社会组织参与社区治理的协作机制及其功能探究

莫海媚

（广东工业大学政法学院，广东广州510090）

一、导言

社区治理是在我国经济转轨、社会转型和思想转变的时代背景下展开的，由社区管理向社区治理转变，是社会转型的首要内容之一。党的十九大报告明确指出：加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动[1]。这一具有标志性意义的纲领突出强调了社区治理的必要性和社会组织在其中发挥着举足轻重的作用。随着我国政治体制改革的不断深化，社会组织逐步成为平衡政府和社会利益关系的重要纽带。社会组织是指在不以营利为目的的基础上，以提升公共利益为组织目标，为社会提供公共产品或公共服务的组织，包括存在于政府和市场运行体系之外的第三部门、非政府组织、非营利组织和民间组织等[2]。而社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制[3]。理论上，在我国，居民在自治性事务中享有自主管理权，因此，政府不享有对社区事务的传统意义上的强制管理权。实际上，由于政府强制管理权的渗入、社区自治体制不完善以及居民参与程度不高，导致社区治理难以得到真正实现。社会组织的快速发展，在政府管理与社区治理间建立了合理的缓冲带，政府如何引导社会组织参与社区治理，从而建立社会组织参与社区治理的协作机制，提升社区的自治能力和自治活力，成为完善国家治理体系结构和提升国家治理能力的主要步骤之一。

二、社会组织参与社区治理模式的发展

我国社区管理体制在实践中不断进行摸索与创新发展，在社会组织参与社区治理模式中比较有代表性的“上海模式”、“青岛模式”、“南京模式等，形成了我国社会组织参与社区管理模式中的典型范例。

（一）上海模式

随着上海市社会组织参与社区治理的不断发展与演进，2006年，在上海普陀区首次试行“枢纽式”治理模式。“枢纽式”治理模式将同类别、同类型的社会组织集中起来，在社区层面搭建了政府行政部门和社会组织二者之间的枢纽———社区民间服务中心，在市区和街道之间构建上情下达、下情上达的沟通互动平台，设立了社会组织参与社区治理的服务管理运作机制[2]。2007年，这种治理模式被上海市静安区进行更为深入的创新演绎，将市区和街道设立的社区街道、社会组织联合会等连接形成“1+5+X”的治理模式，在该模式中，社区社会组织以招投标方式出售自身提供的专业服务，从而在公共服务提供方面形成准市场的有效竞争模式，提升和增强了社会组织参与社区治理的效率和效果。

（二）青岛模式

青岛社区治理形成了以社区服务为首的体现在“社区服务、社区教育、社区环境、社区互助、社区治安”的特色治理模式。区、街道、居委会各成社区并建立三级组织机构以及三级社区服务中心，形成便民利民、为老年人服务、为残疾人服务等九大服务体系；建立社区民主选举与民主监督机制，社区直选、开展万户居民社区服务需求情况调查、监督责任人行使职权、区直机关干部到社区蹲点等都推动了社区治理的发展。青岛市政府将社区治理作为一把手工程由各级一把手分级管理，层层负责，集中力量抓好社区治理，这样将会使得治理模式的落实上有足够的资源、人员以及力度来保证。这样的一种强有力的领导体制以及社区治理模式，将会使得社区资源被强有力地整合并且高效地重新配置。

（三）南京模式

南京市政府遵循“重点慈善、优先服务、壮大维权、引导活动”的方针，践行社会组织参与社区治理的模式创新，并创新性地提出了社会组织参与社区治理的双轨管理体制，要求社会组织进行两级登记、两级备案，允许社区委员会对社会组织的活动进行一定的管理。在公共服务提供方面构建了“一居一站”治理模式，社区委员会结合社区居民日趋多样化的需求，为其提供“一站式”的生活服务、保障服务及后勤服务等等。南京市鼓楼区践行的社区综合养老服务模式就突显了社会组织提供社区公共服务的丰富性和专业性，社会祖织在试点社区中构建的“社区居家养老服务网”和“社区养老服务站”平台，实现社区养老服务的多元主体供给，遵循政府积极倡导、组织有效运作的方针，有效促进了社会组织参与社区治理的主动性，实现社区资源有效合理配置的目标。

三、社会组织参与社区治理的协作机制

（一）协作治理的启动机制

不同社会组织之间常常因所涉及的服务领域、组织使命、组织愿景、组织价值观以及组织切身利益的不同，在有限的资源中展开博弈与争夺，从而妨碍公共利益最大化的实现。因此，社会组织之间对社区进行协同治理存在的首要前提是相同利益方向、相同实质利益的构建，即搭建共同利益形成机制，调动社会组织之间参与社区治理的积极性和主动性，实现社区公共利益最大化，在协同治理的动因中，社会资本内含的信任、共同目标和互惠是协同治理启动、维系的价值和道德基础[4]。

信任是一个社会得以良性运行和协调发展的道德基础，更是一个团体中避免发生社会惰化的道德基础，信任乃是存在于社会关系网络之中，在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大[5]。在团体工作中，人们常常倾向于觉得他人没有尽到其应尽的责任，进而产生惰化情绪及行为，进而降低团体的工作效率。在社区社会组织协同治理中，同样存在这种效应。由于社区协作治理主体的多元化，各社会组织便会对场地、资源及权力等切实利益的分配是否公平公正公开、是否有其他主体干涉、是否存在潜规则等极其敏感，存在预期的信任风险。规章制度作为规范行为主体行为的一系列制度，是秉持着公平公正的原则将合理性的道德合法化，进而变为行为主体共同奉行和遵守的对普遍行为主体具有强制性约束的规则[6]。因此，一方面，各社区的社会组织在社区成员代表大会上应依据本社区不同的治理形态和治理模式，协同建立健全适应该社区发展的一套科学完备的常规化的规章制度，合法、合理、合情地规范权力获取、责任承担、资源配置以及职能转变。另一方面，利用好网络、移动通信设备等信息科学技术所提供的网络平台，构建社区公众服务平台，推送社区治理的相关讯息，共享社区资源，提供便民快捷的公共服务，在便于社区居民获取相关信息的同时，方便社区协作者之间获取、利用以及评价信息，确保资源利用的及时与有效，解决各协作主体之间信息不对称或信息失灵现象和问题，化解各协作主体之间潜在的信任危机，提高协作主体之间合作的道德水平。

在落实党的十九大报告中提出的“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化”水平“[1]的政策目标时，党委和政府应依据各社区社会组织的利益的不同之处，兼顾各社会组织的切身利益，并提出普遍符合各组织利益追求的价值倡导，从而形成社会资本内在的一致目标，为协同治理奠定价值基础。

（二）协作治理的维系机制

协作治理的启动机制只是为各主体的协作提供了价值和道德基础，还只是观念意识中的协作，社区社会组织之间能够达成真正意义上的协作治理还需要有一个维系机制，建立健全以居民需求为导向、三社联动机制以及社区组织联席会议制度为主要内容的协作治理维系机制，为协作治理的顺利进行提供保障。

在引入了社会组织参与社区治理时，社区内部便有了提供专业公共服务的社区居委会、社会组织以及社工三者，如何有机整合和发挥这三者的治理效用，实现社区善治，需要建立健全三社联动机制。社区居委会作为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在社区管理中发挥着举足轻重的作用，要充分调动各社会组织及利用多方资源和力量为社区居民提供专业化服务，实现居委会专业服务常规化及常规服务制度化。各社会组织在结合社区特点以及组织优势的基础上做好与社区居委会的协作，发挥组织优势，最大程度地满足居民需要。社工在提供专业服务、发现居民需求、组织论证项目等业务能力方面接受过专业化教育和培养，社会组织在提供公共服务满足居民需要时，要发挥好社工在“三社联动”中最为专业性的力量。

在协作治理的环节中，由于协作治理的主体之间组织的目标、组织文化、治理目标和治理意见等的不同，治理主体之间发生不相容的现象，彼此出现冲突和矛盾在所难免。协作治理主体之间在协作时遇到矛盾或冲突时，可首先通过相应技术平台获取信息，以解决因信息不对称所引发的冲突，或者通过正式的法律法规或者社区内的规章制度来重新界定或明确各自的权责范围，缓解冲突。在遇到实在难以调节的冲突或矛盾时，各社区社会组织应该提请社区委员会或者社区委员会提出召开社区社会组织联席会议，就涉事的社会组织所涉及的权责关系、利益关系进行充分讨论，并决定适当合理的解决方案，以达到调解冲突或矛盾、协调多方利益的目的。

（三）协作治理的评估机制

社会组织在社区协作治理中是否达到协作治理效应，是否真正以居民需求为导向，为居民提供优质的公共产品及公共服务，这都需要有一套完备规范的自下而上、自上而下以及同级之间的系统科学、合情合理且切实可行的评估机制。

建立健全政府主导的监管评估机制，并扎实推进效益评估。社会组织参与社区治理的方式是代替政府为社区居民提供公共产品及公共服务，而政府以购买社会组织服务的方式给予社会组织开展服务必要的资金储备。政府应该严格把控这一产品质量关，针对不同的公共产品及公共服务制定出一套确切可靠的评估和审查指标体系，根据居民导向的服务提供机制的原则对社会组织生产的公共产品及服务进行严格审查，审查合格的才给予财政资金。社区委员会应制定出一套评估体系，在领导各社会组织进行产品生产和提供时，对各社会组织之间的互联、互动、互补程度作出客观评估，并定期反馈评估结果，回应各社会组织，以此不断推进社会组织间的协作默契和服务能力。

完善社会监督，引入第三方评估机制。通过社区公众服务平台、居民意见箱、社区舆情会等方式收集居民对社会组织的意见及建议，通过受服务群体对服务提供方的打分评价机制，从而形成一套对社会组织的民间评估机制。在不专业的民间评估结果的基础上，从社会中引入第三方评估部门，对社会组织的各项指标体系进行一次专业的、客观的、科学合理的评估，并将评估结果在社区范围内进行公示，各社会组织应该针对评估结果作出相应解释或者出台相应的完善方法。

四、社会组织参与社区治理的协作机制的功能

（一）集结居民意愿，促进居民融合

社会组织既不是管理社会事务的公共权力主体，也不是追求组织利润最大化的企业法人。作为非营利性、公益性服务组织，社会组织应贴近基层，与居民沟通互动协商，获取居民需求，集结居民的意愿，以公民需求为导向提供公共服务进而实现社区治理。由居民兴趣所在而自发组成的兴趣联谊类社会组织，其通过各自的兴趣爱好而发动居民广泛参与的文体活动，在频繁的文体活动参与中，促进了社区和谐，在交流、帮助中将这份情感带到生活的其他方面，传播社区文化，并将丰富的社区文化财富积淀下来。

（二）调解和处理社会矛盾，促进社区善治

从我国城乡底层观察，社会普遍的“原子化”、“碎片化”和无组织化状态，使社会成员无法寻求组织内的社会帮助，一旦遭遇无助和失权，则直接面对国家机器，导致的结果是各级政府陷入治理困境，长期为维护社会秩序支付高昂的成本，“不出事”成为地方政府社会管理的逻辑[7]。但是，在当前这个社会结构及利益关系日趋复杂的时代中，社会成员寻求社会组织的帮助也只会越来越频繁，且越来越复杂。作为社区治理主体的社会组织，能良好地对社区居民的意愿进行有效集结，而这正好形成居民间解决冲突及矛盾的协商机制和纠纷处理机制，避免政府处理矛盾时出现治理窘境，建立起政府与社会之间的对话、沟通与协商的良好机制，实现党和政府方针政策的有效落实与及时反馈，减少社会中非法行为的发生。

（三）提供社会服务，实现组织宗旨

社会组织参与社区治理的主要方式是承接政府委托的工作，其提供多样化的社会服务，诸如针对老年人、青少年儿童、残疾人等特殊群体的专项服务，并通过运用准市场机制、志愿者机制等实现服务提供的良好效果及极高效率。各社会组织在提供社会服务的过程中，也实现了其组织目标、组织宗旨，实现了组织价值，在提供服务中发展组织。中国有庞大的社区数量，需要更多、更专业的社会组织参与到社区治理中，这同样能解决“先发展、后管理”带来的“规模小、发展难、人才缺、实力弱”的社会组织发展困境，为社会组织的快速、良性发展提供了有利的社会历史条件。

（四）协调政府职能

和谐社会的全面发展必须依托政府和社会共同发挥其举足轻重的作用，只有政府管理而没有社会参与的社会将是不和谐、不融洽的，当前政府的服务已经无法满足人民群众日益增长的多样性需求。只有政府与社会相互促进、齐心合力才能更好地发展。社会组织参与社区治理无论是在提供公共服务方面展现出来的效率优势还是在调解社会矛盾方面展现出的优点，都体现出社会组织具备很好的协调政府职能的能力，为政府的治理困境和治理危机提供了有效可行的化解之道。

（五）实现社区资源整合

社会组织对社区居民意愿的集结能力、满足社区居民需求的能力、非营利性、公益性以及自组织性等，都使得居民对其产生高度的认同感，进而导致社会组织发动人们参与的过程中具有强大的动员能力，在整合社区人力资源、闲置的物质资源方面展现出强大的能力，实现社区资源的整合和优化，提高了社区资源利用率。

五、结束语

从社会条件来看，无论是从国家政策，还是从社会组织和社会参与的角度，现在都可以说是社会组织参与社区治理的春天。但不可否认，无论是社会组织、社区固有机构以及协作治理体系，其在组织规章、运作机制、协作机制、权责划分等方面都还处于学习摸索阶段，具有不确定性和风险性。社会组织在参与社区治理的过程中，需要对组织有一个明确的定位，把握住这一时期组织发展的良好机遇，在学习摸索中通过接受监督、评估等方式，不断完善组织体系，克服挑战，降低组织外部风险性，加快形成社区治理体系的有效协作机制，整合社会资源，发挥组织效用，实现组织价值，提升社区公共利益，推进国家治理体系和治理能力的现代化建设，促进社会的民主文明和谐。