从预算改革进程看国家预算能力提升的路径

●本刊评论员

1978年开始推进改革开放大业，已历40周年。这40年，国家变得更加富强，人民生活水平不断提高，国家治理能力得到极大提升。回顾40年的历程，笔者认为，经济社会的进步，既是政治善治的体现，也必以国家治理能力的提升为根本性支撑。在经济建设和社会事业发展、社会关系的构建、财力的汲取和使用等各种国家治理能力中，预算能力之重要性在理论界得到高度重视。著名财政专家希克就说过：“一个国家的治理能力很大程度上取决于它的预算能力。”也有学者认为，一个国家筹集和配置财政资源的方式对其治理能力最具解释力。总结国家预算改革经验，对于提高国家治理能力，促进社会经济进一步发展非常有益。所谓预算能力，主要表现在汲取和使用财政资源两个方面，但它还有更深刻的意蕴。财政枯竭或不可持续，当然失去了治理基础。而有很高的财政汲取能力，却没有与此相匹配的财力配置能力、解决公共问题的能力也不能说是治理上的成功。预算能力从根本上讲，是高效、负责地利用财政资源解决公共问题的能力。

按照有学者提出的“中国财政预算经历了从无到有的过程”的观点，预算能力当然也是从无到有，并不断提升的过程。改革开放前，我国财政可称之为“自产财政”，财力的汲取主要靠国有企业的“财产收入”和对农村集体经济的控制征集“公粮”和“剪刀差”，财政分配实行统收统支、供给制、票证制。“大锅饭”和计划控制使现代意义上的国家预算并无存在空间。1978年开启的改革，使得税收开始成为汲取财源的主要途径，税费不够满足“吃饭财政”需要的问题成为巨大困扰，更不用说提供较好的公共服务。从逻辑上讲，这样的困局应能产生财政改革和进行预算的“倒逼”作用。事实上，我国自80年代起，财政改革就经历了财政承包、分税制和正在推进的央地财政关系改革等阶段，国家预算也在制度建设上不断推陈出新。

从预算能力方面看，历次财政改革针对客观存在的问题，都存在新的制度需求，也有相应的制度供给，并不断提高预算能力。放权让利、财政承包制产生的财政汲取能力下降的问题、财政收入不稳定问题、地方政府通过隐藏企业利润与中央“争利”问题，使分税制得以推出。分税制产生的地方财政压力增大、预算外和“制度外”收入膨胀、转移支付低效率和腐败问题并存、通过土地财政和土地金融获取财源、地方政府债务剧增，使平衡央地财政关系以及解决财政权力碎片化、财力使用无序化、财政监督管理能力欠缺等问题成为必要。提高预算能力，向预算国家转型成为改革的主攻方向。通过编制部门预算、追求预算的精细化、国库体制改革、“收支两条线”、政府采购制度改革、实行全口径预算等措施促进财政收支的集中统一，提高财政配置效率。通过重构财政预算政治过程，提高预算立法水平、加深人大介入程度、实行财政透明化、加强预算绩效评估等措施强化财政监督。这一过程中，财政解决公共问题的能力，财政的公共性、普惠性也明显加强。

改革经验表明，提升预算能力的一些关键措施还应进一步强化。一是仍要坚持财权集中统一的方向，防止财权碎片化、割据化。二是实现预算硬约束，将预算提高到国法的高度，严控财力使用的“斟酌”和自由裁量。三是加强监督和问责。四是建立良好的预算“政治过程”，建立财政预算的公共议程和科学决策机制。■