主体功能区视觉下的民族地区经济发展方式转变研究*

李贵平

(楚雄师范学院经济与管理学院，云南 楚雄 675000)

党的十九大报告在“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”等内容中进一步明确指出：要构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系,坚决制止和惩处破坏生态环境行为。[1]转变经济发展方式是民族地区促进经济社会高质量发展的新战略，但是民族地区在加快经济社会发展和保护生态环境的双重压力下，比发达地区面临着更大的考验和挑战，国家主体功能区规划的实施为解决这一困境，加快经济发展方式转变提供了难得的契机和更强有力的保障。

1.主体功能区的内涵

当前，学术界对主体功能区的定义尚未达成共识。笔者比较倾向朱传耿(2007)的定义，即“主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按照区域分工和协调发展的原则，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元与规划区域”[2]。主体功能区与传统主导的综合经济区相比，可以根据功能区的科学定位，采取差别化的区域性开发战略，而不是简单而粗放的“综合开发”。显然，基于主体功能区的开发模式，具有尊重自然规律、以人为本、突破行政区划的桎梏、长远发展战略思维的显著特点与优势。鉴于民族地区发展的历史性、人文性、复杂性，民族地区在发展政策的安排上必须对经济、社会、政治、文化、生态进行统筹协调，实现和谐发展。为此，国家主体功能区规划的实施为民族地区转变发展方式提供了全新的视角。

2.民族地区在主体功能区规划中地位突出

全国主体功能区规划，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四大类。优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。限制开发区域一类是农产品主产区，另一类是重点生态功能区。农产品主产区是指具备较好的农业生产条件，以提供农产品为主体功能，以提供生态产品、服务产品和工业品为其他功能，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力的区域；重点生态功能区是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。

我国各少数民族在区域分布上呈现出明显的大杂居、小聚居特点，因此，如果从狭义上理解，我们所说的民族地区一般指民族自治地方，可以指少数民族自治区、少数民族自治州或少数民族自治县。但有些省区，从省级行政区划看，虽然不是自治地区，但相比其他地区少数民族人口比重相对较高，少数民族的发展在地区发展中具有重大作用和重要影响，从广义上理解，也可以把这些省区视为少数民族地区，如云南省、贵州省和青海省。所以在相关统计和研究中，通常将我国的内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆5个少数民族自治区和云南、贵州、青海3个少数民族较多的省份视为民族地区。[3](P8)从国家主体功能区的划分看，限制开发区和禁止开发区主要集中在上述8个民族地区，国家划定的22个限制开发区，民族地区占16个。主体功能区规划中确定的限制开发区中，25个重点生态功能区，民族地区占16个，占总数的64%；“七区二十三带”农产品主产区中绝大多数涉及民族地区。禁止开发区具体包括319个国家级自然保护区、40处世界文化自然遗产、208个国家级风景名胜区、738个国家森林公园、138个国家地质公园，也有很大部分位于民族地区。

国家实施主体功能区规划目的就是深入贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建成小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标。从这个意义上来说，“民族地区在顺利实施国家主体功能区规划中地位突出，规划的实施对加快民族地区转变经济发展方式具有重要意义和现实作用”[4]。

3.民族地区转变经济发展方式必须注重生态环境保护

经济发展方式是实现经济发展的方法、手段和模式。长期以来，民族地区经济发展方式大多是高资源投入、高成本消耗、高环境污染的以牺牲生态环境为代价的粗放型发展方式，这不仅难以缩小少数民族地区与其他地区之间的经济发展差距，也难以使少数民族地区可持续发展，更为重要的是影响全国的生态环境安全。我国民族地区总面积616.29万平方公里，占全国总面积的64.2%；牧区、半农半牧区草原面积达3亿公顷，占全国总量的75%；森林面积5648万公顷，占全国43.9%；林木蓄积量52.49亿立方米，占全国55.9%；水利资源蕴藏量4.46亿千瓦，占全国65.9%。全国的国家级自然保护区面积中民族地区占到85%以上。民族地区又大多处于黄河、长江上游地区，是中下游地区的生态屏障、水源涵养地，是全国生态平衡的“稳压器”。

生态安全是国家安全的重要组成部分，生态环境直接关系到人民的幸福和社会的和谐稳定。从生态安全的角度看，“民族地区转变经济发展方式绝不能再走以牺牲生态环境为代价谋取经济增长的老路，而必须使生态建设与经济社会发展有机结合起来，走生态环境与经济社会发展双赢的道路，实现生态效益、经济效益和社会效益相统一”[5]。

4.民族地区转变经济发展方式中的生态困惑

4.1生态环境公共物品外部性困惑

公共物品是指“公共使用或消费的物品，公共物品都具有外部性的特征”[6]，即一个经济主体在自己的活动中对其他经济主体的福利产生了一种有利影响或不利影响，这种有利影响带来的利益或不利影响带来的损失，都不是生产者或消费者本人所获得或承担的。公共物品的外部性分为正外部性(外部经济)和负外部性(外部不经济)两种，正外部性是指某一经济主体的生产或消费使其他经济主体受益而又没有得到后者补偿，负外部性是指某一经济主体的生产或消费使其他经济主体受损但是造成外部不经济的人却没有为此承担成本。生态环境是典型的公共物品，具有公共物品外部性的特征，因此也是困扰民族地区经济社会发展和生态建设的一个重要因素。如民族地区为自然保护区和流域上游的生态环境保护投入了成本，所产生的生态服务功能(效益)全国甚至他国都受益，但其他地区却没有真实地承担相关成本，从而打击民族地区生态环境保护和建设的积极性。相反，也存在如民族地区造成环境污染和自然资源开发中造成的生态环境破坏，不仅影响民族地区，也影响其他地区，但民族地区也并没有因为保护生态环境不力而承担相应的成本。所以，不论是生态环境的正外部性还是负外部性都影响民族地区的生态保护和建设，特别是保护好生态资源却没有得到实际收益的正外部性问题更是在实实在在制约民族地区保护生态环境积极性的同时，也因投入得不到补偿进而增加生态环境保护成本进而制约着当地经济社会的发展。

4.2生态资源无法较好地转化为经济优势

我国的民族地区幅员辽阔，资源极为丰富，在淡水、耕地、草原、森林、矿藏等方面具有得天独厚的优势。可以说资源优势是民族地区发展的最大经济优势，但因地理位置、技术条件、环境污染、产品成本、资金投入、市场需求等制约因素使资源优势无法较好地转化为经济发展优势，民族地区自然资源丰富但对促进经济社会发展的作用不明显，这是我国民族地区经济社会发展普遍相对滞后、进而形成集中连片特困地区的重要原因。

4.3经济社会发展与保护生态任务艰巨

民族地区虽然与全国其他地区一样，在建成小康社会的进程中经济社会取得了长足发展，但在发展的同时，诸如水土流失、土地荒漠化、水资源枯竭、森林草场退化、环境污染等问题日益严重。可以说全国都享受了民族地区生态环境的好处，可是民族地区并没有得到真正的利益，民族地区本来经济社会发展与中东部地区相比就有明显差距，要让民族地区在保护好生态环境的同时与全国其他地区同步建成小康社会，任务异常艰巨。

4.4自然资源无序开发严重

在没有国家为主导的统一规划下，没有从整个国家甚至整个地区的角度宏观考虑可持续发展的问题，而仅仅是为了本地区经济社会的发展，对自身所拥有的自然资源进行掠夺式的无序开发，民族地区省与省之间的政策不一样，甚至同一省份不同地区的政策也都不同，导致自然资源遭到破坏，不但影响本地区的可持续发展，也会对相邻地区的发展产生不利影响。

4.5经济结构单一

民族地区由于经济社会发展基础差、底子薄，创新能力有限，导致经济结构单一，传统产业占据很大比重，整体上农业在国民经济中比重过大，工业与服务业比重低，并且不同地区产业结构趋同，各地区大多产业结构齐全，重复建设，地区经济的互补性较差，“小而全”、“大而全”的经济结构造成了民族地区生态环境问题日趋严重。

5.以主体功能区规划为契机加快民族地区经济发展方式转变

民族地区要抓住国家主体功能区规划实施的机遇，加快经济发展方式多方面的转变。

5.1加快思想观念的转变

民族地区转变经济发展方式，首先就是要在思想观念上建立可持续发展的理念，把经济发展建立在生态环境可承受的基础之上，实现经济发展和生态保护的“双赢”，建立经济、社会、自然良性循环的复合型发展之路。通过主体功能区规划的实施，可以根据不同地区的自然环境特点发挥其生态经济总体功能，获取生态经济的最佳效益，用生态与经济协同发展的观念引领经济社会高质量发展。

5.2加快发展目标的转变

过去，各地区经济发展主要是以追求GDP的高速增长为目标，目标单一并且各地区追求目标一致，没有太多体现地区差异和地区优势。通过主体功能区规划的实施，民族地区可以根据自身实际，转变发展方式，追求新的发展之路，发展目标也由追求GDP高速增长的单一经济目标向构建区域良性的生态与经济互动，生态效益、经济效益和社会效益统一协调的新的可持续发展的目标转变，各地发展目标也由各地一个目标向结合实际、因地制宜的多种目标转变。

5.3加快评价指标的转变

“过去，我国对经济增长的评价主要采用GDP这个统计指标，但它不能全面评价经济发展的代价问题，特别是无法避免以破坏自然资源为代价的发展行为。”[7]因此转变经济发展方式必须转变评价指标，从过去侧重于评价物质指标向注重评价以人为本指标转变，从过去侧重于评价经济数量指标向注重评价经济运行质量和效益指标转变，从过去侧重于评价经济发展速度指标向注重评价经济社会事业协调发展指标转变，从过去侧重于评价近期利益指标向注重评价可持续发展指标转变。通过主体功能区规划的实施，可以在可持续发展思想的指导下建立健全符合高质量发展的绩效考核评价体系，不但要考虑经济增长(GDP)的评价，也要考虑对各地区提供公共服务、加强社会管理、增强可持续发展能力等方面的评价，在考核中不仅要有经济增长的指标，也要有开发强度、耕地保有量、环境质量、社会保障覆盖面等方面的评价指标。同时，可以按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价办法，不再全国统一化齐、千篇一律，而是强调结合实际的、客观有效评价。

5.4加快发展路径的转变

经济发展自然包括经济增长，经济增长实质就是生产的增长，它主要靠自然资源、技术、资本、劳动四个生产要素的投入起作用。传统上，民族地区经济发展主要靠单纯的自然资源投入为主，发展缺乏后劲。随着主体功能区规划的实施，在思想观念和评价指标转变的基础上，国家通过加大转移支付、建立生态补偿机制等政策，必将加大对民族地区资本、技术和劳动的支持，“民族地区在经济发展路径上也终将由单纯的靠自然资源投入向注重自然资源投入的同时注重信息资源、智力资源、高素质劳动力、生态投入的复合型投入转变。”[8]

5.5加快经济结构的转变

转变经济发展方式，不仅要突出经济领域中数量的变化，更要强调和追求经济运行中质量的提升和结构的优化。民族地区经济结构单一原来可以说是当地发展环境所限，与中东部相比发展有劣势。随着主体功能区规划的实施，民族地区不同类型区域可以根据自身条件与基础确定各自适宜的发展模式，按照资源比较优势、环境容量和承载力，对经济结构与布局进行战略性的调整与优化，塑造特色鲜明、可持续发展的新型经济结构体系和空间布局。优化开发区以高新技术提升区域产业结构，积极依靠开发、引进和推广国内外先进技术，发展技术含量高、起点高的产业群体。重点开发区在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上推进新型工业化，提高自主创新能力，积极承接国际及国内优化开发区域产业转移，形成分工协作的现代产业体系。限制开发区中农产品主产区走生态农业产业化道路，发展现代农业，提供绿色食品；重点生态功能区则发展以旅游为主导的生态型第三产业。禁止开发区主要进行生态保护，可在不影响自然保护区主体功能的前提下发展畜牧业，进行生态养殖。

5.6加快发展后劲的转变

第一，通过对民族地区进行生态功能区划分后，可以对民族地区进行分区建设管理并进行有效的生态补偿，明确“为什么要补，谁补给谁”的问题，在产权清晰的前提下，进一步落实生态修复性补偿和生态贡献性补偿双重生态补偿机制。这不仅可以解决因主体不明确而产生的保护生态环境积极性不高问题，而且可以解决保护生态环境付出成本的补偿问题，彻底解决生态环境公共物品的外部性问题。

第二，除了在财政、土地、投资、产业等政策上向民族地区倾斜外，还应该制定专门的民族政策，优化开发和重点开发区域主要注重扶持区域内少数民族聚居区的发展，改善城乡少数民族聚居区群众的物质文化生活条件，促进不同民族地区经济社会的协调发展，而限制开发和禁止开发区域主要解决少数民族聚居区经济社会发展中的突出民生问题和特殊困难。

第三，民族地区大多是限制开发区和禁止开发区，这两类区域在管制原则上都要特别强调引导人口转移，通过人口向外转移，不但可以加强生态保护方面的教育和培训，也可以使劳动者通过外出就业，提高技能、增进知识，有利于民族地区人口素质的提高。

第四，为了顺利实施主体功能区规划，要进一步明确国务院各部门和省级人民政府的职责，这不仅有利于主体功能区规划的最终落实，也有利于各民族地区根据各自实际编制省级主体功能区规划，体现各自特色和优势，走适宜自身的发展之路。通过解决生态环境公共物品的外部性问题、民族政策的扶持、劳动者素质的提升和选择适合自身的发展之路，进一步增强民族地区转变经济发展方式的后劲。

国家主体功能区规划的实施，为进一步加快民族地区转变经济发展方式提供了难得的契机，民族地区要抓住国家主体功能区规划的实施的契机，解决生态资源丰富但经济社会发展滞后的问题，进而化解与发达地区之间发展不平衡不充分的矛盾，最终实现全面建成小康社会的宏伟目标。