美国转基因食品强制标签立法及对我国的启示

郭桂环，纪金言

转基因食品是指利用基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品和食品添加剂[1]。转基因信息属于食品的信任属性[2]，即消费者无法通过自己的能力和经验获得，往往需要通过食品标签来获得这类信息。因此，转基因食品标签制度是转基因食品管理的重要环节[3],也是人们关注的焦点议题[4]。转基因食品标签问题是一个涉及科学、宗教、道德、个人信仰以及伦理等因素的复杂问题[5]，关于转基因食品标签的争论及利弊分析的研究从未停止过[6]。一个国家到底实行转基因食品强制标签制度还是自愿标签制度，需要在各种利益之间寻求平衡[7]。同时，一个国家的转基因食品标签制度并不是一成不变的[8]，基于国内情况的变化，一个国家的转基因食品标签制度也可能会随之改变[9]。2016年7月29日，美国总统奥巴马签署了《国家生物工程食品披露标准》法案，标志着美国的转基因食品标签制度正式从自愿标签制度转变为强制标签制度。

1 美国转基因食品标签制度的演变

1.1 转基因食品自愿标签制度

在《国家生物工程食品披露标准》签署之前，美国并不存在专门的转基因食品标签立法[10]。在实践中，一直由美国食品药品管理局（Food and Drug Administration，FDA）依据《联邦食品药品和化妆品法》具体负责转基因食品标签的管理[11]。《联邦食品药品和化妆品法》涉及到食品标签的部分主要包括第403部分和第201（n）部分。其中，第403部分规定了错误标识的范围，包括错误或误导性的标签、以其他产品名称售卖、标签信息不显著等情况。第201（n）部分则规定食品标签要包含和食品相关的所有实质性信息。无论是肯定的陈述还是重大遗漏，如果不能揭示食品的实质方面，都会被认为是错误标注。但至于何谓“实质性”信息，该法并没有明确规定，需要FDA在监管过程中进一步解释。在实践中，FDA对食品标签的监管主要基于食品的安全性，而并不在于保护消费者知情权[12]。具体到转基因是否属于食品的“实质性”信息，FDA在1992年《来自植物新品种食品的政策声明》中指出，食品的生产是否使用了转基因技术并不是实质性信息，因而并不是必须披露的信息[13]。FDA于2001年发布转基因食品自愿标签指导草案，这一草案表明，没有任何证据和信息可以得出食品或其成份是由生物工程技术生产的事实，属于《联邦食品药品和化妆品法》第403和第201（n）部分所要求必须披露的实质信息这样的结论，FDA重申了其不要求转基因食品加以特殊标注的决定[14]。2015年11月，FDA发布了转基因植物产品的自愿标识最终指导方案，并再次重申了该部门长期秉持的政策，即转基因食品不需要特殊标注，要求对这些与传统食品没有任何差别的食品进行标识无任何法律依据[15]。

由上可以看出，在《国家生物工程食品披露标准》签署前，美国实行转基因食品自愿标签制度，并不要求生产商披露转基因食品信息[16]。在转基因食品与对应的传统食品相比没有实质不同或新的安全风险的情况下，既没有科学依据也没有法律基础要求强制披露转基因食品信息[17]。

1.2 转基因食品强制标签制度的确立

作为全球转基因作物种植和消费第一大国的美国，其国内要求实行转基因食品强制标签制度的呼声日益强大[18]。其主要原因在于美国消费者对政府监管的不信任以及对转基因技术的怀疑在不断地发酵[19]。不论是在联邦层面还是各州都在不断地提出有关转基因食品强制标签的提案[20]。2016年7月1日，佛蒙特州成为美国第一个实行转基因食品强制标签立法的州。康涅狄格州和缅因州此前也通过了转基因强制标签立法，但这2 个州立法都规定了生效的触发条款。另外，还有20多个州也积极推进转基因食品强制标签的立法动议。鉴于各州的转基因食品强制标签标准并不相同，为了满足各州立法的不同标准，食品生产商需要对其生产的转基因食品根据不同州的标准分别进行标识，这必然会大大增加成本。因此，一旦这些州立法生效，必然会对转基因食品生产商造成较大困难。为了防范这种情况的出现，同时作为对消费者知情权要求的回应，《国家生物工程食品披露标准》得以签署并优于各州立法。该法的颁布一方面可以使消费者获得转基因食品信息；另一方面，食品工业将会有一个明确的、统一的转基因食品披露标准，便于生产商转基因标注义务的履行。

2 美国转基因食品强制标签立法的主要内容

2.1 转基因食品强制标签立法的理论基础

转基因食品的安全性一直是人们关注的焦点问题[21-22]，但美国《国家生物工程食品披露标准》明确规定了转基因食品强制标签立法的理论基础是保护消费者知情权，而不是转基因食品的安全问题。其第293部分规定，“该法的制定以及根据该法的要求披露食品转基因信息的目的，并不表示那些已经通过了联邦监管部门的市场前审查的转基因食品比相对应的传统食品更安全或者更不安全。”欧盟的转基因食品强制标签制度在保护消费者知情权的同时，也着眼于转基因食品产业可能给人类生命、身体、健康以及生态环境带来的特殊危险，对其进行系统、特别的法律管制[23]，即风险预防原则[24]。该原则认为在科学还无法完全证明转基因食品无害的情况下，需要对可能产生的风险进行管制[25]。同时，欧盟对转基因食品还进行可追溯性的严格监控管理[26]。因此，欧盟的转基因食品强制标签制度的立法基础有2 个，即消费者知情权和风险预防原则[27]。

2.2 对转基因食品强制标签制度实施机构的规定

美国的食品标签管理机构主要包括2 个：一是FDA，具体负责除肉类、禽类以及蛋类以外的美国境内销售的国产或进口产品；二是食品安全检验局（隶属美国农业部），负责肉类、禽类产品和加工蛋类产品的标签问题。因此，美国的FDA是食品标签的主要负责机构，而美国农业部只针对特定食品制定标签规则，起到辅助作用。但《国家生物工程食品披露标准》却要求农业部长在2 年时间内制定相应的国家转基因食品披露标准，且对转基因信息的披露必须依据该标准。由此可知，该法将绝大部分发展和实施转基因食品披露标准的权限授予美国农业部，而不是FDA。这和FDA对转基因食品一贯秉持的态度有一定的关系：FDA认为消费者知情权不能成为强制食品标签的独立理由；而经批准上市的转基因食品不存在安全问题，因此并不需要强制披露。FDA曾对《国家生物工程食品披露标准》法案发表评论，认为自己没有责任去寻求强制披露转基因食品的计划。

2.3 对需标注转基因成分的规定说明

《国家生物工程食品披露标准》第291部分明确了一些核心概念：“生物工程”（即转基因）是指包含通过体外重组脱氧核糖核酸技术生产的转基因物质；这种物质无法通过常规育种或在自然中获得。这一规定表明，如果利用某种转基因技术得到的物质，同样可以通过常规育种或在自然中获得，则不属于该法的适用范围。“食品”是指供人类消费的食品，第292（c）部分又具体规定了食品适用范围：1）属于《食品、药品化妆品法》中标签要求所规范的部分；2）属于《联邦食品检查法》、《禽类产品检查法》及《蛋类产品检查法》标签所规范的部分，但这种情况需要满足以下条件：当食品最主要的成分独立属于《食品、药品和化妆品法》标签要求之外，或者当食品的最主要的成分是肉汤、骨汤、水或者其他类似的汤类，而第二个最重要的成分独立属于《食品、药品和化妆品法》标签要求之外的情况。由于《联邦食品药品和化妆品法》适用食品的范围并不包括肉类、禽类以及蛋类产品，所以，该部分的规定将主要成分为肉类的食品排除在适用范围之外。《国家生物工程食品披露标准》也规定了转基因食品强制标签的豁免，将餐馆或类似的食品零售点提供的食品以及非常小的食品生产商供应的食品排除在要求披露转基因信息之外。

由此不难看出，美国的转基因食品强制标签的适用范围比较窄。转基因食品是指食品中包含转基因物质，并且转基因物质不能通过常规育种或在自然中获得。另外，如果经过深度加工后已经无法检测到转基因物质，则不属于该法的适用范围。而欧盟2003年《转基因食品和饲料条例》中将转基因食品定义为“含有转基因生物或其成分的食品、或者由转基因生物或其成分生产的食品（但最终产品不再含有转基因成分）”。因此，欧盟的转基因食品强制标签制度是以过程为导向的[28]，其转基因食品定义的范围要远大于美国转基因食品强制标签的适用范围。

2.4 对转基因食品信息标注形式的规定

《国家生物工程食品披露标准》第293部分明确了转基因食品信息的标注形式包括3 种，即文字、符号、电子或者数据连接食品生产商的形式（通常是指通过智能手机扫描二维码的形式），但排除不能嵌入互联网网站的统一资源定位器的连接。同时，要对包装非常小的食品提供合理的可选择的信息披露替代措施。小食品生产商可以通过电话号码或其网站来披露转基因信息。由此可见，食品生产商在标识食品时是有多种选择的，除文字、符号外，还可以用简单的二维码进行标记，消费者可以通过扫描二维码的方式了解食品是否含有转基因成分。对于一些小企业，甚至可以只留电话号码，消费者可以通过打电话获得想要的信息。由此可以看出，美国对转基因食品标签的标注形式是灵活多样的，便于生产者履行标注义务。尤其是利用二维码披露转基因信息，这是美国转基因食品强制标签立法的一大创新。为了增加这一披露方式的可行性，《国家生物工程食品披露标准》还对其规定了具体要求。例如，要有“扫描这里可以获得更多信息”或其他类似的表述，农业部要对这一披露方式进行进一步研究等。

3 对完善我国转基因食品强制标签制度的启示

我国转基因食品标签制度的法律依据主要包括《食品安全法》、《农业转基因生物安全管理条例》以及《农业转基因生物标识管理办法》等法律法规。新修订的《食品安全法》第69条规定了“生产经营转基因食品应当按照规定进行显著标示”，但该法并没有进一步的具体规定[29]。而《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物标识管理办法》只规定了农业转基因生物标识制度，并没有关于转基因食品标识的具体规定。因此，我国目前关于转基因食品标签立法还很不完善，很难在实践中具体执行[30]。一些学者也指出我国有关转基因食品标签的法律不少，但制度的可行性差[31]。我国转基因食品标签制度的完善应该以我国国情为基础[32]，但同时应该借鉴其他国家的立法经验。和最早进行转基因食品强制标签立法的欧盟相比[33]，美国转基因食品强制标签立法相对比较宽松。我国对待转基因食品的态度与美国有很大的相似性：一方面，我国对转基因技术高度重视，种植转基因作物的规模比较大；另一方面，我国的消费者迫切希望得到转基因食品信息。因此，我们可以在以下方面适当借鉴美国相对宽松的转基因食品强制标签立法。

3.1 完善制度设计

在制度设计方面要兼顾消费者和生产者的利益。我国对转基因生物标识采取的是目录管理方式，只要产品中含有目录内的转基因生物，无论多寡均需标识[34]，缺乏相应的转基因标签的豁免规则[35]。这必然导致转基因标注成本极高[36]，从而对转基因食品的生产者非常不利。因此，我国转基因食品标签在制度设计层面对消费者权益和生产者权益的保护有失均衡[37]。美国《国家生物工程食品披露标准》得以通过的原因就在于该法案兼顾了消费者和生产者的利益平衡：一方面，消费者可以通过食品标签得到转基因食品信息；另一方面，该标准在适用范围、披露方式、豁免规定方面都是比较宽松的，这在一定程度上保护了生产者的利益。我国的转基因食品强制标签制度的完善，同样需要兼顾各方利益。在消费者知情权需要保护的同时，也应该适当考虑生产者的利益[38]。因此，在转基因食品的范围、豁免以及标注方式等方面，我国可以适当借鉴美国的做法，从而使我国的转基因食品标签管理更具科学性和可操作性[39]。

3.2 明确转基因食品强制标签的立法基础

转基因食品强制标签的立法基础是保障消费者知情权[40]。转基因食品自问世以来，国际社会就开始对其安全性进行讨论[41]，关于转基因食品安全亦或不安全的争论也越来越激烈[42]，这已经严重影响了公众对待转基因食品的态度[43]。大多数国家都制定了相应的转基因食品安全监管制度[44]，转基因食品通过严格审批才能进入市场。因此，转基因食品是否安全是由其进入市场前的批准制度所规制的，而不是食品标签所能解决的问题[45]。美国《国家生物工程食品披露标准》第293部分明确规定，经过市场前审查的转基因食品与对应的传统食品一样安全。对转基因食品实行强制标签制度并不是基于安全性的考虑，而是在于保护消费者知情权。我国转基因食品标签立法也应该借鉴这一做法，明确对转基因食品实施强制标签制度的目的是保护消费者知情权，并对经批准上市的转基因食品的安全性予以确认。这在一定程度上可以缓解消费者对转基因食品安全性的顾虑，同时增加消费者的信心。

3.3 转基因信息标注形式应灵活多样

美国《国家生物工程食品披露标准》规定，食品生产商可以自主选择标识方式，可以使用文字、符号或由智能手机扫描二维码等多种形式披露转基因信息。其中，利用智能手机扫描二维码的方式披露转基因信息属于开创性的规定。使用二维码的形式披露转基因信息有其他披露形式无法比拟的优点。例如，由于食品标签面积的限制，使用文字或符号的形式只能披露简单的信息，无法获得更多的信息。而利用二维码的形式却不受此限制，二维码所链接的网站可以更多地介绍转基因信息。就我国具体情况而言，随着智能手机和无线网络的普及，使利用二维码的形式披露信息成为可能。因此，我国也应该结合具体情况对利用二维码披露转基因信息的方式进行研究，以判断这种形式是否具有可行性。

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