反思行政法律关系论——基于行政行为形式论的比较

戴慧君

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

1 行政法律关系论的发展基础

从历史来讲，行政法律关系不是新出现的概念，也不是能够影响传统行政方法教义学的新生事物。它是在传统行政方式、行政角色发生变化和行政职能出现转移时，才逐渐被人注意和发掘出来的。

1.1 行政任务扩大

最初的行政具有侵略性，行政行为的起点在于利用规范的模板，对行政进行严格的控制和审查，即以“警察法为模板”，为规范社会生活提供参考[1]。以合法性原则为核心，追求行政行为符合法律规范，将行政行为置于行政法的中心地位，通过行政行为规范，对行政方式、行政过程进行控制，以单一的问题输入得到单一的结果防御行政侵略。随着行政领域不断扩大，这就要求行政权具有能动性，以往过于苛刻的规范不利于其自主发展。虽然符合法律的要求依然没有变，但是顺应形势变化的合理要求随之而来。合乎情理成为符合法律之外的另一种行政要求[2]。随着行政任务的膨胀，行政领域涉及越来越复杂的决定。行政决定本应具有规范的指导作用，而在诸多的新兴领域，因存在不确定性和未知情况，制定的法律无法完全符合实际情况，立法机关立法或有不实。虽然在“合法性”原则下，追求行政行为符合不严谨的法律标准并非难事，但是这容易导致行政决定和行政命令在执行过程中失去规范性和正确性，防御行政侵略的功能大打折扣。

1.2 行政行为正当性标准的变化

机械地符合法律规定，按照模板处理问题，从理论上来说，应该得到唯一的正解。然而，行政行为不仅要符合法律规定，而且还要能够被大众接受。大众对行政行为的接受度逐渐被纳入行政考虑的范畴。行政行为的正当性标准已经发生了变化。在利益主体多元化的情况下，不同利益主体要求不同的利益，私权利保障和公权力控制之间的关系具有多样性，单一的行政行为很难处理好这些利益关系，人们对通过传统行政方法论得出的规范正解产生了怀疑。

在传统行政法领域，通过法治方法与行政之间的制衡，保障个人权利。然而对于行政方法的改变与创新，公众难免产生疑惑，即法是否对社会规范还具有控制力，特别是在现代行政充满预防给付风险的情况下，严苛的法律规范能否满足要求。

1.3 依法治国理念的转变与行政行为形式多元化

随着社会的发展，社会越来越强调国家与公民之间权利义务关系的性质。行政法律关系的核心关系是国家与公民之间的关系。施密特－阿斯曼认为，对公民与国家之间关系的认识是对法律关系的认识，是对依法治国的必要性的基本认识。具备这种认识，才能保障行政法律关系在行政任务中的定位。用自由法治国的不足之处非常明显，过度保护私权利，行政权范围的大小成为治理国家是否得当的标准。用自由法治国过于强调个人自由，使自由竞争演变为不公平竞争。

利用社会法治国，不仅提倡自由竞争，而且对社会弱势群体给予基本的照顾，个人可以提出给付请求。随着给付行政的发展，与基于传统行政行为形式论的行政处分不同，很多行政结果都要经过一次行政行为才能获得。检验对法律关系，有利于更好地掌控行政发展前沿。

2 行政法律关系论的优点

如今国家对公民的社会生活发挥了很大的作用，不限于维护公共安全和保障自由，还延伸到经济生活、生态建设等方面。奥拓·迈耶把行政处分这一行政行为视为行政法对秩序的具体体现，可以把警察权、经济政策等都概括为行政处分。德国公法学家把与公共建设相关的行政许可概括为行政处分[3]。行政行为形式论把一切行政活动都抽象为行政处分，这有利于简单操作和划分行政法学科。在依法治国的基础上，出于对法的理解和实施，把行政机关的一个行政行为作为规范行政活动依据，从而对行政机关的行政活动进行规范[4]。在行政领域，除了行政处分之外，出现了大量的其他行政形式，行政行为形式论难以概括这些行政形式，很难用传统的行政方法论来处理不同主体的利益关系。而法律关系论对公共行政中不同主体之间的利益冲突，通过法律规范来调整法律关系，据此调整行政关系。

2.1 整体考量行政活动

行政法律关系论以规范法律的某种现象为载体，并描述现象的结构，形成通用的概念。行政法律关系论可以清晰地展现社会现象与法律之间的关系。 1971年巴霍夫与布罗姆发表了《行政的现代课题与行政法教义学》一文，认为传统的行政法学方法论和行政法学的构造过度依靠行政处分，而它只是行政活动中的某一点。与之相反，行政法律关系论更加注重行政的全过程。巴霍夫认为确实存在某种点或者概念，且位于行政法学的核心，那么这就是法律关系。法律关系能够把同一事件中的不同主体联系起来，以法律关系为轴线，形成纵横交错的关系。法律关系论是针对多元利益主体的。

行政法律关系论的基础是整体考量行政活动。各个主体的职责、权利、利益等形成一个有机的整体，强化各主体之间的关联性，强调基于行政决定涉及的不同主体之间的冲突解决。

2.2 扩大权利主体范围

把公共国家权力和法律关系联系在一起，使行政法学对权利的范围进行重新界定，认为权利包括权源、权利主体、法律运用等。传统学理一直强调公共规范的利益指向，探讨个人利益是否存在，基于对公共规范的个人利益指向进行辩驳。法律关系论弥补了传统学理的不足，扩大了主管权利的内容，完善了权利机制，并加以归纳和总结。阿特贝格指出：法律关系在维护社会秩序的过程中具有不可替代的作用，这种作用始于行政处分的功能无法适应现代行政之时。阿特贝格还认为，应当创新法律关系类型，这有利于为不断发展的行政行为提供方法论基础。由于法律关系论重视不同主体之间的有机联系，因此公共权利有较大的包容性。在复杂的权利主体之间的法律关系中，权利指向不只是行政相对人，也包括行政第三人，例如在环境规制中的其他利益主体，不但包含中央政府和地方政府，还包括公共利益、相邻人利益、建筑物所有人和使用人的利益等。

2.3 持续动态地考察

法律关系论不同于行政行为形式论，行政行为形式论只针对某个行政决定的动态过程，并取其中一点来观察，而法律关系论是针对全过程进行动态考察。把行政机关做出决定的全过程置于法律的角度进行考量，使法律关系具有时间性。科学性本身就包含一种动态的持续过程，对发展过程中的事物进行改正或修正，使事物不断地进步[5]。在司法实践中，对法律关系进行全过程的动态考察，可以随机应变，协调不同利益主体之间的关系，从而缓解矛盾。而静态形式论仅以其中的一个点作为考察对象，不能保证此点前后所有点的正确性和公平性。对行使行政权的全过程进行考察，使行政机关的全部行政行为具有合法法，公共利益才能得到保障，才能协调多元主体的利益关系。

3 行政法律关系论的困局

虽然行政法律关系论强化行政决定过程，但是它要形成完整的理论体系，并可以运用于司法实践，尚需不断地研究和进步，并不能一蹴而就。缺乏规范和完整的体系是限制行政法律关系论发展的一个重要原因。是否形成规范完整的体系一直是判断理论成熟与否的重要标准。一般的教科书只介绍关系论的基础知识，没有进行深入研究。这是因为关系论还缺乏足够的理论支撑。巴特斯指出，行政法学的关系论还不成熟，仍然处于构建阶段。现实社会生活中不同主体之间的关系错综复杂，仅仅运用关系论来协调主体之间的矛盾还相当困难。用关系论分析可以使矛盾关系更清晰，然而不可能用来解决全部矛盾。关系论的核心是权利义务关系，关键权利和公权利存在与否的判断都难以突破德国的保护规范理论。有些学者认为这是因为法律关系论只是针对传统行政行为形式论修补的结果，而不是创新的结果，它依然是以行政行为为基础，是实在法的分析逻辑。因此，法律关系论只是弥补了传统方法论针对多利益主体领域的不足，但无法运用传统方法论解决遇到的全部问题。

4 行政法律关系论的发展路径

在行政法律关系论的发展过程中，把更多的法律实务纳入考量范围，虽然行政概念的内涵得到了丰富，扩大了行政的外延，但是对于扩大的部分，还没有清晰的法律制度，只是用一些原则来限制行政行为。行政法学的基础性原则，比如法律保留原则、比例原则等可以对行政行为进行规范和控制。但是这只能使行政行为的形式正确，法律关系的对象明确，行政机构行使行政权的基本方向正确，却无法确定具体权利义务的好坏，因而它不是唯一的正解。法律关系论发展的关键是明确界定概念，建立起完整的概念体系。

在目前行政法律关系论还难以取代行政行为形式论的情况下，不妨在一些领域把它作为行政行为论的补充，作为制定诸如环境、能源等领域的法律的依据。在利益主体多元化的领域，涉及跨专业的问题，行政行为形式论为这些领域提供了基础概念、利益分配方法、价值取向等，法律关系论提供了明确利益主体的方法，把这两者结合起来能促行政行为更具有科学性和公平性。