《南京市防洪办法》立法后评估分析

果利娟，李昆朋，邵 凯

(1.南京市水利规划设计院股份有限公司，江苏 南京 210022；2.南京市水务局，江苏 南京 210015)

立法后评估是提高立法的质量的一项重要方法，在我国开展立法后评估是必要的、迫切的。立法后评估是指在立法颁布实施以后对立法绩效所做的一种评价，是一种立法反馈机制，也是立法的监督机制。为规范立法后评估工作，适时掌握地方性法规的制定质量和实施效果，提高立法质量，南京市于2013年制定了《南京市人大常委会立法后评估办法》。通过立法后评估来提高立法技术、优化立法程序、提高立法质量和水平，使其更具可行性、针对性和操作性。

1 《南京市防洪办法》概况

2001年3月21日，南京市政府常务会议审议通过《南京市防洪办法》(以下简称《办法》)，2001年4月2日，南京市人民政府发布该办法，自发布之日起施行，发文字号为南京市人民政府令第193号，效力级别为地方政府规章。《办法》共二十六条，涵盖了适用范围、管理主体、管理程序、权利义务等防汛抗洪工作的主要内容，具体包括防洪规划、治理与防护、工程设施的管理、防汛抗洪、保护措施、法律责任等方面内容，为南京市防汛抗洪管理工作提供了法律依据。

《办法》实施十几年来，为南京市市开展防汛抗洪管理工作提供了有力的依据，防汛抗洪管理工作得到了长足的发展，取得了显著的成效。但随着经济社会的发展和时间的推移，在实施《办法》过程中不可避免的出现了一些新情况和新需求，亟需对其进行评价。

2 评估方法

《办法》后评估采用查找资料、实地调研、问卷调查、专家咨询论证等方式，了解《办法》的实际执行效果，收集水行政主管部门、政府相关部门、企事业单位、社会公众对《办法》的意见和建议。

(1)查找资料。总结分析在执行《办法》中南京市防汛抗洪管理情况，查找不足，分析存在问题及原因。

(2)实地调研。后评估调研小组与市防汛抗洪管理技术部门、水政执法部门及专家学者一起，现场察看主要河道、湖泊及近年出险现场，分析防汛管理现状；走访与防汛抗洪管理相关的建设、规划、国土等部门及相关人员，听取他们对防汛抗洪管理工作的意见与建议；召开市、区、街道(镇)涉水项目执法人员、管理人员及相关专家学者参与的《办法》落实情况座谈会。

(3)问卷调查。就《办法》规章规程、执行与实施情况、存在问题等向政府有关职能部门、防汛管理相关部门、基层政府组织、相关企事业单位、社会有关团体、部分群众等发放问卷475份，其中纸质问卷406份，网络问卷69份；收回来自政府有关职能部门、防洪管理相关部门、基层政府组织等纸质问卷159份，来自管理人员、企事业单位及群众纸质问卷247份；网络问卷69份。对上述问卷进行统计分析。

(4)专家咨询论证会。邀请行业内专家学者对《办法》从立法与执行、防洪工程设施的管理、规划落实及保障情况、社会影响等诸方面进行分析和评价。

3 评估内容

3.1 总体评价

自《办法》施行以来，配套法规及制度不断健全，同时加快了防洪规划和防汛预案编制工作。各级水行政部门结合“3.22世界水日”、“中国水周”对《办法》进行集中宣传，全社会水利法制意识和素质不断增强。

自《办法》实施以来，南京市人民政府和各区人民政府加大了对防洪工程的建设投资，加强了防洪工程基础设施的建设力度。《办法》实施近15年来，南京市累计水利工程建设总投资约166亿元，其中60%以上用于防洪建设，防洪标准得到进一步的提高。

自《办法》实施以来，南京市加大了对水行政执法队伍建设和执法能力建设，水政监察队伍已建立1个支队、12个大队、47个中队的执法队伍，水政执法人员383名。全面落实水行政执法责任制，提高了对违法设置行洪障碍的查处力度，加强对影响防洪安全的跨河、穿河、穿堤、临河工程设施的依法处置，有效地保障了汛期河道的安全行洪。

《办法》实施以来，虽然南京市多次经历大洪水，部分流域出现了超历史或接近历史最高洪水位的情况，造成局部险情的出现，但最终还是经受住了洪水的考验，未因洪灾造成人员重大伤亡事故的发生，未因洪灾造成重大的经济损失。

3.2 立法质量评价

3.2.1 合法性评价

《办法》立法位阶为地方政府规章，主要依据《防洪法》和《江苏省防洪条例》(以下简称《省条例》)等进行制定。《办法》实施的目的是为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，符合上位法的立法宗旨，与其上位法在立法的指导思想具有一致性。《办法》所确定的适用范围、管理主体、法律责任等方面均符合《防洪法》相关精神及《省条例》中的相关规定。《办法》中提出了防汛组织体系、防汛预案编制等一系列制度，这些制度的设计也与上位法相符合。

3.2.2 合理性评价

《办法》实施后，对加快防洪工程设施建设、加大防洪工程设施投入、保证防洪工程设施建设质量均起到了积极作用，符合国家的相关规定和发展方向，切合人民群众的需求。《办法》提出了管理相对人应遵守保障防洪安全的要求，明确规定了管理者在防汛抗洪救灾工作中应尽的义务；同时也对管理相对人和管理者的违法行为责任做出了相应规定，充分体现了《办法》在制定时充分考虑了个体在享受防洪工程设施保护权益的同时，应当履行相应义务。《办法》的制定体现了公平、正义的原则，符合合理性要求。

3.2.3 协调性评价

本《办法》立法位阶为地方政府规章，同位阶法的地方政府规章主要为《南京市水利工程管理和保护办法》。《南京市水利工程管理和保护办法》是为了加强水利工程的管理和保护，保障水利工程安全运行，充分发挥水利工程的功能和效益而制定。水利工程的安全运行才能保障水利工程防洪效益的发挥，《南京市水利工程管理和保护办法》的制定符合《办法》的立法目的，《办法》与其协调性较好。本《办法》配套规范性文件有《南京城市防洪规划(2013～2030)》《南京市防汛应急预案》《南京市防台风应急预案》《南京市防御洪水方案》等，符合《办法》中关于城市防洪规划、防汛预案编制制度的相关要求。因此，《办法》与其同位法、配套规范性文件之间不存在冲突，规定的制度衔接较好，符合协调性相关要求。

3.2.4 可操行评价

《办法》的制定管理职责清晰，责任主体明确，有效避免了管理过程中推诿、扯皮现象的发生，为防洪工作管理者依法履职、为水行政执法人员严格执法及管理相对人的守法均提供了法定依据。《办法》是在当时的水雨工情及社会经济条件下，结合防汛抗洪取得的成功经验，根据南京市实际情况进行细化的地方性规章，具有较强的可操作性。

3.2.5 规范性评价

《办法》共二十六条，以条的结构形式进行叙述，每条的内容具有相对的独立性和完整性，相互之间有内在联系，所组成的逻辑结构科学、合理、严密。根据《水利立法技术规范》，对《办法》名称的表述、立法宗旨和依据的表述、适用范围的表述、主管部门的表述、权利义务主体行为模式的表述、法律责任的表述以及法案语言的表述相关要求进行对照，《办法》中各类表述基本符合严谨性要求。但《办法》中仍存在未明确具体主体以及管理主体前后表述不一致的情况，应当予以修正。

3.3 执法评价

《办法》实施以来，市及各区地方政府及其职能部门在防汛工作中都能自觉严格遵守《办法》的相关规定，主要体现在以下几个方面：①全市防汛组织机构体系建立，市、区、街道均成立了防汛指挥部，并设置办公室，明确了各自的防汛职责。同时7个郊区均设立了专门的防汛科室，并配备了一定数量专职防汛工作人员，城区也有相应的职能部门及人员配备。②各级防汛责任制较为健全，各区、街道、流域性河道、大江大河、中小型水库等防汛责任体系较为完善，责任明确，每年汛前都会通过媒体向社会公布。③各级防汛抢险队伍组建较为完善，目前已形成了群众抢险队伍、非专业部队抢险队伍和专业抢险队伍三大体系。其中群众抢险队伍主要为抢险提供劳动力，非专业部队抢险队伍主要完成对抢险技术、设备要求不高的抢险任务，专业抢险队伍主要完成急、难、险、重和对抢险技术、设备要求高的抢险任务。④市、区及街道(乡镇)各级防汛指挥部修订完善防汛应急预案、防台风应急预案等各类预案。有防洪任务的城镇、工矿、交通以及其他企业，也均根据流域或地方的相关防汛预案，修定本部门或本单位的防汛预案。⑤各级防指、水务工程管理单位以及受洪水威胁的其他单位应按规范储备防汛抢险物资，防汛物资实行分级负担、分级储备、分级使用、分级管理、统筹调度的原则。⑥每年汛前进行安全检查，及时对存在病险的堤防、水库、涵闸、泵站等各类水利水务工程设施实行应急消险，对跨汛期施工的涉水工程，要落实安全度汛方案。⑦水行政执法部门在日常执法工作中，也严格按照《办法》中相关规定对涉水建设项目及影响防洪的障碍物等进行执法，能够做到依法行政。

从《办法》执行情况来看，涉水工程建设单位或相关企业的自觉性普遍较高，防洪意识较强，对管理范围内的防洪工程能够按照相关要求进行日常养护，涉水项目建设能够按照《办法》编制度汛预案、防洪评价报告、水工程建设规划同意书等。但不乏小民营企业或个体防洪意识薄弱，需对《办法》进一步宣传贯彻。大部分群众防洪意识也较强，能够自觉遵守和执行《办法》中的相关规定，并能义务参加抗洪抢险，尽可能的在防汛抗洪中贡献个人力量。

4 修订建议

考虑到社会经济发展，《防洪法》《省条例》的多次修正，以及南京市水务一体化的新形势，结合《办法》施行过程中遇到的问题，从立法与执法两方面对《办法》的修订提出建议，与时俱进地对防汛抗洪工作做出更全面、细致的规定，突出南京特色，使《办法》适用当前和今后一段时期南京市社会经济发展和防汛抗洪新形势。

4.1 立法层面建议

(1)适应社会经济发展及水务改革新形式。目前，南京市实现了城乡水务一体化管理，有效破解了城乡分割、“九龙治水”的体制约束。目前仍处于改革的初期，城乡水务管理机构职能还需进一步健全完善，不同涉水事务的协调运行机制还需进一步理顺，水务立项审批、建设管理等关键环节改革还需继续深化，为适应水务一体化的新形势，推进体制改革步伐，建议《办法》修订时充分考虑城市防汛，增加汛前对防汛排涝管网、易积淹水点的检查以及处理办法等内容。

(2)适应防汛管理新需求。根据历年防汛抢险经验，除了防汛预案外，抢险队伍、防汛物资储备以及防汛信息化系统等也在防汛工作中发挥了重要作用，是防汛抗洪取得胜利的关键因素，建议《办法》修订时对补充细化预案编制主体、编制标准、审批程序及分级编制等相关内容，同时增加补充抢险队伍、防汛物资储备、防汛信息化的相关规定，以适应防汛新形势。

(3)强化《办法》规范性。对《办法》中相关条款未明确具体主体及前后主体表述不一致的进行修订补充，以满足法律概念的规范性、严谨性要求。

(4)进一步强化联合执法。《办法》第十二条、第十七条两条规定对影响行洪的涉水工程的查处责任主体均为水行政主管部门，仅凭一家之力难免在执法过程中遇到各种阻碍。借鉴本市及其他城市在联合执法方面取得的成绩，建议《办法》中增加强化联合执法的相关规定，细化联合执法的形成条件、途径、方式和程序，以及部门间联合执法的约束和协调机制等。

(5)强化法律责任，提升法律威慑力。《办法》第二十四条规定“违反本办法第十七条规定，逾期不拆除严重阻碍行洪的设施的，县级以上水行政主管部门可以处以一千元以上一万元以下的罚款”。随着社会经济发展水平的提高，相比于违法行为带来的经济收益，存在“守法成本高、违法成本低”的现象，建议《办法》修订时考虑适当提高罚款金额，以对违法者产生威慑力，利于法律法规的落实。

(6)响应新政策应对新形势，突出南京特色。《办法》修订时可借鉴同领域其他地方规章的一些先进经验，结合南京市自身防洪形势、防洪任务进行选择性应用。根据国家最新政策，修订时可对城市建设不得减小现有水面率、实行占补平衡机制，有条件的情况下，适当扩大河湖水面率等进行相应规定。通过水面率控制，增强河湖调蓄能力，有效降低洪涝灾害。随着近年来“海绵城市”的建设推广及其在试点城市取得的显著成效，建议在《办法》修订时考虑引进该理念。防范胜过救灾，科学预警是应急机制的重要内容，南京市历年来防汛工作开展过程中按照《南京市防汛应急预案》相关规定，执行防汛预警及应急响应机制，建议在《办法》修订时增加防汛应急响应机制。

4.2 执法层面的建议

(1)依法行政，建立综合执法机制。加快推进水行政执法领域改革，全面推进水利综合执法，明确综合执法职能，建立综合执法机制，加大水利执法力度，加强执法能力建设,努力提高依法治水能力，创建和谐安全水事秩序，为水利现代化建设提供强有力的执法保障。

(2)加大宣传力度，提高公众认知度。抓住《办法》修订的契机，对《办法》加大宣传力度。建立短期宣传与长效宣传相结合、广泛宣传与针对性宣传相结合的机制。通过网络、报纸杂志、广播电视等多种媒体形式进行广泛宣传，扩大宣传对象范围及规模，加强宣传《办法》对于防御、减轻洪涝灾害和维护人民生命财产安全的重要意义，增强全社会防汛抗洪意识与主动性，推进防汛抗洪法制建设。

5 结语

《办法》颁布实施十几年来，为完善市区防汛组织机构，明确防洪责任主体，依法强化各类防洪行为起到积极有效的作用，取得了丰硕的成果。随着南京市社会经济的快速发展，防洪形势、防洪区域、防洪目标发生了深刻的变化，出现了一些新的问题和新的需求；及时总结近年来全市防汛抗洪工作的实践与经验，全面、准确地掌握《办法》的实际执行情况，依据防洪形势发展的需求，做好后评估推进工作，借鉴其他省市同领域的先进经验，与高等院校或科研机构密切合作，尽快对《办法》进行修订，使其更加完备，更能科学性地指导南京市防汛抗洪工作具有重要的理论与实用意义。