推进生态文明建设的审计与督察协作机制研究

■//吕舒琦 王 璨

党的十八大报告将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设一并纳入“五位一体”总体布局；党的十九大报告中也强调了要“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。生态文明建设的有关制度政策能否贯彻执行、环境保护工作是否落实到位，主要在于各级党政领导干部。所以，我国为明确在生态环境保护工作中各级党政领导干部的责任追究情形、完善有关制度规范，不仅开展了中央环境保护督察工作，还探究实践了领导干部自然资源资产离任审计，通过这两项工作的开展来推进生态文明的建设。

一、中央环保督察工作推进生态文明建设的研究

中央全面深化改革领导小组第十四次会议通过的《环境保护督察方案（试行）》明确建立了环保督察机制，并强调，“我国发展已经到了必须加快推进生态文明建设的阶段，建立环保督察工作机制是建设生态文明的重要抓手，对严格落实生态文明建设主体责任、完善领导干部目标责任考核制度、追究领导责任和监管责任，具有重要意义”，要求强化环境保护“党政同责”与“一岗双责”。

（一）中央环保督察的内容

在国家对环境保护督察工作做出决策部署之后，由环保部牵头成立的中央环保督察组2016年1月在河北省开展试点工作。2016年7月份，第一批中央环境保护督察组进驻内蒙古、黑龙江等8个省（自治区）开展环保督察工作，这标志着中央环境保护督察工作正式拉开了帷幕。

中央环境保护督察组通过督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实这一套完整的督察程序，对各省级党委和政府及其有关部门贯彻落实国家环境保护重大决策部署、突出环境问题及处理、环境治理工作、落实环境保护“党政同责、一岗双责”及责任落实等方面的情况进行督察。

（二）中央环保督察取得的成绩

截止到2017年9月15日，中央环保督察已经实现全国31个省（市、区）的督察全覆盖，共向地方交办举报102846件，地方已办结97173件，立案侦查1480件，拘留1467人，约谈17803人，问责17153人。中央环保督察工作在生态文明建设的进程中起到了重大作用，不仅推动解决各省（市、区）突出环境问题还推动环保工作机制得到完善：

1.推动各省（市、区）突出环境问题的解决。中央环境保护督察组开展督察工作过程中对大气污染、水污染、土壤污染、生态多样性破坏等环境破坏行为保持高度关注，通过督察向各省（市、区）的党委及政府进行意见反馈，指出仍需改进的突出环境问题，并要求便督察边整改，推动了各省（市、区）突出环境问题的解决。

2.推动各省（市、区）环保工作机制的完善。中央环保督察“动真格”“求实效”的震慑力让各省（市、区）的地方主要负责人对落实环保责任的重视程度大大提高了，多个省区纷纷出台相关工作机制，完善了本省（市、区）的环保工作机制——四川省出台了《环境保护督察追责问责工作机制》，从制度上解决生态环境保护慢作为、不作为及乱作为的问题，推动环境保护主体责任落地落实；江苏省印发了《生态环境保护工作责任规定（试行）》，明确了各级、各部门在工作中的生态环境保护责任；甘肃省在开展全省环境隐患排查工作的基础上印发了《甘肃省环境保护监督方案（试行）》，要求每3年对全省所有市（州）督察一遍，督察内容增加生态环境质量改善、督察问题整改落实情况两项等等。

二、领导干部自然资源资产离任审计推进生态文明建设的研究

（一）领导干部自然资源资产离任审计在生态文明建设中的必要性

中央全面深化改革领导小组第十四次会议中强调：“生态文明建设能否落到实处，关键在领导干部，要明确各级领导干部责任追究情形，对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责；开展领导干部自然资源资产离任审计试点，要紧紧围绕领导干部责任，积极探索离任审计与任中审计、与领导干部经济责任审计以及其他专业审计相结合的组织形式，发挥好审计监督作用。”

因而，在生态文明建设的进程中，审计肩负着非常重要的使命，在审计领域中发展领导干部自然资源资产离任审计这一新领域非常有必要。

（二）领导干部自然资源资产离任审计的进程

中央全面深化改革领导小组第十四次会议中审议通过了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，并指出开展领导干部自然资源资产离任审计试点的主要目标是探索并逐步形成一套比较成熟、符合实际的审计规范。2015年11月这一试点方案的印发正式拉开了试点工作的帷幕。经过在多个省（市、区）的探索及经验总结，《领导干部自然资源资产离任审计（试行）》（以下简称《规定》）这一文件于2017年6月得到审议通过，中共中央办公厅、国务院办公厅于11月印发此文件。

（三）领导干部自然资源资产离任审计的内涵

领导干部自然资源资产离任审计是由审计署牵头负责实施，全国各级审计机关为主体，对承担自然资源资产管理责任的领导干部在贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况，遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况，自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况，完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况，履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况，组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况，以及其他相关责任情况进行审计。

（四）领导干部自然资源资产离任审计经验做法

1.加强部门合作，开展联合审计。在开展领导干部自然资源资产离任审计试点工作过程中，多个省（市、区）的审计机关创新审计方法，主动加强与环保、国土、水利、农业等相关部门的协作配合，利用各部门专家、信息及技术等资源，开展联席会议制度，各部门共同研讨解决审计试点过程中遇到的难题，大大提高了审计效率，确保了审计结果的准确性。

2.积极运用先进技术，大大提高审计效率。领导干部自然资源资产离任审计工作过程中需要获取各类自然资源资产的地理分布情况、存量和质量情况、开发利用情况、遭到破坏的程度以及存在的潜力等有关数据，各省在进行试点工作时积极运用3S技术（遥感技术RS、地理信息系统GIS、全球卫星定位系统GPS）、大数据技术等现代化信息技术手段来辅助审计工作，大大提高了审计效率。

3.构建评价指标体系，为“定责”提供判断依据。完善的评价指标体系是正确界定领导干部责任的的必要条件。我国作为世界上首个开展领导干部自然资源资产离任审计的国家，并没有其他国家的经验可以借鉴，因此我国各省（市、区）也是在摸索实践中构建起适合本省（市、区）的评价指标体系。如福建省在审计过程中创新组织机制，由点及面探索审计模式；联合开展专项审计，梳理形成了44项评价指标；吉林省审计厅总结分析探索实践经验，按照全面性与针对性结合、具有可操作性、动态变化以及适应性这四个原则建立了《领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系》等等，各地区评价指标体系的构建给审计人员在界定有关领导干部责任的时候提供了判断依据及参照标准。

三、生态文明建设中自然资源资产保护面临的挑战

处在探索阶段的领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察工作在取得推动生态文明建设良好成效的同时也面临着许多挑战。

（一）自然资源资产数据采集困难

无论是开展审计工作还是督察工作，都需要获取各类自然资源资产的地理分布情况、存量和质量、开发利用情况、破坏程度、环境治理效果、存在的潜力等有关信息。在我国，这些数据的收集与更新工作都交由国土资源部、农业部、水利部等职能部门来负责，而这些部门机构对数据的收集与更新时间并不完全一致，彼此之间也没有一个组织及统一的标准来对自然资源资产数据进行有效的整合与协调，甚至有的数据并不保存在这些职能部门中，而是保存在科研机构与企业中，这就造成了自然资源资产数据的分散性。

（二）跨专业复合型人才匮乏

在获取自然资源资产数据及对环境污染现象、环境污染程度等进行界定时，不仅需要有专业的地理、环境科学等知识，还需要掌握RS、GIS、GPS、大数据技术等现代技术手段。而审计人员与环保督察人员中既学习过审计知识又学习过计算机、环境科学等有关知识或既懂得环保又懂得资源的跨专业复合型人才十分匮乏，因此在开展审计工作及督察工作过程中都需要借助国土、农业、水利、气象等部门的专业人员的帮忙，在借用相关部门专业人才时还存在难以就问题或者标准达成一致的困难。

（三）法律体系不完备

尽管我国已经颁布了《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件，但是关于党政领导干部问责方面及领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察的权限方面的法律法规还是少之又少，导致领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察工作的开展无法可依、评价无据，不仅影响了审计机关与中央环保督察组的权威性，还影响了工作效果。

（四）环境保护责任评价指标体系不完善

由于环境遭到破坏及自然资源资产受到污染是一个长期性的行为，具有潜伏性；环境治理也是一项长期性的任务，治理的成效往往需要经过漫长的时间才显现出来，具有滞后性。因此，难以对某任领导干部是否破坏环境、污染自然资源或积极推进环境保护工作及取得工作的成效进行区分及程度界定。而我国目前还没有建立起一套健全的领导干部环境保护责任评价指标体系，导致了“领导干部定责难”成为领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察工作中面临的共同难题。

四、建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制

（一）建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制的意义

领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察都是为了落实各级党政领导干部在生态文明建设中的主体责任，最终推动国家的生态文明建设进程，建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制具有现实意义。

一方面，两者相辅相成，更好的推进生态文明建设。相比于中央环保督察组，开展领导干部自然资源资产离任审计工作的审计机关在“对领导干部应负有的责任进行评价、责任界定与问责”更有经验；而相比于审计机关，中央环保督察组具备自然资源资产方面的专业知识与相关技术，而这正是审计机关目前所面临的困难之一。因此，建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制能使两者相辅相成，更好的推进生态文明建设。但另一方面，二者的工作内容存在交叉重复的现象，如对同一地区的有关领导干部贯彻落实国家环境保护重大决策部署等情况进行了解时实施的对各地区的资源环境情况进行测量、分析等工作都是重复的，浪费了大量人力物力及财力。而出现这样的情况，是由于审计机关与中央环保督察组在开展工作的过程中各自“单打独斗”，没有做到信息共享、技术共享等合作造成的。

因此，建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制十分有必要，这一协作机制将能大大提高审计效率，节约资源。

（二）建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制的政策建议

对建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制提出以下几点政策性建议。

1.建立自然资源资产资源共享机制。为了提高领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察这两项工作的效率，减少资源浪费，增强工作效果，国务院应当建立一个自然资源资产资源共享机制，目的在于实现审计署、环保部及国土资源部、农业部、水利部等职能部门之间的信息共享、技术共享及人才共享。

这一资源共享机制的建立需要依托于自然资源资产资源共享平台来实现，这一资源共享平台主要由三个模块组成：自然资源资产数据信息模块、自然资源资产技术模块和自然资源资产人才模块。

自然资源资产数据信息模块不仅包括全国各地的自然资源资产数据信息，还包括全国各地的领导干部履行生态文明建设责任的情况反馈。全国各级国土、水利、农业等部门负责将所管辖区域的自然资源资产数据层层上报，最终由环保部负责进行数据汇总至这一平台，并要求各级有关部门定期将更新过的数据定期上报。此外，中央环保督察组、各地区的审计机关应将在督察过程中及审计过程中发现的生态环境破坏情况及重大问题汇总上报，由审计署、环保部负责将汇总信息在这一数

据共享平台上进行公布。审计机关可以使用专业部门统计的数据，提高审计结果准确性，中央环保督察组也可以使用审计结果来协助督察工作。这样不但可以减少重复性的工作、节约工作资源，还能够确保信息共享，对重大问题进行及时的解决。

自然资源资产技术模块与自然资源资产人才模块则由各审计组、中央环保督察组将各地区的国土、农业、水利等部门在协助审计工作、督察工作过程中运用实用性强的现代技术手段及发现的优秀专家、技术操作优秀人员进行汇总并上报至审计署与环保部，最终按地区按部门在技术与人才模块中进行公布。国务院通过制定行政法规，要求国土、水利、农业等部门在审计机关、环保部提出协助申请时要提供人员及技术上的支持，由此来实现技术共享与人才共享。

2.建立健全领导干部自然资源资产责任评价指标体系。目前的领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察工作都处于不成熟的阶段，还没有一套完善的领导干部自然资源资产责任评价指标体系。审计机关与中央环保督察组在开展工作过程中应在国土、农业、水利等部门的协助下选择恰当的定责指标，并进行经验总结，合力建立健全我国领导干部自然资源资产责任评价指标体系，使得“定责难”的问题得到有效解决。

3.完善法律体系，建立科学高效的问责机制。领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察的法律体系都十分不成熟，都缺少特定的定则规定、问责办法以及追责依据。此外，领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察都对领导干部履行生态文明建设及自然资源资产管理等方面进行“定责”，问责主体的多元化及由此产生的问责标准多样化会导致“多眼问题”、“多手问题”（Bovens，2001）的产生，导致出现这样的情况：对于同一领导干部的同一责任，尽管收集到的基本数据相同，但是不同问责主体却作出不同责任评价与责任处理的情况。

因此，国家有关环保方面的立法机构应当进一步完善领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察的法律体系，使得审计工作及督察工作的开展有法可依，并通过立法来明确审计机关与环保部两个执行主体之间的责任分工、权力配置，避免两者职能重叠或交叉，尽早发现各地区生态环境问题，加快生态文明体制改革，使两者能够优化整合各自的职能、执行顺畅，合力发挥最大的作用。理想的模式为中央环保督察组与开展领导干部自然资源资产离任审计工作的审计小组同时进驻同一地区，在开展工作前举行会议进行职责分工，时间安排，并在工作过程中加强沟通，最终整合资料，对该地区领导干部进行评价定责。此外，还应当通过立法的形式来明确各级党政领导干部在环境保护、开发、利用、破坏、治理中的责任，不断完善问责机制。

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