日本《儿童福利法》对我国的立法启示

邓元媛 易 谨

(长沙民政职业技术学院，湖南长沙 410004)

现阶段，尽管我国有不少针对儿童的立法和政策性文件，例如《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《中华人民共和国收养法》、《家庭寄养管理暂行办法》、《中国公民收养子女登记办法》、《中华人民共和国行业标准儿童社会福利机构基本规范》等，但儿童福利法律法规和司法解释大多体系分散甚或依附于其他成人的法律中，责任不明确、缺乏操作性，对相关责任主体的设立和职权规划也有待商榷，难以全面保护儿童权益和福利。因而，我们迫切需要一部专门的《儿童福利法》来统一规范全国儿童福利工作。日本与我国同属东亚文化圈，在立法理念和法律体系上于我国有可借鉴之处。本文就日本的儿童福利体系和主要内容从《儿童福利法》的文本角度进行分析，以期深化对儿童福利法律制度的研究，有助于扩大儿童福利法的影响，丰富我国儿童福利法律制度研究的内容。

一、日本《儿童福利法》立法定位与理念

1、立法定位

日本将《儿童福利法》定位为一部儿童福利的综合性基本法，专门、统一规范儿童福利事业和儿童福利服务，并以其他单行法作为补充。其他单行儿童福利法律有：1961年制定《儿童抚养津贴法》、1964年制定了《有关对特殊儿童支付抚养津贴的法律》、1965年日本颁布了《母婴保健法》、1971年制定《儿童津贴法》、日本于2000年5月通过了《儿童虐待防治法》、2003年颁布了《少子化社会对策基本法》、2003年颁布《培养下一代的支援对策促进法》。日本《儿童福利法》作为日本儿童福利法律制度的基石，支撑和推进日本儿童福利政策的有效实施。纵观这部法律，它将“综合性”和“基本法”的定位发挥得淋漓尽致：既有儿童福利的基本原则和理念这类原则性规定；也有儿童福利权益的具体内容、儿童福利设施和事业的设置及具体运作规范、各级儿童福利组织机关的设置和从业人员的职责等实体权利的规定；同时还有类似儿童福利费用的征收、各种福利服务的具体实施步骤等程序法的规范。

2、立法理念

日本现行《儿童福利法》制定之初是以《防止虐待儿童法》、《少年教养法》、《母子保护法》、《救护法》等相关法律为基础，根据《宪法》第25条生存权的理念制定的。从总则的基本原则中我们可以看到当时儿童福利法的目的主要是防止儿童陷入需要保护的状态，满足儿童的身心需要，促进儿童健康成长。随着日本社会的发展变迁，儿童福利政策经历了从“补缺型”到“普惠型”的巨大转变，“普惠型”儿童福利政策成为日本《儿童福利法》改革的战略和施策重点；这部儿童福利的基本法也历经多次修改，蕴含的法律理念从“救助”、“保护”到“自立支援”，从慈善到保护到儿童权利保障的演进，也昭示了日本经济、文明的进步与儿童福利立法理念的更新。1997年《儿童福利法》第1条的“爱护”等用语修改为“儿童权利，明确了儿童权利保障的基本理念，并首次明确了国家和地方公团均有责任保护儿童的健康成长。但是在1994年批准通过了儿童权利公约，儿童权利理念得到普遍认可，日本政府也承诺了履行儿童权利公约规定的义务，但历经近60年以来多次修改并没有修改这三个条文，一直简单地将其视为训示性规定的，并没有把儿童权利公约规定的四大原则写入《儿童福利法》。仅可欣慰的是，1997年修改的《儿童福利法》体现了儿童最大利益和尊重儿童意见原则，明确规定：都道府县、儿童咨询所对机构中儿童采取行动时应当听取孩子的意见。

二、日本《儿童福利法》的体系与内容

日本1947年在《儿童保护法案》的基础上所制定《儿童福利法》，共八章63条，至今其结构也没有发生变化，修改的次数也较少，是只有1997年对《儿童福利法》做大幅度的修改和几次局部修改。目前日本的《儿童福利法》共有八章，包括第一章总则、第二章福利保障、第三章儿童福利事业及机构、第四章儿童福利的费用、第五章国民健康保险团体联合会的儿童福利法相关业务、第六章审查请求、第七章其他规定、第八章罚则以及附则。

第一章总则主要包括以下三个方面的内容：（1）阐明本法保护儿童生存权和保护儿童身心健康的基本理念，各主体保护儿童权利的责任和义务，并确认本法为儿童福利基本法。（2）本法保护的对象，这一节中儿童福利法从人的身体以及精神成长的角度出发，将保护对象确定为处于成长过程、未满18岁的儿童（而日本的少年法定义为未满20岁者①），考虑到胎儿福利的保障，孕妇也被列为其保障的对象。此外对本法中涵盖的残疾儿童咨询支援事业、儿童自立生活援助事业、放学后儿童健全养育事业、儿童养育短期支援事业等福利事业所针对对象进行了解释。另外在本节中，还阐述了虽不属于儿童福利的对象但却为儿童福利法上重要概念的“保护者”和“收养人”的定义。（3）总则的第三节到第六节对儿童福利审议会和儿童福利行政的实施机关及专职人员进行了详细规划。职责明确的行政机构为儿童救助与相关法律政策的落实提供组织基础。在该部内容中我们可以看到日本从中央到各级地方政府均设有职责明确的儿童救助与福利行政机构。在中央，设有隶属于厚生省的儿童家庭局，负责对全国儿童及妇女福利做整体规划，并指导监督地方政府执行儿童救助与福利业务。各级地方政府设有福利部（局）或民生部（局），下设儿童司或儿童福利司，负责推动儿童救助或福利计划的执行等。与此同时，为调查和审议有关儿童、孕妇、产妇和智力低下的儿童福利事宜，中央和都、道、府、县均设有儿童福利审议会，负责答复咨询，或向有关行政机关提出建议[1]。日本《儿童福利法》明确规定了都、道、府、县（知事）、市、镇、村（长）的职责范围，并要求在国家及各地方公共团体必须设置儿童咨询所、儿童委员会、保健所等专门性儿童保护机构[2]。同样以儿童虐待为例，日本厚生劳动省专门设立了防止虐待对策室，通过报纸、广告等形式宣传预防儿童虐待的方法。《儿童福利法》的第七节还专门针对从事儿童保育以及指导儿童保护者进行保育的专业职员（保育士）的资格取得和职责进行了专项规定，可以看出日本对待儿童保护问题的严肃性。

第二章福利保障的内容在1997年以及2003至2006年的几次修改中进行了大幅度调整，删除了部分居家支援的内容（部分内容调整后写入总则第六条），新增了育儿支援事业、市町村保育计划以及都道府县保育计划的指定等，主要内容包括：治疗性养育指导、残疾儿童福利服务的措施、育儿支援事业、助产机构、母子生活支援机构以及保育所的入住等。与总则第六条相呼应规范了日本儿童福利的几类主要事业：儿童居家介护事业、儿童日间服务事业、儿童短期入所事业、障碍儿童咨询支援事业、儿童生活自立援助事业、放学后儿童健全培育事业、育儿支援事业、日常生活用具给付事业等。在第二章之最末的杂则中规范了阻碍培育儿童行为的管制：针对成人明显妨碍儿童福利十一类行为的禁止、针对儿童福利设施的禁止行为。

第三章儿童福利事业及机构，主要针对上一章福利保障的内容，规范了日本设置儿童福利设施的相关制度，并对国家和地方公共团体的儿童健全培养职责予以明确化，确保儿童福利保障之内容的有效实施。本章中，规定了国家和都道府县（指定都市、中核市）必须根据厚生劳动省组织令设置儿童福利设施，市町村及其他人根据厚生劳动省令，可以在申报且经过审核后设置或废止儿童福利设施，而对于上述儿童福利设施中职员（保育士、母子指导员、儿童指导员、儿童游乐指导员、儿童自立支援专业职员、儿童生活支援员等）的培训设施也做了相关规定。本章还非常详尽地规范了14类儿童福利设施：助产设施、婴儿院、母子生活支援设施、保育所、儿童厚生设施（是指以提供儿童有益娱乐，增进儿童健康，丰富儿童情操为目的的儿童乐园、儿童馆等设施）、儿童养护设施、智力障碍儿童设施、智力障碍儿童通园设施、盲聋哑儿童设施、肢体障碍儿童设施、重度身心障碍儿童设施、情绪障碍儿童短期治疗设施、儿童自立支援设施、儿童家庭支援中心。基于上述设施的设置，法律明确了对设施建立和使用的监督、设施管理人（设施长）的入所承诺义务和设施管理人亲权代行。上述设施的完备性、对设施监督和设施管理人职权的规范，充分体现了日本厚生劳动省在立足于儿童和家庭环境变化的基础上，综合推动儿童健康出生以及成长环境的基础条件完善的决心和执行力。

第四章儿童福利的费用。为了充实和完善儿童福利制度，从事儿童福利行政以及儿童福利事业的职员需要接受充分的训练，同时，还必须有支撑各项儿童福利设施和事业实施的财政支持。鉴于此，儿童福利法在第四章规定了实施儿童福利服务的经费支付、负担和补助，即国家、都道府县、市町村要按比例负担儿童福利的费用，其中市町村支付的比例最高，都道府县和国家可以对市町村支付的部分儿童福利事业的费用在一定范围内予以补助[3]。为了支持私立儿童福利设施的设置，法律还规定了国家、都、道、府、县、市、町、村对于私人设立的儿童福利机构可以补助其新建、修理、改造、扩张或完善所需费用的四分之三以内的金额。

第五章是国家健康保险联合会与《儿童福利法》的关系，本章内容将日本儿童福利法与国民健康保险法进行有机结合，实际上目前日本的健康保险基本已经覆盖了所有儿童。

第六章为审查请求，该章内容实际只有一条，规定了残疾儿童日托费用、高额残疾儿童日托费用和特殊障碍儿童日托住宿及医疗费用的请求与审查。第七章与第八章的主要内容是杂则和罚则，杂则的内容主要是对上述四章内容的补充规定。例如：第三章中对于国家、都道府县、市町村和私立儿童福利设施的监督进行了规范，而杂则中则强化对未经认可的设施进行监督。第六章罚则主要是对于九类有碍儿童福利行为的处罚规定：违反本法第二章中第34条第1款各项及第2款规定的禁止行为的处罚；违反儿童咨询所职员保密义务的处罚；违反保育士保密义务的处罚；考试委员等违反有关保育士考试的保密义务的处罚；违反保育士名称使用等的处罚；对虚假报告、回避答辩等的处罚；妨碍职务或懈怠申报的处罚；违反停止事业、关闭设施命令的处罚；对未经认可的保育设施的处罚。纵观这部儿童福利的基本法，罚则的比重并不大，只规定了必要的最低限度的处罚，这或许意味着制定这部法律的初衷更倾向于以积极的方式增进儿童福利，促使儿童健康成长。

可以看出，日本《儿童福利法》内容涵盖面广，在管理上实行中央与地方分权，具体到每个项目又分属不同的管理部门，各部门间权责分明各司其职，而中国的儿童福利制度项目的对象主要是处于不利境地的儿童，保障的也是儿童的基本权利，并没有象日本一样涉及到儿童生活发展的各个层面、各个领域，而且基本没有涉及到儿童家庭的福利。只有不断借鉴与反思，儿童福利研究才能更有生机和活力。

三、对我国《儿童福利法》立法的启示

日本《儿童福利法》从1947年制定到2016年最新的修改，已经历了从建立、发展、变化到成熟的过程，其立法理念与内容的设置也更适应现代经济社会环境下儿童福利的需求。他山之石可以攻玉，我们不妨从中探寻一些适合中国的《儿童福利法》的立法思路，梳理一下我国《儿童福利法》的立法理念、定位和主要内容。

1、从立法理念上看，当代中国也处于经济高速发展时期，“补缺型”的儿童福利法律已不适合我国发展现状，2014年我国人均GDP高达7485美元，将近是日本开始建立福利国家时的人均GDP的三倍，我国政府也提出了“适度普惠型”儿童福利政策，因此《儿童福利法》的立法理念也应该赋予时代的意义，体现为生存权、平等权与适度发展权。

2、从定位上看，我国目前专门规范儿童福利的法律有《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，其他有关儿童福利的内容多散见于各类政府规章和其他规范性文件中，而两部未成年法律虽已实行多年，但内容上却局限于单纯的儿童保护，与国际上所定义儿童福利存在一定差距，且因为原则性强、不可操作性等问题屡遭诟病。我们不妨借鉴日本的经验，以现有的法律法规为基础，将我国的《儿童福利法》定位为综合性基本法。一方面明确儿童福利的理念和基本原则，作为指导我国儿童福利法律制度的上位规定；另一方面可以在未成年人保护及法律责任的基础上增补儿童疾病救助、居家支援、育儿支援、儿童福利机构、儿童教育支持、儿童抚养支持等内容，满足我国经济、社会发展情况下对“普惠型”儿童福利内容的诉求；其次还可以对儿童福利主管行政机构的设置、职责及行为规范进行详细规定，加强儿童福利法律规范的可操作性，避免《儿童福利法》成为一纸空文的尴尬。

3、儿童福利法主要内容的设定

联合国《儿童权利宣言》规定了九个方面的儿童需要，涵盖教育、卫生保健、福利、安全保护四大领域。笔者认为我国的《儿童福利法》应该包括教育性服务、保健性工作、福利性措施和保护性处置这四大内涵。主要内容涉及儿童福利法基本制度、儿童福利服务项目、儿童福利工作体系、儿童福利经费和法律责任等。笔者仅就以下三个方面谈谈日本《儿童福利法》对我国儿童福利立法内容的启示。

（1）儿童福利工作体系

目前我国儿童工作由多个部门实施，不但责任不明确，更重要的是缺乏协调与合作机制，缺少具体负责儿童福利制度有效实施的组织机构，恰是导致我国儿童权利受到侵犯时难以获得及时救济的主要原因之一[4]。笔者认为，借鉴日本儿童福利机构设置的经验及考虑我国实情，可以在《儿童福利法》中由民政部下设独立的专门主管儿童福利的行政机关，负责全国儿童福利工作，省、市、县配套设置儿童福利处、科、室，专门负责本区域相关儿童福利工作，乡、镇一级分别设立妇女儿童委员负责建议和监督儿童保护工作在各村的实施。这样可以形成一个中央、省、市、县、乡层级分明、分工明确的儿童福利行政工作体制。法律还应该明确该机关的组织结构、职责、行为规范和行政人员准入等相关事宜。此外，2016年民政部已尝试在农村留守儿童关爱保护工作中加强组织领导和统筹协调，强化部门间协作配合，建立部际联席会议（以下简称联席会议）制度，联席会议由27个部门成员单位组成，由民政部负责召集，原则上每年召开一次会议。我们可以参考日本《儿童福利法》中关于儿童审议会的立法规定提升规范部际联席会议为儿童政策委员会，由国务院副总理为委员会主任，减少部际成员、增加儿童福利相关学者或专家、民间相关机构、团体代表为委员并达到一定的比例，并详细规定儿童政策协调委员会职责与工作规则。

（2）儿童福利经费

社会福利制度设计中经费的设置是一个难以把握的问题，经费设置过少，显然难以确保福利工作的正常开展，经费设置过高又容易导致国家负担重，不适于我国目前发展中国家的经济水平。笔者认为儿童福利经费的来源和合理运用应该是《儿童福利法》制定中需要科学规范的一个内容。作为一个社会福利制度成熟的国家，日本在儿童福利经费方面充分体现了重视家庭的传统儒家思想，将家庭责任与职能发挥得淋漓尽致，国家和企业、地方公共团体对家庭进行必要的帮助和指导，实现以家庭为根基、企业、地域社会给予支持、公共部门提供必要援助的“儿童福利三重构造”的社会。我国也具有传统儒家思想中以“家庭”为中心的理念基础，在社会福利方面更无法与传统高福利国家相提并论，因此在构建儿童福利整体构架中，日本这种“以家庭为先导，推行地方政府、企业、社区多元化治理”的福利政策理念确有可鉴之处[5]。

（3）儿童福利服务项目中的育儿支援服务

纵观儿童福利政策发展历史，在其发展成为基于对儿童地位认识的“儿童政策”之前，曾一度是作为应对人口老龄化少子化的政策之一，当前有效的育儿支援政策更是成为国家发达程度和社会福利的重要体现。作为少子老龄化程度严重的国家，日本政府从上世纪90年代开始就大力推行各种育儿支援政策，来遏制少子化问题对其本国国民经济带来的一系列不良影响。在2003年《儿童福利法》的修改中，还专门新增了育儿支援事业、市町村保育计划以及都道府县保育计划的制定。日本《儿童福利法》关于育儿支援事业的增加对我国儿童福利法的构建有一定启示：我国的家庭育儿状况与日本有不少相似之处，从2001年开始中国就已经步入老龄化社会，65岁及以上人口比重达7%，十年后这一比例将提高到13.7%，预计到2050年65岁及以上人口比重达23.6%。

虽然我国已放开了二孩生育政策，但配套的育儿支援政策却没有紧跟而上，职业女性在承受着来自家庭育儿和劳动力市场的激烈竞争的双重负担下，二孩的生育意愿并不强烈，改变少子老龄化趋势不容乐观。从日本儿童福利法的制定与发展变革可以启示，我国同样需要在制定《儿童福利法》的时候将育儿支援服务纳入其中，明确政府、社会、家庭在儿童养育方面应承担的责任，构建多层次、多角度的育儿支援网络体系，创设积极支持育儿的社会环境，以应对我国日益严重的人口少子老龄化危机。

【参考文献】

[1]易谨.我国台湾地区与日本儿童福利法律制度的特色与启发[J].青年探索,2012,(2).

[2]杨菊华.部分国家生育支持政策及其对中国的启示[J].探索,2017.

[3][5]邓元媛.浅探日本儿童法律制度及对我国的启示[J].青年探索,2012,(3).

[4]易谨.日韩与台湾地区儿童福利工作体系政府职能之比较[J].中国青年政治学院学报，2015,(6).

[6]桑原洋子.日本社会福利法概论[M]北京：商务印书馆，2010.