基层社会治理现代化：时代逻辑与路径选择——基于社区治理的文本分析

河南省社会科学院博士 副研究员

国家治理体系和治理能力现代化建设，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是我们党和国家治国理政的一项重要工作。党的十九大报告，对国家治理体系和治理能力现代化建设作出“两步走”的战略部署：从2020年到2035年，经过十五年的奋斗，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。在此基础上，再奋斗十五年，到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化建设，其目标是形成共建共治共享的社会治理格局，其重点是加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，其落脚点在于基层社会治理体制的优化提升。街道办事处和社区作为最基层的社会治理单元，在打造共建共治共享社会治理格局、创新社会治理体制中，承担着先行先试的实践探索和创新治理模式的职责。以街道办事处为基本治理单元，探索共建共治共享新的社会治理新模式，对于提高基层社会治理水平、增强基层党委政府的科学治理能力、凝聚强大的社会合力，有着重要的现实意义。

一、治理重心的时代转换

自改革开放以来，大量农村人口向城市流动，使得城市社区人口的迅速增长。以此为特征，带来新时期社会治理重心的变化：一是农村日益空心化。经济社会的快速发展，农村人口迅速向经济发达的城市流动。随着农村人口向城市流动成为一种社会常态，在流动方式上也有了明显的变化，由最初的“候鸟式”迁徙逐步变换为有固定住所的常住性城市居民，大部分家庭把子女也带入城市，造成农村人口日益减少，形成农村人口的空心化。二是城市人口迅速增加。大量人口涌入城市，城市人口迅速增加，城区当中外来人口远远超过城市本地人口，城市核心区域街道办事处的外来人口比率均超过本地人口1倍以上，在北京、上海、深圳及沿海发达地区这一比率达到2倍以上。城市与农村人口比率的变化，势必带来社会治理重心的转换，尤其是城市街道和社区，面临着许多新的治理问题：

(一)城市人群差异化

城市外来人口的增加主要以务工人员流入为主，外来务工人员的年龄、教育程度、工作性质和类型、工资水平等方面均存在较大差异，与本地居民在生活状况、服务需求等方面有着诸多不同，形成了城市人口的差异化结构。这种差异化的群体结构，使街道办事处在社会治理中面临着更多的稳定、安全、社会服务等现实问题。由此对城市社会治理作出以下两点基本判断：一是随着城市化进程发展，外来务工人员、适龄就业人员会越来越多地居留于城区，城市将成为社会治理的重点。二是由于人口构成的多元化，造成社会分层多元和社会思想碎片化，如何把松散的多元化社会结构有效地凝聚起来，是今后城市治理面临的主要问题。

(二)居民需求多样化

居民需求的多样化是由人群差异化造成的，其表现是多方面的。对于外来务工人员讲，出于现实的生活需要，他们会要求街道在谋生经营、居住场所、社会服务等方面提供更多便利，而不是简单取缔小贩经营、提高经营和生活门槛。而另外一些群体则会要求强化城市市容市貌管理，保持靓丽干净的街区环境。两者截然不同的需求差异会增加街道和社区在具体治理工作中的难度。再比如常住人口对于居住的环境卫生和基础设施会有更多的要求，而外来人口则更希望有着便利、快捷的日常生活服务需要。老年群体则希望街道和社区能够在养老关怀方面投入更多的资金、场地、设施和人员，等等。居民需求差异化，使街道治理工作面临着多重目标指向，每一个群体、每一种需求都要充分考虑、兼顾，如何在有限的人力、财力条件下，做好社会需求的综合服务，满足辖区居民的共同需要，这对基层治理来讲也是一个难点问题。

(三)治理难度复杂化

由于城市人口结构的差异化，带来基层治理难度日益复杂。一是现行街道和社区治理机制滞后于人口增长对管理的需要。以社区为例，城市社区属地管理人口大约在6000-8000人左右，社区管理人员则在15人左右，平均每人要服务300多个居民，远远不能满足社区服务需要。二是大量外来人口在各种的经济组织和社会团体中，由于对经济组织和社会团体缺乏有效的社会管理，使得这部分人群在思想、生活等方面处于事实上的无管理状态，带来社会管理上的盲区。三是街道和社区除了做好居民日常生活、工作中的社会化服务外，还要对辖区内的发展、稳定、信访、环境等负主体责任，治理难度日益复杂。

(四)参与主体单一化

基层社会治理中社会力量参与不足、治理主体单一化是社会治理的关键问题。在目前体制下，基层社会治理基本都是以街道和社区为主，辖区公共单位、中小企业、社区居民基本都是“旁观者”。在社区组织活动中的参与者多以老年人为主，而青壮年群体由于工作、生计等原因，基本不参与社区活动。基层社会治理中社会参与度低的问题是打造共建共治共享的现代社会治理格局要解决的核心问题，如何改变基层社会治理中单一参与、单向推进的状况，是基层治理工作面临的又一重要现实问题。

二、党建引领的机制创新

面对城市社区群体差异化、社会服务多样化和群体思想多元化问题，需要强有力的基层党组织为引领，创新治理机制，以动员社会广泛参与为导向，以打造共建共治共享社会治理体系为目标，形成“党建引领、机制创新，以广泛的社会参与构建共治共享治理模式”的新格局。

(一)横向拓展，以区域化党建打造共驻共建新格局

打造共建共治的社会治理新体系，需要一个能够协调八方、社会动员的强有力的组织机制。应当以街道党工委为主体，从区域化党建入手，把辖区各公共单位的党组织都纳入到基层党组织架构中来，拓宽街道党工委的组织平台，建立起覆盖辖区所有公共单位的党的组织体系，通过区域党委统一部署协调辖区治理工作。

一是健全组织体系，形成党建工作“一盘棋”。按照区域大党委的建设要求，以街道党工委、社区党支部为责任主体，把辖区所有公共单位、非公组织全部纳入到大党委的组织框架中来，构建以街道党工委为主体的区域化党建工作机制，在管理机制上，形成对各种社会组织、社会团体的全覆盖管理。

二是健全责任体系，以责任督查保证工作实效。在共建共治工作中，街道党工委应明确责任分工，与区域化党组织建设的成员单位签订党建目标责任书，明确年度目标、任务和要求，制定责任清单，每季度抽查、半年集中督查，年底开展成员单位述职，并由辖区党员群众代表进行评议考核，将考核的结果及时反馈给成员单位，构筑好明责、履责、问责体系，各负其责、协同用力。

三是健全制度体系，建立长效党建工作机制。在形成参与机制的同时，建立区域化党建联席会议制度、通报制度和跟踪问效制度，街道党工委和社区党支部每季度牵头召开一次党建联席会议，通报各个成员单位按照目标责任书开展工作情况和创新成果，分析存在的突出问题，同时共同研讨协商破解基层治理的重大问题、难点问题。针对存在的问题，街道党工委和社区党支部起到监督跟踪问效的职能，要求成员单位及时反馈整改，整改成效作为年终评议考核的重要依据，以凝聚力量、形成合力。

(二)纵向延深，以基层组织建设增强党组织的影响力和凝聚力

基层党组织战斗堡垒作用的发挥，首先是要增强党组织在群众中的影响力、号召力和凝聚力。应当以网格为单位，将党支部建在社区，将党小组建在楼栋，构建起了街道党工委、社区党支部、楼院党小组的纵向三级组织架构。同时，以每一层级的党组织为中心，以动员、凝聚居民群众为目标，在街道党工委统一领导下广泛开展共建共治工作。

一是社区抓联建。强化社区党支部在社会治理中的职能职责，充分发挥社区党组织的横联纵管作用。(1)思想工作联做。社区党支部应与辖区单位的党组织加强沟通联系，有计划地开展针对居民群众的各种活动，通过活动沟通思想、增进感情，加强辖区单位和社区居民的思想交流。(2)公益事业联办。充分发挥辖区单位人才、技术等各种优势，广泛开展群众性、社会性公益事业活动，比如医护人员义诊、法律咨询、艺术培训等。通过联办公益事业，增强辖区单位人员的价值实现感，提升居民群众的生活满足感。(3)环境卫生联抓。城市环境卫生创建是城市治理中一项综合性系统工作，涵盖了交通、道路、门店、违章建筑、环境污染等多项内容，通过辖区公共单位共同参与环境整治，可以使辖区单位更好体验社会治理实践，理解社会治理的综合性、系统性，从而树立和培养社会治理参与意识，更加主动地参与到社区治理工作中来。(4)党建资源联用。办公场地简陋、群众活动场所不足是老城区的街道和社区面临的共性难题。通过区域化党建，把辖区单位通过党组织统领起来，既构建了共建共治的治理结构，又提高了单位间的资源利用效率，比如为辖区群众提供教育和活动场所、组织各种义务志愿者服务队伍等，形成以区域化党建推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的共建格局。

二是楼院抓共管。社区在存在形态上具有明显的“楼院性”，抓好每个楼院的服务治理，就等于抓住了社区治理的关键。应当依托网格化的管理体制，将社区细化为社区、楼院、楼栋三级网格，实施街道党工委主导、社区党组织负责、群众自治维护、单位共建参与的共建共治模式，形成群众人人参与治理、人人共治共享的良好氛围。(1)成立楼院党小组，让居民群众有“主心骨”。每个楼院建立党小组，推选群众认可、责任心强的党员担任楼院党小组长，党小组长主要负责楼院居民事务管理，定期参与社区党支部会议汇报工作情况，使居民群众有“主心骨”。(2)建立楼院管家，让居民群众有“管事人”。由楼院党小组长负责，在楼院群众中选任楼院管家，凡是居民群众生活相关的问题都由楼院长负责，使居民事务“有人管”。(3)组建议事会，让居民群众“有话说”。由楼院党小组长、楼院管家负责，组建楼院居民组成议事会，定期召开楼院居民会议，让居民群众的意见建议“有处说”。

(三)民心导向，以群众参与打造共治共享的社会治理新体系

街道办事处作为最基层的社会治理机构，是党联系群众最为直接的桥梁和纽带，这就要求街道党工委要牢固树立民本意识，把居民群众生产生活需要作为一切工作的出发点和落脚点。要以民心为导向，以群众参与辖区事务治理为目标，创新机制，打造平台，构建起群众广泛参与的共治共享治理新体系。(1)“一征三议两公开”，推动社区治理“大家提”。在建立楼院党小组长、楼院管家、楼院议事会治理框架基础上，在各个社区全面推行“一征三议两公开”制度，为居民群众参与社区事务治理提供制度保障。以楼院议事会、座谈会、手机微信平台等方式，就社区建设中楼院重大事项和热点问题广泛收集居民意见，实现社区治理“大家提”。(2)问题公开公示，实现群众事务“大家议”。对于收集到的群众意见，分门别类，归纳整理，由街道党工委负责，召开社区党支部书记、楼院党小组长和楼院管家联席会议，商讨问题解决办法。对于商定的解决方案，在各个楼院进行公示，并征集居民群众对解决方案的意见建议，实现群众事务“大家议”。(3)“两上两下”，解决方案“大家定”。针对收集到的群众对问题解决方案的意见建议，再次召开联席会议进行商讨，通过“登门走访群众、社区党支部商议、街道党工委审议”，广泛征求居民对初步方案的意见，并经三分之二以上居民代表同意后公布实施，实现解决方案“大家定”。实践证明，“一征三议两公开”在探索解决居民群众在基层社会治理中的话语权、参与权和治理权问题方面有着显著成效，是值得坚持和推广的基层治理制度。

三、治理创新的路径选择

国家治理体系和治理能力现代化，设计在顶层，落实在基层，党建是保障，群众是基础。因此，要高度重视党的组织领导和群众参与凝聚，共同推进基层社会治理现代化建设。

(一)强化党的引领，创新工作机制，使群众参与社会治理有可信赖可依靠的“主心骨”“领路人”

要通过基层党建机制的创新、深化，横向拓展、纵向延伸，建立起以街道党工委为中心、纵横相连、覆盖辖区所有单位、所有楼院的党的组织网络，把辖区所有的单位、所有的人员、所有的区域、所有事务都纳入到党的组织领导中来，实现党组织领导的全覆盖。横向上，通过区域化党建的组织架构，把辖区内各种企业单位、经济组织、社会团体都纳入到街道党工委的组织工作框架中来，以党建统领凝聚。纵向上，实行街道党工委、社区党支部、楼院党小组三级党组织管理，彻底打通基层党组织与居民群众之间的最后“一米”。通过“纵”“横”党组织架构延伸拓展，实现辖区内所有单位与街道、社区、居民之间的联网，构建起统一、完整的辖区治理体系。

(二)坚持群众导向，紧贴民生需求，把解决群众实际问题作为社会治理的“突破口”“风向标”

基层社会治理，千头万绪、繁杂琐碎。据有关资料统计，仅街道、社区所承担的各种管理性事项达到100多种，牵涉党建、安全、计生、社会保障等等。在街道办事处人力、财力都有限的情况下，极易造成“一阵风”式的工作状况，看似整日忙碌，结果群众仍不满意。如何在头绪众多、纷繁复杂的事务中找到一个有效的突破口，化繁为简，得到群众认可，是打造现代社会治理体系要解决的一个关键问题。为此，应从群众身边最细小、群众意见最集中的小事做起，通过解决群众身边的“小事”赢得群众的信任。比如针对群众办事难的问题，可以通过责任清单和负面清单，结合互联网和大数据库的运用，向群众作出“只让跑一次”的承诺；针对居民群众反映的楼院管理问题，动员多方力量，协调人、财、物，实行群众式治理，以解决群众身边的“小事”换来党和政府形象的“大写”。

(三)注重制度创新，建立长效机制，确保群众在社会治理中的“参与权”“话语权”

强化党建引领，注重群众导向，一切民生为本，依靠群众参与打造共建共治共享的社会治理新机制，是实现基层社会治理现代化的关键。基层社会治理，容易陷入“运动式”“突击式”的状况，为了上级检查，为了应付群众，很多工作是“突击”了之，再反复再突击，反反复复，财力没少花费，问题仍没解决，问题根源在于缺乏科学合理的治理体系和治理机制。群众参与社区事务治理，需要两个必要条件：一是充分的社会动员，让群众有参与治理的积极性。二是畅通的参与通道，使群众参与治理“能说话”“能发声”。群众参与的积极性在于自身利益的相关性。要从居民群众身边最为关切的生活服务需要入手，通过正确的引导，激发群众参与社会治理的兴趣。群众从参与自家楼院环境整治开始，逐步参与到卫生保洁、道路设施、小区安全、民生服务、志愿者队伍等工作中。在引导群众参与事务治理的同时，街道党工委要注重参与机制的建设，建章立制，完善机制，建立制度化、规范化的群众参与治理体系，以此实现居民群众在基层社会治理中的话语权、参与权和治理权，这是基层社会治理现代化的最终落脚点，决定着国家治理体系现代建设的最终成效。