径选择

二孩政策的实施以及延迟退休政策即将出台，我国人口将进入新的均衡发展阶段。按照积极老龄化的理念，解决人口老龄化问题要强调老龄是生命的一个阶段，不应成为状态的一个转折，不应割裂开来区别对待，但重点是要增加养老服务供给，帮助支持个人和家庭实现全生命周期管理。而根据政府失灵和市场失灵的理论，单纯由政府或市场提供养老服务都会面临一系列问题，因此，要科学定位各养老主体的功能与发展重点，继续借助“居家为基础、社区为依托、机构为补充”三种主要的养老服务供给模式，构建相互支撑配合的“养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、行业监管体系”“四位一体”的多元化社会养老服务体系。

1.科学定位各养老主体的功能与发展重点

（1） 政府的功能和定位。养老服务是公益事业，尽管不能完全依赖政府，但政府无疑在其中起着核心作用，政府的职责是“保基本、兜底线”。㊲但是政府究竟应该以什么样的角色承担这份职责，是统管还是放权？是亲自提供服务还是购买服务？结合我国国情以及老年人的养老需求，政府的基本职责包括做好养老服务的规划工作、完善老年人权益保障法的配套政策法规、保障弱势群体的养老服务、做好调查、统计、评估、监督工作。

（2）市场的功能和定位。市场机制的引入对养老事业大有裨益，其可以把一部分优质的市场资源引入养老服务中，既可以补充养老服务资源的不足，也可以促进经济的发展，一举两得。㊳其一，要运用市场配置资源的决定作用，全面放开养老服务市场。其二，通过购买服务、股权合作等方式，支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。㊴其三，细化养老服务的内容，将可以社会化的养老服务以各种形式委托给社会组织。

（3）社区的功能和定位。在社会养老服务体系中，社区是重要主体之一，其发挥了联系家庭与养老机构之间的纽带作用，弥补了家庭照料功能弱化和社会机构养老资源不足的问题。为进一步发挥社区的功能和作用，应加强整合各社区之间的养老资源，实现资源互补与共享；建设社区宜居环境，变“养老”为“享老”㊵；着眼预防，提升社区医疗卫生服务中心综合服务功能。㊶

（4）社会组织的功能和定位。在“小政府，大社会”、“政府购买服务”等新理念的影响下，社会组织正逐渐在市场上找到自己的位置，积极介入的实践也证明了它的优势和作用。为进一步发挥社会组织的作用，应从三个方面予以强化：其一，积极培育社会组织，对社会组织实施“宽准入——严监管”，同时通过多种载体孵化与培育社会组织；其二，拓宽政府与社会组织的合作形式，加强政府与社会组织之间的合作；其三，规范政府购买养老服务，民政部门要健全社会组织的准入、退出、监管制度，及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。㊷

（5）社会志愿者的功能和定位。在专业养老服务人员严重不足的情况下，志愿者是养老服务队伍的重要补充力量，他们既可以提供生活照料服务，也可以提供专业化服务，提高养老服务质量。习近平总书记强调，“要健全社会参与机制，发挥有关社会组织作用，发展为老志愿服务和慈善事业。”要推进养老志愿服务稳定长效机制的构建。加强养老志愿服务人员的组织管理，建立养老志愿服务动态监测机制，构建养老志愿服务网络体系，促进养老志愿服务常态化、连续化。㊸

（6）家庭的功能和定位。“家庭养老”不仅可以提供感情上的互相关怀，还可以提供经济上的彼此支持。㊹习近平总书记强调：“家庭是社会的基本细胞，是人生的第一所学校。不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风。”《老年人权益保障法》第13条规定，老年人养老以居家为基础，家庭成员应当尊重、关心和照料老年人。第14条规定，赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。因此，我们要加强家庭建设，教育引导人们自觉承担家庭责任、树立良好家风，巩固家庭养老基础地位。

（7）老年人自身的功能和定位。老年人群体自身在养老服务中也具有重要意义，老年人之间的互助，对于满足老年人的生活照顾与精神需求方面，有着重要的意义。对于健康的老年人，应该可以作为重要的人力资源，创造条件鼓励其老有所为，甚至重返工作岗位。习近平总书记强调，“要着力发挥老年人积极作用。要发挥老年人优良品行在家庭教育中的潜移默化作用和对社会成员的言传身教作用，发挥老年人在化解社会矛盾、维护社会稳定中的经验优势和威望优势，发挥老年人对年轻人的传帮带作用。要为老年人发挥作用创造条件，引导老年人保持老骥伏枥、老当益壮的健康心态和进取精神，发挥正能量，作出新贡献。”要确立“积极养老”的理念，促进老年人积极参与社会活动。

2.打造多元化社会养老服务体系的具体路径

我国目前正在经历着世界上规模最大，同时也是速度最快的人口老龄化过程。多元化的社会养老服务体系可以使养老服务覆盖范围广泛，能够更好地满足不同家庭情况、不同经济能力、不同年龄、不同文化水平、不同身体状况的各类老年人的养老服务需求，提供更加个性化和多样化的服务。党的十九大提出，要构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，加快老龄事业和产业发展。这为今后养老服务体系的建设指明了方向。

（1）构建多元化的社会养老服务供给体系。在全面建成“以居家为基础、社区为依托、机构为补充，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”，从而使城乡广大老年人的养老服务需求基本得到满足的大背景下，加大养老服务供给侧改革，优化养老服务供给结构，是打造多元化社会养老服务体系的核心。一是要增加居家养老服务供给。建立居家养老服务网络，健全居家养老服务网点，引导居家养老服务企业和机构，为居家老年人上门提供基本服务。不断丰富居家养老服务内容，提升服务水平，夯实居家养老在整个养老服务体系中的基础作用。㊺二是要升级社区养老服务供给。继续推进社区居家养老服务设施建设，大力发展社区照料服务，推进日间照料中心、老年人活动中心等社区养老服务设施建设。要加强老年人宜居环境建设，满足老年人就近养老服务需求。㊻三是提升机构养老服务供给。继续推动公办养老机构的改革发展，解决公办养老服务机构形式单一、床位不足、效率低下等问题。鼓励社会力量兴办养老机构，政府要加强政策的细化与落实，防止政策执行过程中出现偏差。四是积极创新养老服务供给模式。大力发展多种形式的医养结合，开展养老服务业综合改革试点，推进多种形式的医养结合。

（2）构建完善的社会养老服务保障体系。完善的社会养老服务保障体系是建设多元化社会养老服务体系的根本，只有从财政支付力度、医疗卫生、人力资源、信息化和需求评估等方面加强建设，才能确保养老服务体系各方面统筹发展，实现合理分工、有机结合，确保人人享有基本养老服务。㊼一是要提高医疗卫生保障水平，实现人人享有基本医疗服务，提高老年人健康服务水平。加强养老保障制度的顶层设计，统筹各类与养老有关的社会保障制度，稳步提高基本养老保障水平。探索建立多层次长期照护保障体系。㊽二是提高老年人人力资源保障层次。要立足养老实际需求，完善以居家和机构养老为主体、职业院校为基础、学校教育与居家、机构培养紧密联系、政府推动与社会支持相结合的养老技能人才培养体系。三是加大政府财政支付能力保障力度。要加大养老服务的直接投入，强化财政资金的整合和统筹，加大财政对家庭经济条件困难老人接受基本养老服务的补贴力度。加大养老服务的间接投入，积极探索政府购买养老服务的新模式和新途径。

（3）构建完善的社会养老政策支撑体系。鼓励各地结合自身实际和资源禀赋，充分运用市场化机制，进行养老服务改革创新实践；突破体制机制障碍，解决各种瓶颈问题，争取养老服务相关政策的先行先试，使各方力量整合汇总，让家庭成为基础，社会成为主导，政府成为最后保障，共同构建新型养老政策体系。一是要制定统筹城乡、区域平衡发展养老政策。应考虑到地区经济差距，对经济欠发达地区养老事业有所政策倾斜与优惠，最终实现城乡、区域协调、均衡、持续发展。㊾二是健全居家养老支持政策。要落实家庭成员赡养和扶养老人的法律责任。探索建立居家养老的支持政策。三是完善政府购买服务等财政补贴政策。要根据养老服务的性质、对象、特点和地方实际情况，重点选取生活照料、康复护理和养老服务人员培养等方面开展政府购买服务工作。

（4）构建科学有效的社会养老服务行业监管体系。针对在老龄事业发展过程中存在的老龄服务市场发育不全、养老资源供给不足，养老服务管理工作相对薄弱，侵犯老年人权益的现象仍时有发生的问题，不仅要建立健全老龄化战略规划体系和服务体系，更要建立科学有效的社会养老服务行业监管体系，确保社会养老服务体系的健康运行，最有效地保障老年人的合法权益。要加强养老行业准入监管，加强养老服务质量评估和市场监管。

注释：

① 《习近平在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调：党委领导政府主导社会参与全民行动 推动老龄事业全面协调可持续发展》，《人民日报》2016年5月29日。

②李鸿忠：《老有所养是民生要计——关于养老问题的调查与思考》，《光明日报》2013年8月20日。

③ 《习近平元旦前夕在北京市看望一线职工和老年群众》，《人民日报》2013年12月29日。

④⑦⑪㊳㊴㊷ 宋言奇：《打造多元化的养老服务体系——基于江苏的养老服务发展实践》，《现代城市研究》2012年第8期。

⑤ 卢新：《探索完善北京市养老服务体系》，《前线》2015年第9期。

⑥ 《湖北农村老人空巢率超60% 2016年人口老龄化超20%》，《湖北日报》2013年8月5日。

⑧⑨ 孙宏伟、孙睿：《我国社会养老服务体系建设的政策选择》，《东北大学学报》 （社会科学版） 2013年第4期。

⑩ 饶戈平：《探索养老服务供给侧改革的可行路径》，《中国人大》2016年第11期。

⑫ 参见邱玥、刘坤：《中国家庭空巢率超50%“老有所依”该如何实现？》，《光明日报》2016年2月18日。

⑬ 邱玥、刘坤：《如何破解“养老难”》，《光明日报》2016年2月18日。

⑭㉟ 山振兴：《借鉴国外经验 加快养老服务体系建设》，《陕西日报》2012年3月20日。

⑮ 参见《湖北：“四种模式”圆梦社区居家养老》，《中国社会报》2013年1月21日。

⑯刘露：《广东省社会养老服务体系建设研究》，2014年华南理工大学硕士论文。

⑰ 参见李晟晖：《上海养老新模式探索和建议》，《东方早报》2016年1月19日。

⑱⑲ 《“十三五”时期湖北省将全面放开养老服务市场》，《湖北日报》2016年4月14日。

⑳㉓ 阎青春：《养老服务体系建设存在矛盾及解决建议》，新华网，2014年9月30日。

㉑ 《中国社会保障30人论坛观点集萃》，《社会保障研究（北京）》2012年第1期。

㉒ 黄宏、顾宵扬：《独子养老，有点难》，《金秋》2014年第9期。

㉔ 刘迅：《湖北最大医养一体养老院入住率仅4%月亏5万仍运营》，《长江商报》2016年4月25日。

㉕㉖ 郭莎：《养老服务体系建设亟待加强》，《人民日报》2014年1月29日。

㉗㊵㊻ 梁捷：《老年宜居环境建设：变“养老”为“享老”》，《光明日报》2016年3月21日。

㉘ 赵杰：《以房养老试点遇冷，四地两年总共只有59户投保，武汉仅1户》，《楚天都市报》2016年6月7日。

㉙ 汪大海等：《外国人是如何管理公共事务的》，《社区》2005年第5期。

㉚ 《发达国家养老不便宜》，《人民日报》2016年2月19日。

㉛ 参见张枕河：《日本养老体系注重多元化》，《中国证券报》2015年2月27日。

㉜ 参见徐海静：《澳大利亚的养老服务》，《经济参考报》2013年8月20日。

㉝ 民政部社会福利和慈善事业促进司老年人福利处：《国外养老经验一览》，《社会福利》2013年第2期。

㉞ 张枕河：《日本养老体系注重多元化》，《中国证券报》2015年2月27日。

㊱ 包宗华：《国外居家养老的社会服务》，《城市开发》2007年第7期。

㊲ 杨述明：《论地方政府主导社会养老服务体系构建的“三根支柱”》，《湖北社会科学》2014年第7期。

㊶ 康越：《“社区养老”面临哪些难题》，《北京日报》2015年5月27日。

㊸ 韩震：《推进社区养老志愿服务机制构建》，《光明日报》2015年1月18日。

㊹ 参见穆光宗：《中国传统养老方式的变革和展望》，《中国人民大学学报》2000年第5期。

㊺ 郑功成主编：《中国社会保障发展报告·2016（中国养老服务业发展报告）》，人民出版社2016年版，第88页。

㊼ 李涛：《构建多元化的社会养老服务体系》，《湖北日报》2017年6月11日。

㊽ 参见李涛：《我国人口老龄化问题的法律应对研究》，武汉大学出版社2017年版，第123页。

㊾ 王桂云：《基于社会需求导向的护理专业人才分类培养策略研究》，《中国成人教育》2015年第4期。