食用农产品监管立法模式的重构

霍敬裕

（合肥工业大学文法学院，安徽 合肥 230011）

“民以食为天，食以安为先”。食用农产品作为食品消费的前端，其安全风险通过加工销售而显性化。按照“从产地到餐桌”的产业链顺序[1]，食用农产品由初级农产品成为食用消费品，需经过产地环境、农业生产、产品加工、产品流通等多个环节[2]，每个环节均对食品安全监管提出挑战[3]。作为食用农产品安全监管依据，目前我国有两部主要法律：一部是《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》），该法对包含食用农产品在内的农产品进行专门规范，2006年出台后尚未进行过修改；另一部是《中华人民共和国食品安全法》[4]（以下简称《食品安全法》），该法对食品生产、流通以及销售全流程予以监管，2009年颁行后于2014年进行了重大修订，并对两法衔接中食用农产品的监管进行设定。此外，还有多部相关的法律和行政法规。依此立法模式，食品、农产品实行分段监管，源于农业的初级产品（即食用农产品）应当遵守《农产品质量安全法》的规定；食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布等应当遵守《食品安全法》的规定。然而，制定时间和背景的差异导致以上两部法律在食用农产品的定义、监管主体、监管对象以及法律责任等基本方面存在较大差异，造成食用农产品的种植、养殖环节管理适用法律依据不足，分段监管的衔接也较为混乱，难以达到食用农产品安全生产长效机制和支撑体系建设的预设目标。《农产品质量安全法》在立法上存在的先天不足已经引起了立法部门、行政管理部门和学术界的重视，其修改完善已经列入工作议程，甚至引发了该法存废的热议。笔者认为，有必要厘清食用农产品的立法定位，探寻食品源头监管的制度设计，以期实现我国食用农产品安全监管制度的一致性、完整性、科学性。

1 现有立法模式的不足

1.1 食品、食用农产品、农产品三者的概念界定模糊

《食品安全法》明确食品为各种供人食用或者饮用的成品和原料，但在总则中，考虑到与《农产品质量安全法》的衔接，进一步对食用农产品概念予以界定，即“食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品”。对此，有学者提出需明确食品与食用农产品在内涵、外延的关系，如果食品本身可包含食用农产品，则两者适用的监管规则一致；若只是部分重合，则应界定两者的边界。在财政部、国家税务总局共同出台的《关于印发〈农业产品征税范围注释〉的通知》以及商务部、财政部、国家税务总局统一发布的《关于开展农产品连锁经营试点的通知》附件《食用农产品范围注释》中，已将食用农产品进一步明确为“可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品”[5]。

《农产品质量安全法》中并未吸收上述法律文件已出现的“食用农产品”定义，仅在第2条中将农产品界定为初级农产品，即“包含未经加工的和经过简单处理的植物、动物、微生物及其产品”。可是普通农产品与食用农产品的差别还是很大的，普通农产品可以用作工业原料，也可以用于美化环境、保护生态等。作为食用的农产品，其种植、养殖毫无疑问应当执行高于普通农产品的标准，将食用农产品与普通农产品一并规范，必然导致二者的立法理念、立法原则的冲突。

上述概念的含混不清，也带来执法主体的确认难题。例如，食品安全执法中，农业与食药监管部门长期纠结于豆芽、豆腐究竟是食用农产品还是食品的问题。2011年沈阳市查获“毒豆芽”后，负责食用农产品监管的农业行政管理部门认为，农业部门只对《农产品质量安全法》中规定的食用农产品进行监管，即限于在农业活动中获得的动物、植物、微生物，而豆芽菜是食用农产品的加工品，不属于初级农产品，因而不归属农业部门管理。很多地方食药部门则认为，豆芽属于食用农产品，应当由农业部门来管理[6]。

1.2 食用农产品安全标准与食品安全标准存在差异

《农产品质量安全法》确定的食用农产品安全标准与《食品安全法》确定的食品安全标准存在差别，在二者交叉的领域究竟按照食用农产品安全标准还是食品安全标准存在争议。

仍然以上述豆芽菜的执法为例，实际执法中执法主体不同，则其执法的依据、标准也不相同，从而使得违法责任认定出现差异。如果豆芽菜在法律上被定义为食用农产品，那么依据农产品管理规则，施用植物生长调节剂、杀菌剂都是允许的；可是豆芽菜如果被定义为食品，那么植物生长调节剂、杀菌剂则被禁止使用。经过反复协调，在全国大多数地方，豆芽已归由食药监管部门管理，豆芽添加有毒有害物质被界定为严重违法行为。最高院的相关司法解释将豆芽添加有毒有害物质入刑后，全国已经有近千人因为在豆芽生产销售中使用植物生长调节剂、杀菌剂被判承担刑事责任。

1.3 农业部门管理目标的双重性导致食用农产品质量安全监管的从属性

农业部门既承担指导、扶持产业发展的职责，同时又需履行监管农产品质量的职责，这两种职责间存在一定的冲突。农业部门受制于农业产业发展为先的传统思维，保证食用农产品的供应数量安全必然成为管理者的优先关注点，质量安全性的规范制定与执行未能达到食品监管部门的重视程度。

1.4 对食用农产品违法行为处罚过宽

在处罚机制上，《农产品质量法》对食用农产品的处罚失之于宽，达不到“四个最严”的要求，处罚的力度与《食品安全法》相距甚远。主要表现有以下4 点：一是处罚标准偏低，通常是2 000～20 000 元；二是处罚数额并没有与违法所得挂钩，而是大小企业一个标准；三是处罚并没有与《食品安全法》较好地衔接，更多侧重的是农产品和生产环境的监管，而对产地的检验检测、产地准出制度和产地追溯违法责任尚不明晰；四是处罚对象的范围较窄，没有设定新型农业生产主体生产销售不合格农产品情形的处罚条款。

1.5 生产经营主体责任不明确

食用农产品的监管应是“从田间到餐桌”的完整链条，基于食用农产品本身具有生产环境复杂、污染源多、生鲜农产品易变质的特点[7]，需对生产主体、流通主体和销售主体实施差别化的激励机制、动力机制及监管机制。美国、日本及欧盟等国家和地区的食品监管体系已经关注到农户、企业等微观主体的参与行为，并从立法层面确立了农产品生产经营企业、行业协会、农户在农产品质量安全中的责任主体地位[8]，通过严格审批生产许可和包装标识、加强检验检测体系建设以及发展农产品质量安全认证等具体制度的实施明确了主体认定的要素[9]。与此相比，我国食品安全立法中对责任主体的关注仍显不足。《农产品质量安全法》中对提供农产品的主体责任采取区别对待的方式，将自然人身份的农户划归为非强制性法律责任主体，非自然人身份的企业、农民专业合作社等承担强制性责任；这就意味着分布广、人数众多的农业生产基本单位——农户，游离在法律责任监管体系之外。然而，在平均土地经营规模和适用技术推广方面，我国农户普遍存在“两高两低”——生产成本高、交易成本高、设施农业低、产品竞争力低的典型不经济现象[10]。实践中发现，碎片化的农户生产行为会对产地环境维护、田间管理等环节产生负的外部性作用[11]，食用农产品在供应体系源头受到污染，容易引发食用农产品质量安全问题。虽然2014年出台的《农业部关于加强农产品质量安全全程监管的意见》中提出，通过建立生产大户、家庭农场等生产经营主体建立生产记录档案的引导制度与农产品生产经营散户品牌创建和规模化生产鼓励措施并举的方式，依托集体化、企业化的模式逐步实现农产品全环节可追溯。然而，该意见以行政指导与行政鼓励作为农产品食品安全监管的方式与《食品安全法》的“史上最严”有相当大的差距，究其源头，以《农产品质量安全法》为原点的立法和执法思维仍为较多保留发展农业生产，保护生产者利益的传统思维，而非以食品安全为核心进行监管制度设计。

2 《农产品质量安全法》的立法模式之争

马克思主义法学对法律制度的衡量，是以人民大众对生产力和生产关系的要求作为标准，其中生产力是最根本的标准[12]。立法模式的良劣，首先看其是推动生产力的发展，还是阻碍生产力的发展，即是否能够为经济增长和社会财富的增加创造良好的法律环境[13]。作为食品的源头和加工载体，食用农产品在督察中暴露出的问题，使得理论界与实务界重新审视监管立法模式，兼收并蓄的立法改良抑或是推倒重来的立法革新均难以面对严格监管的挑战。

2.1 废止《农产品质量安全法》，加强《食品安全法》等相关立法

共治不等于善治，食品的两段式监管能否改为食药监管部门一家的全程监管，一直是困扰食用农产品生产经营者与监管者的突出难题[14]。因此，有学者提出直接废止《农产品质量安全法》，将其相关内容纳入《食品安全法》，加强《食品安全法》的相关立法，将食用农产品恢复到其食品的属性，纳入到大食品监管。其理由是《农产品质量安全法》在立法的时候已经考虑到是部过渡法律，在食用农产品、普通农产品等基本概念上存在模糊性，在制度设计上更多体现农业生产的保护原则，而非食品安全风险的预防原则，留下较多过渡性的特征；这部法出台后，面临与各类新制度进行有效衔接的困境。《食品安全法》重新修订后，与《产品质量法》形成对初级农产品和加工农产品的闭合管辖，《农产品质量安全法》的立法使命已经终结，如果继续存续，只会造成立法资源的浪费和执法低效，而《食品安全法》的执法效果未能达到立法目标，两法断裂是一个重要因素，食品源头监管依据交叉且模糊，使得后续监管只是隔靴挠痒。因此，废止《农产品质量安全法》并非免除监管主体的责任，而是为了实现食品源头监管体制的高度一致性和科学性。

2.2 保留《农产品质量安全法》，对其予以完善

与激进的废止之法不同，另有观点认为：直接废除《农产品质量安全法》不妥，应对其予以完善。原因在于，该法规范的对象不仅包括食用农产品，还对普通农产品进行调整，且偏重于规制农产品产地环境、农业投入品等的外部性标准。并且，在立法之初，基于照顾农业生产，而对生产经营不符合安全标准的农产品的行为，采取教育为主、处罚为辅的思路，设立的行政处罚较轻，范围也偏窄，而《食品安全法》所调整的食品，不仅包括食用农产品，亦包括加工食品。因此，可以维持现行的两段式监管体制[15]，在《农产品质量安全法》的修订过程中，进一步明确监管部门职责，严格规定食用农产品的生产经营责任主体。其主要考虑到食用农产品监管体制的改革非一蹴而就，受制于部门协作、地区发展不均衡和固有思维模式的多重因素，而理想中的立法未必契合现阶段监管力量的配备。孤立地将《农产品质量安全法》合并至《食品安全法》中，则会忽视两法在调整对象上的交叉性，前者对各监管部门的分工是按段划分的，后者则是根据农产品的品种确定监管部门的管辖范围的，这种不同的分工方式容易造成理解的困难和职能上的交叉。鉴于食用农产品的安全问题日益严重的现状，有必要明确“两法并行，相互补充，各有侧重”的基本思路，在《农产品质量安全法》修订中，引入风险预防与合作的原则，保留食用农产品源头治理的立法思路，以此巩固《农产品质量安全法》在整个农业法体系中的地位[16]。

3 合并式立法模式的提出

笔者认为，《农产品质量安全法》采用将食用农产品纳入到一般农产品管理的立法模式，在立法理念、监管体制等方面存在先天缺陷，零星的修补无法从根本上解决食用农产品监管问题。同时，直接废止《农产品质量安全法》对食用农产品的监管也非良策，涉及食用农产品的种植、养殖等诸多规范不可能由食品安全类法律全部包含，而重新单列则对立法资源造成不必要的消耗。综上考虑，将《农产品质量安全法》中关于食用农产品管理的相关内容归并到《食品安全法》中，以统一食用农产品和食品的管理是切实可行的方案。并且，这种立法法案已经有了立法先例，例如：《中华人民共和国产品质量法》出台后，为将食品的监管与一般工业产品的监管予以区别，专门制定了《食品安全法》。

3.1 合并式立法的可能性：调整对象存在交叉

从立法本意上看，2005年制定的《农产品质量安全法》与《产品质量法》、《食品卫生法》（2009年6月1日）在调整对象上是不交叉的。在《关于〈中华人民共和国农产品质量安全法（草案）〉的说明》中特别列明：考虑到我国现行的食品卫生法不调整种植业和养殖业，产品质量法主要调整经过加工、制作、用于销售的工业产品，为了做好与《食品卫生法》、《产品质量法》等有关法律的衔接，减少和防止农产品与食品的交叉，草案没有使用联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization，FAO）、世界卫生组织（World health Organization，WHO）及国际食品法典委员会（Codex Alimentarius Commission，CAC）通用的农产品概念，而是按照“农业部门负责初级农产品生产环节的监管”进行立法。但是，随着我国《食品安全法》的出台与修订，对于初级农产品的产地环境、投入品控制等全程控制呈现扩大趋势，食用农产品的监管已成为两法的交叉点。并且，《农产品质量安全法》中对初级产品的规定相较于我国农业法体系中农林牧副渔的大农业概念，则更倾向于对种植产品、动物产品、水产品三大类食用农产品安全进行规范的狭义农业范围。同时，农产品质量安全的概念，本源于“食物安全”的概念，1974年在罗马召开的世界粮食大会中，FAO首次提出“食物安全”的概念。之后，FAO在1996年的“食物保障”条款中，又首次提出了质量安全的概念：包括食物在数量上满足人们生活的需要，且在质量上安全卫生、无毒无害[18]。到20世纪末，我国的农产品生产数量出现了总量平衡的格局，质量安全就替代数量安全成为我国农产品发展的首要问题[2]，从理念革新上为食用农产品回归食品监管预设了前提。

3.2 合并式立法的必要性：理顺食品监管体制

2004年9月1日发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的规定》确定我国食品安全采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。这种链式监管看似完备，但是由于管理的主体广泛，实则协调困难，容易出现管理混乱的现象。2013年机构改革后，设立了食品安全委员会，食品安全主要集中在食品药品监督管理部门和农业部门，基本形成了两段监管。这种模式与日本有些相近，日本设立了食品安全委员会、厚生劳动省和农林水产省，分别负责对食品安全风险评估和协调、实施食品安全风险评估、政策指导与监督，风险信息沟通与公开，生鲜农产品及其粗加工产品的安全性、其他食品及进口食品的安全性等。农药、兽药残留限量标准则由后两个部门共同制定，3 个部门对日本农产品的质量安全分工负责，各自有序地发挥着作用[19]。

《食品安全法》并非是食药监管部门一家的执法依据，也涉及到农业、卫生、质监等部门。将食用农产品的监管纳入了《食品安全法》中，在执法体制上不会造成混乱，反而会使得食品安全的执法体制更加顺畅。目前的两法并立实际造成了食用农产品生产、经营分而治之的局面，缺乏从田间到餐桌的全链条式管理，不仅是对立法资源过度地使用，更不利于监管效率性、科学性的提升。

3.3 合并立法模式的现实性：统一立法

《农产品质量安全法》意在统揽农业领域农产品安全，但囿于食用农产品安全监管法律制订时间跨幅长、执行部门间交叉多、执行部门内跨幅大、执法主体不统一等多重屏障，关键性条文较为原则和宽泛，且其立足于农业发展的思想使得在产品质量方面侧重对产地、环境、化肥农药、产品包装等外部环境的要求，而忽视了对食品本身的营养性、安全性、物理化学指标等监管，造成该法在农产品质量安全的标准与监督等方面的规定过于空泛和缺乏可操作性，而后续出台的法律、法规在立法广度、深度的延展，为两法的合并创造了前提。

《食品安全法》及其实施条例中，亦对制定食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息、食用农产品市场销售以及农业投入品管理作出了详细规范，在对食用农产品的监管上具有立法目的、规范对象的统一性。

4 合并立法模式的构建

将食用农产品管理纳入到《食品安全法》，并非是法条的简单拼接，而应是对食用农产品监管理念、资源配置的整合与统一，实现食品从种植、养殖环节到餐桌的全程严格监管。

4.1 统一食品安全标准

食用农产品与食品的安全评价标准力求统一，避免多标准并存的局面。新的食品安全国家标准应当由卫生与计划生育委员会、农业部门、食药部门参加的食品安全标准委员会来统一制订。制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，并重视公众参与立法的作用，广泛吸收生产经营者和消费者的意见。

4.2 统一处罚标准

有了食用农产品违法行为处罚过低的前车之鉴，应在合并立法中体现“四个最严”的要求，统一食用农产品生产经营中违法行为的处罚标准与对食品生产经营违法行为的处罚标准，在没收违法所得、罚款的起点和倍数方面取得一致。

4.3 协作监管

《食品安全法》在规定多部门监管农产品后续流通的职责上较为原则，各地食药监、农业执法部门在执法过程中存在监管空隙[20]。与此相比，发达国家在农产品规制的过程中，基本完成了管理规范重叠的清理与整合，通过建立部门之间协调合作机制避免了效率低下、监管越位和缺位的局面[21]。将食用农产品的监管整合进《食品安全法》后，可考虑建立以全程监管为基础的监管协同制度。各阶段政府部门之间及时披露信息，以综合执法的方式解决“多治水、无人负责”的低效能状态[22]。更进一步，可逐步探索初级农产品生产加工的综合监管体制，提高监管的系统性与综合调整性，通过全程监管，能够预先评估和防范可能出现问题的环节，在预判的基础上，实现对问题食品的追溯和召回[23]。

4.4 多主体监管

食用农产品的生产经营者作为市场经济主体，追求利益最大化是经济理性的体现[24]。单纯通过政府监管或市场调节的方式都不会取得最佳监管效果，需要通过政府和非政府合作型的监管手段才能获得[25]。政府有必要作为监管主体建立完善的制度机制去约束其行为以实现其自律。与此同时，通过融合行业和企业自我监管、第三方监管、分级监管等多角度的监督方式，形成食用农产品生产经营者的“负面清单”，增强政府对重点生产经营者的督察[26]。从国外经验来看，加拿大农产品质量安全监管采取的是“分级管理、相互合作、广泛参与”的模式。德国政府则鼓励具有行业自治性质的组织在职业安全健康方面发挥独立而具体的作用。从19世纪70年代开始，德国逐渐形成了政府监管和同业公会监管并行的双轨制，政府通过法律授权同业公会制定更为具体的事故预防规程，而同业公会也为企业提供事故预防的培训和咨询工作[27]，通过自我监管规范行业发展，构建市场主体自律、业界自治、社会监督、政府监管互为支撑的综合监管体系，充分发挥社会多元共治的作用[28]。值得注意的是，政府监管需慎重考量介入农业生产的力度和方式，更宜从广义的“大监管”观出发，重视社会层面主体的监管作用，构建社会化、市场化、民主化的食品安全监管平台，将农产品生产经营行业组织赋予监管主体的功能，而非只是监管对象或权利的空白陪衬。

4.5 大数据监管

《农产品质量安全法》中未将农户认定为农产品质量安全保障的强制性责任主体，高度分散的监管模式极易产生高成本低效率的监管不作为[29]，而大数据溯源的引入可使溯源工作有效贯穿整个食品生产链条，完成食用农产品监管的完整闭环。同时，“透明农业”的发展可有力督促食用农产品质量安全的自检自控[30]，将大数据引入立法的过程中，一方面需要政府对食用农产品的数据收集、分析程序予以规范化；另一方面也应对立法模式的科学性、合理性予以考证。为此，将食用农产品管理纳入到《食品安全法》之后，可吸收食品互联网销售监管的经验，构建食用农产品大数据信息平台，实现各级监管部门之间的信息共享[31]，化解食品监管与农业监管间的信息不对称难题[32]。

5 结 语

社会治理法治化的有效实现不能脱离社会基础而谈[33]，行政机关如何管理社会和社会如何自律已成为提升政府社会治理能力时必须认真思考的问题。我国食品安全监管开始进入一个新的发展阶段[34]，需要应对全程质量控制下食品源头安全监管的挑战。现行《农产品质量安全法》确定的食用农产品监管制度在实际运行中达不到预期的效果，究其本因，在于并列式的立法理念、执法体制难以形成监管链条的整合力。将食用农产品列入大食品安全监管中，《农产品质量安全法》可以更专注农业的生产方式、经营方式、增长方式的规范与指引，推进我国传统农业向现代农业快速转型。