国家监察委设立：构建制度反腐新框架

汪玉凯

3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据改革方案，现有监察部、国家预防腐败局不再保留，并入国家监察委员会。国家最高监察机关将正式出世，监察部、预防腐败局将成为历史。

目前我国在不同层面上设立了诸多监督、反腐、监察机构，开展对违纪违法以及职务犯罪等行为的查处。除了党的系统的纪律检查委员会外，在行政层面设有国家监察部、国家预防腐败局、审计署，以及公安系统的经济刑侦局等；在司法层面设有国家反贪局、反职务犯罪局等。机构过于分散不仅增加了查处违纪违法犯罪的成本，也难以形成合力，对权力滥用、腐败等进行有效的遏制。民间流行的所谓反腐“九龙治水”的局面，长期没有得到有效解决。

会的设立就是从国家监察体制上进行的重大改革，这是中央把此项改革定义为重大政治体制改革的重要原因。

国家监察委的设立将改变国家权力结构

笔者理解，国家治理体系和治理能力说到底是一个国家制度和制度执行能力的集中体现；而国家治理体系和治理能力现代化，则是指国家的制度体系和制度执行能力的现代化。按照这样的思路就可以清晰地看到，国家监察委员会的设立，首先属于制度层面的重大举措，是对国家权力结构的进一步优化。

我们知道，我国实行的是人民大表大会制度，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，人们平常所说的人大产生“一府两院”，是指各级政府、法院、检察院都是由同级人大选举产生、并向人大负责，对全国人大而言，还要选举产生国家军委。而国家监察委员会的设立，将改变目前的国家权力结构，就是在原有的国家机构基础上再增设国家监察委员会。

按照党中央给新一届全国人大提出的宪法修改建议，对国家监察委员会的法律地位、职责权限等都做出了明确规定。如在宪法第三章国家机构中增加“监察委员会”一节，规定“中華人民共和国国家监察委员会是国家最高监察机关”；“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作”；“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”；“国家监察委员会依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”。宪法对于国家监察委员会的机构定性、与全国人民代表大会之间的关系以及其履行的职责权限等，为未来国家监察委员会的运作提供了重要的法律依据和制度保障。

国家监察体制改革将推动中国反腐走向制度化

也许有人会问，十八大后我国在反腐败方面取得了重大成效，各类反腐败机构也发挥了重要作用，为什么要设立一个国家层面的监察机构呢？这一机构设置对推进国家治理体系和治理能力现代化会产生什么影响呢？

首先，从设立国家监察委员会的必要性来看，最主要是可以整合资源，扩大覆盖面、提升权威性。为了有效约束公权，我国在不同层面上设立了诸多监督、反腐、监察机构，开展对违纪违法以及职务犯罪等行为的查处。除了党的系统的纪律检查委员会外，在行政层面设有国家监察部、国家预防腐败局等机构；在司法层面设有国家反贪局、反职务犯罪局等。机构过于分散不仅增加了查处违纪违法犯罪的成本，也难以形成合力。

监察体系改革有三大看点：

一是整合资源，形成了监督公权、打击贪污犯罪的拳头。国家监察委员会将原有的国家监察部、国家预防腐败局，以及检察院系统中的反贪局、反职务犯罪局等机构，全部整合进来，实现了约束公权和反腐资源的系统整合，从体制上避免了“九龙治水”的局面，可以降低反腐成本，提升反腐败的有效性。

二是监督全覆盖。国家监察委员会的监督范围，既包括党政机构工作人员，也包括司法系统、民主党派机关、国有企业及事业单位等相关人员；可以运用的手段包括预防、调查、处置、起诉等。监督范围的全覆盖和监督手段的全链条，更有利于形成对公职系统违纪违法和职务犯罪的有效惩治。

三是提升机构的权威性和震慑力。此项体制改革的最大特点是，将国家的监察职能由原来的行政机构和司法机构属性，上升为国家属性，提升为与国务院、最高人民法院、最高人民检察院并列的国家机关。其地位仅次于国务院，排在最高法和最高检前面。这就极大提提升了这一机构的权威性，弥补了以往我们在这方面的体制短板。可以预想，如果这项改革取得成功，必将在约束公职人员行为、实施有效监督、强化反腐方面扮演重要角色，产生深远影响。

其次，从对国家治理现代化的影响来看，实施国家监察体制改革，设立国家监察委员会，有可能真正构建起对公权力有效约束的制度笼子，依靠法律管人管事，把反腐推向制度性反腐。我们知道，在国家治理体系和治理能力结构中，国家治理体系主要包括国家的法律制度、组织制度、政党制度以及建立在此基础之上的政治制度、经济制度、社会制度、文化制度、生态制度等；国家治理能力主要包括国家的治国理政能力、内政外交能力、治党治军能力、国防能力、政策规划能力、改革发展稳定能力、开拓创新能力、识才用贤能力等。

然而，不管是国家治理体系现代化还是国家治理能力现代化，都离不开对公权力的行使和运用，更离不开对公权力的有效制约和监督。如果一个国家治理不能在这方面有完善的制度架构，有强有力的举措，就很难保持廉洁，取信于民，并可能从根本上动摇一个国家的根基。提升制约公权力的能力，把权力关进制度笼子，或者构建起制度反腐的框架，无疑是一个国家治理体系和治理能力现代化的重要标志之一。

从十八大后我国反腐发展进程看，也证明了这一点。到目前为止，十八大后我国查处的部级以上党政军领导干部高达数百人，仅十八大选出的中央委员和后补中央委员就多达30多人，其中党和国家领导人已经达到7人，包括周永康、徐才厚、郭伯雄、令计划、苏荣、孙政才、杨晶等。至于被处理的一般违纪人员，更是以百万计，这说明十八大后中央的反腐力度是很大的。尽管从态势上，我们的反腐败经历了“反腐败没有取得压倒性胜利”到“正在取得压倒性胜利”以及“压倒性胜利的格局正在形成”等不同的阶段。不过这些还不足以说明我们已经从治标反腐转向了制度性反腐阶段。

在笔者看来，通过国家监察体制改革建立起来的国家监察委员会，有可能成为中国由治标反腐向治本反腐的根本性标志，也会深刻地影响到未来国家治理体系和治理能力现代化进程。

国家监察体制改革在实践中还须不断厘清各类关系

当然，在充分肯定国家监察委员会设立及其对国家治理现代化产生积极影响的同时，也应当看到，在实施这项重大举措的过程中，还会面临许多值得关注的问题：

一是国家监察委员会与全国人大的关系问题。从法律框架来看，二者的关系是很明确的，即国家监察委员会由全国人大产生，并向人大负责，全国人大无疑对其有监督权。但这种监督权力如何行使，会备受关注。二是如果国家监察委员会和党的纪律检查委员会合署办公，二者职责权限的划分，业务的协同、协调等仍然需要不断探索，总结经验，建立起规范的工作机制。三是作为一种新架构，国家监察委员会在查处公职人员的职务犯罪等问题时，还会涉及到一系列与司法机关之间的关系问题，也会遇到新的挑战，所有这些都需要在实践中摸索总结。

（作者为国家行政学院教授、深圳创新发展研究院资深研究员，编辑：王延春）