城市群是城镇化的关键

日前，国家发展改革委发布《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》。通知对城市群建设着墨甚多，充分表明官学两界一直呼吁的以城市群为抓手，推进城镇化建设的设想已经成为政策发力点。

通知要求全面实施城市群规划，稳步开展都市圈建设，加快培育新生中小城市。这三者间有着逻辑递进关系。可以说，城市群战略和规划是推进都市圈建设的基础，而只有搞好城市群和都市圈，新生中小城市的培育才有了依托和平台。

相当长一段时间以来，从中央到地方都提倡大力发展中小城市，其出发点主要是避免大城市摊子越铺越大，城市病沉疴难治，因此希望合理控制城市规模，通过发展中小城市疏解大城市功能，分流大城市压力。与此同时，当然也希望实现农民就地城镇化，避免劳动力向沿海过度集聚，造成内地和乡村的空心化。

然而实践证明，大力发展中小城市的政策没有取得预期的效果。因为没有大城市做依托和通过城市群战略协同发展的中小城市，如同一个个产业集聚能力不强和公共服务水平不高的孤岛，很难对人们形成吸引力。人们依然更愿意去那些有着更多工作机会和科教文卫水平更高的大城市去工作和居住，结果就导致大城市难以减负和中小城市又难当大任双重尴尬并存的局面。

城市群战略和都市圈建设无疑可以打通大城市和中小城市这两张皮之间的区隔，实现两者之间双赢式发展。当然，城市群和都市圈战略的推出也不是横空出世，之前官学两界也不乏动议，一些地方也有过各种实践。但是囿于GDP论英雄政绩观下的画地为牢心态，以及公共服务产品供给跨行政区域统筹力度的匮乏，似乎一直给人一种雷声大雨点小的感觉。一些城市群和城市带的规划推出经年，也未能实现预期中的功能疏解、产业和人员分流以及优势互补等目标。

也因此，此次发改委在通知中明确指出，要建立城市群协同发展机制及配套政策，强化规划编制、产业布局、基础设施、公共服务、生态环保等重点领域合作，促进城市群内大中小城市和小城镇网络化发展。

没有协同发展机制，所谓城市群规划必然难以跨越从纸面到现实之間的距离。人们注意到此次发改委提出要实施的城市群规划中，基本上都属于跨省区城市群规划，如果能真正做到超越行政区隔实现城市群内部的互通有无协同发展，则善莫大焉，因为其意义将远超城镇化层面。

比如发改委在通知中指出，要实现以居住证为载体向未落户人口提供城镇基本公共服务及办事便利，鼓励城市群及都市圈内居住证互认，并提出要整合城乡居民基本医保制度，深入推进城乡居民异地就医直接结算，强化基本医保、大病保险和医疗救助等制度的衔接，发展远程医疗服务。这不仅会给城市群规划和都市圈建设提供助力，更会带来中国社会治理的巨大变革。

城市群规划要真正落到实处，离不开都市圈建设。用通俗的话说就是需要找一个带头大哥领一帮小兄弟众志成城搞建设。发改委在关于开展都市圈建设的表述指出，在城市群内选择若干具备条件的中心城市及周边中小城市，提高中心城市产业质量和公共服务水平，增强对人口的吸引力和承载力；引导要素在城市间高效配置，有效疏解中心城市非核心功能和产业；完善公共交通主导的交通网络体系，加快布局建设市域（郊）铁路，鼓励发展多层次、多模式、多制式的轨道交通系统，推动基础设施联通和公共服务共享，打造同城效应明显、一体化程度高的都市圈。

从表述中可以看出，都市圈建设需要软硬件同步推进，既要推动基础设施联通，也要实现公共服务共享。其中比较耐人寻味的是，在强调有效疏解中心城市非核心功能和产业的同时，发改委也强调提高中心城市产业质量和公共服务水平，增强对人口的吸引力和承载力。

事实证明，与其汲汲于限制中心城市人口规模甚至不惜驱赶所谓低端人口，不如顺应市场规律多在城市产业结构上下功夫，从而合理引导人口的集聚与分布。一个比较理想的状态是，中心城市更多以高新技术产业和高端服务业为主，从而吸引更多的生产力和创造力旺盛的年轻人前来就业和居住，而老年人则更多“分流”到与中心城市基础设施联通、公共服务共享、同城效应明显且一体化程度高的周边中小城市，从而实现更合理的空间和社会资源配置。

城市群规划和都市圈建设的顺利实施，将为城镇化的继续推进打下坚实基础。发改委在通知中提出要继续落实1亿非户籍人口在城市落户方案，而2018年则要实现进城落户1300万人。这无疑将大大推动中国的城镇化进程，为中国经济增长和社会发展继续释放可观的城镇化红利。