滚动预算在国有企业预算管理中的应用研究——以国有企业L公司为例

■//柴渭滨

滚动预算管理起源于国外。在20世纪中期，许多欧美发达国家意识到，仅仅进行年度财政收支预算是不够的，了解并掌握政府财政的长期趋势同样十分重要。于是，这些发达国家开始在年度预算之外再编制多年预算，进行政府财政的中长期规划，以求突破传统预算方式的年度限制。在此之后，多年期滚动预算在世界范围内被广泛接受。如今，随着社会、经济的稳步发展，我国也已经基本具备了改革财政预算管理模式、实施中长期滚动预算的基础。我国的滚动预算管理思想和具体方法的应用，正由政府财政向企业预算过渡。

国有企业L公司的预算环境和制度，与我国许多大型国有企业存在很多相似之处。L公司在推进滚动预算管理的过程中，所遇到的障碍和阻力，也是我国大部分国有企业所面临的共同问题。对L公司应用滚动预算管理进行案例研究，对我国国有企业应用这一先进的预算管理方法具有借鉴意义。

一、滚动预算的概念

滚动预算，又称“跨年度预算”或者“滚动式中期财政计划”，是指在编制预算时，将预算期与会计年度脱离开，随着预算的执行不断延伸补充预算，逐期向后滚动，使预算期始终保持为一个固定期间的预算编制方法。

滚动预算的预算期间始终保持为一个固定周期，在周期内根据具体经济活动及环境等的变化，对原有预算进行更新，并连续编制、逐期滚动。严格意义上讲，滚动预算是对财务收支活动的一种预测，与年度预算不同，强调的是重要变化和延续性，滚动预算将预算管理的视野从静态的年度范围拓展到动态的跨年度范围，不断的调整对未来财务收支的认识和估计。

二、L公司当前预算管理体系中存在的问题

根据上级部门颁发的《XX企业全面预算管理办法》，L公司目前实施全面预算管理。L公司的全面预算管理以一个会计年度为一个周期，即从每年的1月1日至12月31日为一个预算期，预算的制定、执行、考核均以一个预算期为界。同时根据实际情况和管理需要将预算分解为季度、月度预算。必要时也会进行相应的预算调整。L公司目前预算管理体系中主要存在的问题如下：

（一）中长期预算分析、规划能力较差

要想应用滚动预算管理模式，预算相关部门必须具备中长期业务事项的预测能力，这一能力对滚动预算安排、执行以及之后的预算绩效考核有着重要影响。滚动预算的编制需要财务预算部门有足够的预算信息支持，这包括预算资金信息、预算项目成本信息、预算目标的测定考核信息等等，以及相应的预算分析能力。长期以来，在年度预算的编制模式下，L公司财务部门对中长期预算信息的收集动机不足，充足的预算信息和较强的预算分析能力的不足，导致L公司无法科学合理的规划中长期预算定额。这种情况下实施中长期滚动预算，尤其在编制多年度预算时，在支出部门提出预算申请时，财务部门很难准确分析出其项目是否可行，指标是否合理，结果能否做到等结论。

（二）预算编制缺乏前瞻性、统筹性和战略导向性

在实际预算编制工作中，L公司的企业发展建设规划在预算中有所反映，但是企业预算与企业改革发展建设规划（特别是战略层面）之间的联系仍不够紧密。主要表现在：L公司的发展建设规划对预算编制的影响大都停留在方向性上，缺乏更为精细的指导依据，导致预算编制时大都属于成“块”的切割，未能精细到“点”和“线”。预算编制系统性不足，与L公司发展建设的重点、重要工作契合度不够，特别是保障战略层面中长期改革发展的财力资源预算统筹工作有待进一步加强。当前，在预算申请的过程中，部门职能性和单位个体性较强，各单位、部门在预算申请上往往比较注重本身的需求。财务部门作为职能部门大都是征求意见后统一归口下达，由于不可能全面了解上级企业的各项政策指向和业务开展的进度，L公司的预算统筹难以从更高层面开展。

（三）绩效管理未能深入融入企业预算

首先，对预算绩效管理工作的认识不够到位，绩效理念尚未完全树立，对预算资金的绩效管理工作不够重视，认为使用效果如何于己关系不大。其次，与绩效管理工作要求相适应的机制尚未形成。绩效管理工作最终要落实到预算资金的使用单位，当前存在的问题是预算资金使用部门与相对应的预算管理部门就绩效管理的日常联结不够紧密，部门之间的协调配合不够，影响了绩效考核工作的深入发展。最后，专门评价机构尚未建立。绩效评价工作具有相当的敏感性和复杂性，需要逐步在财务系统内设立专门评价机构，以便将相关行政、人力资源持续、稳定地投入绩效评价工作。当前，财政部和一些省市的财政部门相继设置专门的评价机构，成效较为明显。而L公司目前尚未开展机构设置工作，在一定程度上影响了绩效评价工作的广度和深度。

（四）预算工作缺乏信息化支撑

建立满足预算大量信息要求的网络信息平台和科学的预算实时监控、信息反馈体系将成为现代企业进行预算编制的基本需求。目前L公司在进行信息收集和预算编制时，并没有财务系统和信息平台的支持，财务数据收集和反馈也缺乏信息化、电子化支撑。随着今后预算编制工作量的不断加大、编制过程的不断复杂，缺乏有助于预算操作的系统和软件，势必会影响企业的预算编制能力，并加重企业的人力负担，影响预算的准确性、及时性。引入信息系统以减轻人工操作的压力，让高效智能的信息化系统成为实现有效滚动预算的强大支撑，是十分必要的，应当引起L公司的重视。

三、滚动预算管理在L公司中的应用

（一）建立滚动预算管理体系

企业单位滚动预算管理体系的建立，首先应当从建章立制入手，使开展滚动预算有法可依、有制可寻。目前，我国滚动预算的应用工作仅仅处于探索阶段。从外部环境来看，2015年修订的新《预算法》并没有对滚动预算提出具体规定，国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意见》也是针对政府财政、行政机关提出建立跨年度预算的一些指导性方针，但随着滚动预算在我国企事业单位的应用和推广，外部法规必定会越来越完善和具体。从内部环境来看，《L公司全面预算管理实施细则》等内部规章目前只写明对资金预算实施滚动编制方法，却未涉及有关滚动预算管理的体系建设和具体实施内容。因此，综合内外部环境来看，铁路局要实行滚动预算，必须要加强顶层设计，増强规章制度之间的衔接配套；要设计出滚动预算实施的内部规章，使其应用更加规范、合理；更重要的是，要有超前意识，为后续改革预留空间；最终要制定或修订出系统性、操作性较强的，具有铁路行业特点的预算管理办法，包括指导方针和实施细则。

（二）滚动预算期间及周期设计

L公司对滚动预算的预算期间和滚动周期设计分为两个阶段，以求逐步推进企业滚动预算管理水平的提高。

1.第一阶段：试用推行阶段

L公司在初步实施滚动预算时，预算期间参考了目前我国政府财政的三年期规划。在实际预算编制过程中，采取“近细远粗”的原则，第一年的预算编制可以同原先的年度预算相一致，在此基础上，通过中长期规划和预算分析，编制出后两年的年度预算，使企业的预算编制更具有前瞻性。滚动周期的选择，根据企业目前的实际情况，首先采用了年度滚动（见图1）。对于L公司已经实施滚动预算的资金预算方面，由于已经具备一定的滚动预算编制基础，实施季度滚动。并将资金预算的季度滚动作为缩短滚动周期的试验项目（见图2）。

2.第二阶段：推广提高阶段

随着L公司企业预算编制能力的不断提高、数据预测分析能力的不断增强、对滚动预算的适应性持续深入、系统配置和信息技术的逐步应用，季度滚动的范围进一步扩大，不仅仅局限于资金预算，而是将季度滚动升级为企业滚动预算的常态。同时，对一些条件适宜的预算项目采取月度滚动，必要时以周滚动为补充，进一步提高企业滚动预算编制能力，使企业更加适应瞬息万变的市场环境。

（三）滚动预算的编制环节

L公司应用滚动预算，实施三年一规划、一年一滚动的预算编制方法。滚动预算的编制环节可分为三个层次，第一层是三年预算规划，第二层是年度预算，第三层是年度预算的执行与滚动。根据以上三个层次，则相应地可将滚动预算的编制分为三个环节：

1.规划环节。在规划环节，L公司编制中长期发展规划、三年滚动规划以及这三年的年度预算。在编制过程中，既要参考上级总公司的发展规划、对下属各分公司的发展要求、L公司自身的中长期战略，也要参考最新的市场变化、行业动态、内外部环境等。同时研究未来3年渉及预算收支的重大改革和政策事项，收集各部门、各基层组织机构的需求作为编制规划的辅助依据，编制中长期发展规划草案，并测算收支数额。中长期发展规划草案经过相关部门的审定后，形成正式的规划，L公司以此编制三年滚动规划和三年的年度预算，作为编制年度滚动预算的基础和前提。

2.编制环节。该环节同目前L公司全面预算管理下的年度预算编制程序相契合，但需要注意的是，该年度预算的编制，需要在三年预算规划的指导下进行。

3.执行与滚动环节。这一环节是应用滚动预算的重点环节。年度预算执行之后，重在比较和调整。例如，在执行完2018年的年度预算时，根据这一年预算执行情况、公司战略调整、对未来的经营预测、市场环境的变化等等，调整2019年、2020年的年度预算计划，同时编制2021年的年度预算，使预算以年度为单位向前滚动（见图3）。

图1 L公司滚动预算期间及滚动周期示意图

图2 L公司资金预算期间及滚动周期设计示意图

图3 L公司滚动预算编制层次

四、推行滚动预算对L公司的意义

（一）进一步提高L公司管理会计水平和预算管理水平

预算管理作为管理会计的重要内容，已经成为现代企业通常采用的管理手段。充分发挥预算管理在企业经营决策，乃至战略规划中的作用，也逐步成为企业管理的发展趋势。实施滚动预算能够提高预算的可预见性，减少预算的盲目性。同时能够对预算支出结构调整施加持续影响，打破预算编制期限的局限性，为经营的连续性和稳定性提供保证。在推进管理会计在企事业单位应用的政策背景和L公司的现实需求之下，推进滚动预算管理的应用工作，无疑能够有效提高L公司的预算管理水平，并促进管理会计在企业的研究与应用，让管理会计工具为企业的生产经营提供支持，促进企业的效益提升。

（二）有利于保障L公司财务工作目标实现

实施滚动预算管理，确立实现“跨年度预算平衡”为目标的新型财务管理理念，建立和完善中长期收支框架，在较长时间跨度内统筹收支平衡、优化支出结构，有利于防范财务风险，増强可持续性和提高财务支出绩效。滚动预算管理更贴合一些预算项目的周期性，能更清楚完整的反映项目多年支出并预期其成果，为科学的预算决策奠定基础。同时，连续稳定的预算安排，将更好的促进L公司支出结构调整与部门事业发展规划、部门预算支出安排与部门工作计划的紧密结合，增强L公司收支的计划性、综合性，提高资金使用效率，更好的服务于企业的事业发展目标，促进经济发展。

（三）有利于完善预算绩效管理机制

科学合理的预算绩效考核体系可以正确反映企业的战略意图和自身优势，提高企业的核心竞争力。同时，预算下达后，企业的部门和员工绩效评价有所依据，有利于实现绩效结果的科学性和准确性。同时，预算目标的制定也能起到约束和激励的作用。实施滚动预算管理，将绩效评价结果和预算安排相结合，能够进一步完善L公司预算绩效管理机制。通过滚动预算管理，可以在预算安排中直接体现出绩效评价的结果，提高预算绩效管理过程的完整性、连续性、动态性，提高预算支出的效率和效果。

（四）有利于L公司将企业的短、中、长期目标相结合

实施滚动预算既要形成持续计划的工作思路和方法，使管理者注重企业短期目标和突发性事件的同时，也保持对未来经营活动的全盘规划和长远考虑，不断进行预算调整，以保证企业的各项日常生产经营活动顺利地、有计划性地进行。因此，滚动预算可以使L公司的短期、中期、长期计划有机结合，让管理者同时重视短期目标和长期战略，使企业的生产经营更加具有规划性、战略性。

五、总结

滚动预算管理在L公司的成功应用，是在充分考虑了L公司自身现行预算体系和企业特性的基础上实现的。在L公司现有的预算体系内，以适用性、可操作性为原则，嵌入滚动预算这一更符合当代企业需求的先进的预算管理方法，让滚动预算为企业的预算管理工作服务，进一步提高了L公司的预算管理水平。L公司滚动预算管理的应用案例，对我国众多国有企业的预算改革具有一定借鉴和示范意义。

参考文献：

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