“运动式治校”的合法性危机及破解

2018-03-28房莹

重庆高教研究 2018年4期

房莹

（上海海关学院科研处，上海 201204）

近年来，在与大学有关的媒体报道中，诸如“举全校之力”的表述反复出现，如“举全校之力，决胜本科教育合格评估”“举全校之力，保申硕成功”“举全校之力，冲刺‘双一流’”等。媒体多从赞赏的角度出发，报道此类新闻。具体而言，“举全校之力”的形式、内容以及程度每每不一，若就事论事，可逐一分析其背景、原因以及取得的成效。然而，这些现象的反复出现，却令人不得不思考一个深层次的问题：在推进大学治理现代化的进程中，如此反复出现的“运动式治校”是否具备大学治理的合法性？

本文将大学此类“举全校之力”的行动界定为“运动式治校”，它往往是指大学在处理重大事件或面对重大战略机遇时，通过资源的集中调配，集中力量攻关重大任务的活动。它至少有3个特点：一是由大学自上而下发动的，大学的决策层（“党委领导班子”）在这些活动或事件中扮演着核心角色；二是政治动员和行政支配相结合，以行政权力为主进行推进；三是打破了大学运行的常规节奏，具有非制度化、非常规化的特征。

大学治理包括有效性和合法性两个重要维度。有效性意味着绩效，指大学以效率机制为导向，反映大学是否有能力推动学校的建设和发展。合法性意味着价值，指大学以合法性机制为导向，具有合法性的大学治理能激发利益相关者的忠诚感和归属感，确保利益相关者有强烈的内在动机参与大学治理。大学治理的有效性和合法性是辩证统一的关系。从最终的结果来看，有效的大学治理一定是建立在强有力的合法性基础上的。在大学治理现代化的“理想状态”下，大学利益相关者有着共同的价值导向，在制度化、规范化的合法性框架内，通过共同治理追求大学治理的高绩效，实现大学治理有效性和合法性的统一。然而，从过程或者说短期来看，大学治理的合法性和有效性之间却有着张力和冲突。面临多重压力和挑战的大学，由于现实资源的约束和发展紧迫性的需要，在现实层面往往选择追求有效性，忽视甚至“牺牲”大学治理的合法性，进而引发大学治理的合法性危机。

“运动式治校”以效率机制为导向，片面追求短期内的高绩效，在一定程度上或能解学校“燃眉之急”，或助力学校抓住机遇，体现了大学决策层（核心行动者）的理性选择。然而，从长远来看，这种反复出现的“运动式治校”，忽视了大学治理合法性建设的基础性和长期性，会消解甚至侵吞大学治理的合法性基础，不利于大学治理现代化的发展。

一、“运动式治校”：概念、特征及其成因

（一）“运动式治校”的概念和特征

林林总总的“运动式治校”在大学实践的经验层面已经司空见惯，但在高等教育研究领域却鲜被提及。与此有着鲜明对比的是，“运动式治理”是近年来社会学领域的研究热点之一。关于“运动式治理”的成因，学界多有争议，有“社会资源有限说”“治理工具有限说”“科层官僚制局限说”“社会动员能力下降说”等多种提法［1］。而关于“运动式治理”的特点则有共识，这里采纳周雪光的表述：“运动式治理的突出特点是（暂时）打断、叫停官僚体制中各就各位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规体制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。这些运动式治理的行为常常以自上而下的指令启动，甚至来自上级领导的主观意志，但它们的出现不是任意的，而是建立在特有的、稳定的组织基础和象征性资源之上。”［2］借用这一词语及内涵，观察大学治理中频出的“举全校之力”现象，发现有很多共性。因此，本文将社会学研究领域中“运动式治理”一词适度拓展，将大学治理领域中相似的现象归纳为“运动式治校”。“运动式治校”与“运动式治理”有3个方面的共同点：

第一，自上而下发动。与“运动式治理”相同，“运动式治校”通常也是由自上而下的指令发动，是大学为了实现特定的目标或任务发起，学校决策层（“党委领导班子”）在运动的动员和组织中发挥着核心作用。

第二，在运作方式上政治动员与行政支配相结合。在决策方面，由大学决策层高度集中进行决策，往往缺乏相应的民主参与的程序。在推进落实的过程中，持续进行政治动员，既迅速将决策层的理念和意图传递下去，也确保各方面的资源、注意力保持持续的集中。在执行方面，通过对任务的层层分解、指标细化，以行政权力确保这一单项任务高效率地完成。

第三，打破常规，集中多方资源。“运动式治校”有着打破大学行政常规运转节奏、集中注意力和资源的优势。它通过打破常规，在短期内迅速集中“相对有限”的人力、财力和物力，以行政权力的强制性特点来整合多方力量和资源，确保任务完成。

由此可以看出，“运动式治校”以效率机制为导向，注重工具理性，追求短期内的高绩效、高收益，有着鲜明的非制度化、非常规化的特征。所谓“非制度化”，是指大学在推进此类“运动”时往往缺乏相应的制度安排，“运动式治校”通常不在大学制度化的框架和约束中进行；所谓“非常规化”，是指“运动式治校”的目标、任务和运作方式会根据特定任务的紧急程度和重要程度等因素设定与调整，通常会打破大学行政部门科层制按部就班的工作节奏。

至此，本文界定“运动式治校”的概念为：“运动式治校”是当前中国大学较为常见的一种治理方式，这种治理方式以效率机制为导向，经大学决策层自上而下的发动，将持续的政治动员和行政性的强制支配相结合，以广泛集中多方注意力和资源为手段，达到短期内完成大学某一重大建设任务的目的。

（二）“运动式治校”的成因

1．从政府和大学的关系看，大学之于政府是从属依附关系

第一，政府主导资源配置，大学对政府有着很深的资源依赖。从我国高等教育改革的进程来看，尽管扩大和落实大学办学自主权是一直以来的主线，然而，政府始终垄断着大学生存和发展需要的各类重要资源，包括经济资源及分配权、组织人事权、办学评价权等。大学要建设和发展，不得不依赖于政府的资源投入。近年来，随着国家治理体制从计划经济时代的“单位制”向“项目制”转变，项目制作为国家治理的新体制也逐步嵌入大学的治理结构中。国家通过大量以“项目”为载体的资金配置方式给予大学以支持，如原“985工程”“211工程”“卓越工程师教育培养计划”“高等学校创新能力提升计划”“双一流计划”等，大学和政府之间呈现出更加强烈的资源依赖关系［3］。不同于一般性的行政拨款，“项目制”强调竞争性，以具体项目为建设对象，而非以“大学”这一单位整体进行资源配置与建设。然而，究其本质，这种制度安排下的高等教育资源分配是集权体制下的政府委任制［4］，对于多数大学而言，只有通过“运动式治校”统筹全校资源参与竞争，才有“获胜”的可能，进而为大学的发展寻求资源和空间。政府主导着资源配置，为大学实施“运动式治校”带来了诱因。

第二，大学与政府的“同构性”逻辑依然存在，政府对大学按行政机构进行管理的“痼疾”未完全去除。虽然《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，“推进政校分开、管办分离”“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，然而，长期以来，大学由政府兴办、政府拨款、政府管理和隶属于政府［5］，制度的累积效应使政府有着按照行政机构管理大学的“惯习”，与此相适应，大学被锁定在“行政化”的路径依赖之中［6］。制度的同构性逻辑使得中国大学这一组织从诞生之日起便与政府同构，且在长期的积淀之中形成了统一而高效的科层体系，这为大学实施“运动式治校”奠定了组织基础。另外，在一定程度上，“运动式治校”不仅是大学积极向政府争取各类办学资源的需要，也体现了大学对政府管理大学行为逻辑的模仿。有研究者认为，国家对大学的管理有“打补丁式”的特点。比如，教授不给本科生上课，就出台要求教授上讲台的严厉措施；教师不重视教学，不安心教学，就出台评选国家教学名师等激励措施［7］。这种“打补丁”“一阵风”式的管理方式也相应地“激励”了大学在治理特点上的“模仿”和学习。

2．大学有追求超常规绩效的迫切需要

与国家赶超型现代化发展需要相适应，我国高等教育发展经过多年的积累，进入了由“量的扩张”到“质的提升”的关键阶段，诸如“弯道超车”“跨越式发展”“超常规发展”等词汇常见诸大学有关的媒体报道中。尤其是在近年来“双一流”建设的背景下，原“985工程”“211工程”的身份制也逐步被打破，大学面临着追求超常规绩效的巨大压力，进入高度竞争化的阶段。追求超常规的绩效不仅关系到大学的发展，也意味着大学能否立足和生存。面对超常规绩效的压力，抓住国家各类重大支持“项目”的机遇，对于大学的生存和发展具有关键意义。大学目前治理结构的特点和有效资源的不足，使得大学在面对以上重大机遇时，往往通过“运动式治校”来实施：一方面，大学长期形成的政治权力主导行政权力、行政权力的泛化以及学术权力弱化的治理结构，便于大学通过政治动员，依靠行政权力指挥学术权力迅速进行资源的整合来集中攻关。行政权力的泛化使其成为一种专断性的权力。在行政权力泛化的条件下，大学的行政系统可在不与学术系统进行常规性和制度性协商的情况下，即有权采取行动。另一方面，这也反映了大学制度性资源的匮乏。现代大学治理需要通过提升制度能力来推动各部门的协同，整合资源，推动发展。在当前大学制度性资源匮乏的情况下，大学又有着追求超常规绩效的强烈需求，因此，只能通过“运动式治校”的方式来抓住机遇或应对重大事件。

二、“运动式治校”引致大学治理的合法性危机

所谓合法性，是指在特定的信念、规范和价值观等社会化建构的系统内部，对行动是否合乎期望的恰当的一般认识和假定［8］。从“制度—行动”视角审视合法性机制，它是指社会的法律制度、社会规范、文化观念或某种特定的组织形式成为“广为接受”的社会事实之后，成为规范人们行为的观念因素，能够诱使或者迫使组织采纳与这种共享观念相符的组织结构和制度［9］。尽管有些大学通过“运动式治校”抓住了发展机遇，获取了稀缺性资源，在短期内获得了高绩效，推动了大学的发展，然而必须深刻认识到，反复出现的“运动式治校”是一把双刃剑，从长远来看，忽视了大学治理合法性建设的基础性和长期性，侵蚀了大学治理合法性的建构性基础，引发和加剧了大学治理的合法性危机，不利于推进大学治理现代化进程。

（一）侵蚀了大学治理合法性的价值观基础

大学治理的合法性有赖于共同认可的信念，即价值观基础。只有在价值观层面获得一致的认同感，大学利益相关者才有参与治理的强烈意愿。一般认为，学术性是现代大学的本质属性，大学普适性的价值观是大学自治和学术自由。只有对大学的办学活动规律及学术性本质达成共识，在“独立自治、学术自由、追求真理”这一共同价值观的统摄下，推动大学利益相关者共同参与治理，大学治理才能获得合法性的价值观基础［10］。而“运动式治校”正从根本上损害着大学的学术性本质，侵蚀了大学治理共同的价值观基础。从大学外部看，“运动式治校”使得大学很难保持自己的独立身份和地位，或被动或主动地参与各种资源的竞争中，不利于“大学自治”，且难以在政府、社会之间构建起一种和谐的互动关系。从大学内部看，“运动式治校”使得大学忽视保护师生开展学术探索和交流，忽视大学这一学术共同体的学术活力和对知识传承、知识生产的自由追求。“运动式治校”带来了大学表面上的“一派繁忙”，“大学文件一个接一个，搞不完的评估评审，送不完的材料。教授走路小跑步，学校一些博士都是‘才子’‘才女’，几年后都变成了‘材子’‘材女’”［11］。大学学术性本质的偏离，使得师生很难发自内心地对“运动式治校”的目标、形式和内容有所认同。

（二）影响了大学治理结构的完善

从广义来看，利益一致通常是维持秩序的合法性基础之一。在利益不一致的情况下，只有通过协调多方利益关系，形成稳定的、共同参与的利益结构来维持秩序和推动发展。建构能够适应多元利益需要和应对利益冲突需要的权力结构，推动共同参与治理，构成了大学治理合法性的权力结构基础。从大学的核心利益要素看，主要体现在政治权力、行政权力、学术权力三者之间的关系方面。“运动式治校”进一步强化了政治权力对行政权力的主导权，加剧了行政权力的泛化，弱化了学术权力。

一是强化了政治权力对行政权力的主导权。政府是我国大学的资产所有者，长期以来，我国大学的政治权力居于权力的领导地位，通过介入行政权力和大学自身的行政化来实现对大学的控制与影响［12］。“运动式治校”将政治动员贯穿始终。例如，关于“××大学召开迎接教育部本科教学合格评估工作动员大会”“××大学召开申硕攻坚工作动员大会”“××大学召开‘双一流’创建动员大会”等不时见诸大学官网及媒体报道，大学决策层（“党委领导班子”）将强制性动员和诱致性动员相结合，以获得广大教师、行政人员等的支持和服从，使其成为随时可用的群体性资源。在这一过程中，具有政治性色彩的任务被置于大学教学、科研等所谓的“常规活动”之上，政治权力的主导地位得以强化。

二是加剧了行政权力的泛化。我国大学“行政权力泛化”的问题一直被学界热议。部分研究者延续韦伯关于“理想模型”定义的思路，认为大学行政权力以“科层化”为特征，属于法定的权力，它以效率为行动目标，以严格的等级制度为依托，因此，大学行政权力又可以称之为“制度化”的权力［13］。然而，在实践层面，基于中国大学“大行政、小学术”的环境，行政权力呈现出泛化的特点。“运动式治校”的开展，使得大学师生围绕着行政的指挥棒运转，“以行政思维推行教育活动，造成教育教学与行政的隔离，学校官本位化，作为学校教育的主体力量——教师队伍处于各层行政权力的监控、处置、摆布和‘领导’之下”［14］，进一步加剧了行政权力的泛化。

三是进一步弱化了学术权力。“运动式治校”使得缺少“根基”的学术权力，在面对强大的政治权力和行政意志的冲击时，自觉或不自觉地偏离了“学术本位”。“运动式治校”不仅使大学教师、科研人员从事教学、科研的时间受到严重挤压，而且由于被裹挟至非专业性的“运动”中，其学科价值和专业价值并未得到应有的尊重。一般来说，大学行政权力注重效率，学术权力注重协商，因此，在以效率机制为导向的“运动式治校”过程中，“行政逻辑优于学术逻辑”的思路被进一步强化，学术权力的话语权进一步丧失。

（三）不利于大学治理的制度建设

制度为大学治理决策和治理活动提供稳定的规范性结构，包括“规制性、规范性和文化－认知性要素，以及相关的活动与资源”［15］。现代大学制度是一种协调、制约和干预大学办学活动的普遍、稳定的规则或规范体系［16］。有效的制度供给会对大学决策权力的结构关系和利益格局进行制度化规定及有序安排，从而确保大学治理的合法性。制度规范通过协调矛盾和冲突，有效地平衡大学治理各利益相关者之间的权力关系，进而促进大学持续有效地发展。

“运动式治校”具有非制度化、非常规化的特征：一方面，大学治理制度建设的前提是大学治理利益相关者之间建立良性的合作关系，在各司其职、合作分担责任的基础上共同从事大学的治理活动。而“运动式治校”往往会根据实际需要来成立各类临时性的“领导小组”“工作小组”，通过高度动员、指标分解和层层落实，确保在任务完成前有着持续有效的注意力和资源的高度集中，这不利于大学治理利益相关者主体稳定合作关系的实现。另一方面，加强大学规章制度体系建设不仅是建立现代大学制度的必然要求，而且需要遵循系统性、稳定性、规范性原则，有一整套制订和修改程序，而“运动式治校”往往会根据现实紧迫性的需要，临时制定配套的规定和办法等，往往具有不稳定性和随意性。

（四）损害了大学治理合法性的绩效基础

“运动式治校”并非大学治理常规化的机制。“运动式治校”以效率机制为导向，通过其超越常规性和打破常规过程的特点，来突破大学行政系统按部就班，进而集中全校资源和注意力，期望在短期内获得高绩效。然而，我们也应清醒地看到，“运动式治校”并不一定带来高绩效：首先，“运动式治校”具有极高的资源投入，有着政治动员、人力资源、物质资源、注意力等方面的高昂成本。尤其是一旦“运动式治校”频繁发生，由于学术权力缺乏参与协商权，在行政指挥棒的规训和生存压力下，不少教师、科研人员也被动参与了各类工作，例如申报、审核、评估工作。教师、科研人员的时间、精力是有限的，参与林林总总的项目申报对其开展学术研究和从事教学工作无疑是一种损耗。其次，“运动式治校”注重自上而下的有效性，即大学决策层的意志、选择和决策得以准确、迅速地贯彻和执行。然而，由于在一定程度上缺乏自下而上的有效性，即大学决策层的意志、选择和决策并不一定符合大学各利益相关者的需求，尤其是师生的需求和发展，并不一定能真正推动大学的发展。

三、“背离”与“互构”——“运动式治校”的破解之道

任何大学治理都面临着有效性和合法性的问题，二者是辩证统一的关系。必须肯定的是，大学治理的有效性确实在一定程度上有助于大学治理合法性的积累。然而，片面注重大学治理的有效性，过分强调工具理性，忽视大学治理合法性建设的基础性和长期性，不利于大学的长远发展。“运动式治校”片面追求短期内的高绩效，将“效率机制”凌驾于“合法性机制”之上，不仅侵蚀了大学治理合法性的价值观基础，影响了大学治理结构的完善和制度建设，从长远来看也不利于持续的高绩效和产出，引致大学治理合法性的危机。

要解决这一问题，关键在于注重大学治理有效性和合法性的统一，在构建大学治理合法性的框架下推动大学的建设和发展，同时在推动大学建设和发展过程中积累大学治理的合法性。

（一）明确大学学术性的本质属性，确立大学治理合法性的价值观基础

价值观对大学治理的改革和发展起着深层次的制约作用，因此，推动价值观转型是重构大学治理合法性的重要手段。从当前大学治理的实践看，我国大学治理以效率机制为导向，片面注重高绩效，忽视了学术性是大学的本质属性。“运动式治校”在效率机制的主导下开展，导致这一“运动”缺乏来自师生的广泛价值认同。因此，当务之急是大学治理在价值观层面回归到学术性的本质属性，把“立德树人”作为大学的根本任务和时代使命，真正关注高深知识的生产以及创新性人才培养这一本质问题，明晰大学治理与学术自由具有内在的同一性，即现代大学治理必须在保障学术自由的前提下进行优化，让大学治理更好地服务于学术自由的实现［17］，才能实现大学治理的“善治”。

（二）明晰大学治理的边界，构建政府、市场与大学之间的良性互动关系

2017年3月，教育部等五部委联合发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《意见》），提出加快推进高等教育领域“放管服”改革，进一步扩大和落实大学办学自主权。《意见》关注到大学治理的合法性和有效性等议题，并有所回应。然而，要真正走向大学治理现代化，从大学外部来看，关键在于在改变大学与政府之间的依附从属关系的基础上，构建政府、市场与大学之间的良性互动关系：一是明晰政府在完善大学治理结构中的责任和使命，构建政府与大学之间的新型关系，通过政府“简政放权”的职能转变，对政府的行政权力和责任予以明确的界定和约束，减少政府对大学事务的微观干预；二是扩大大学的办学自主权，推进大学法人化进程；三是通过政策引导的方式，适度引入社会参与大学治理，推进市场资源适度进入大学，借助市场机制形成大学之间的良性竞争机制。

（三）加强大学制度建设，完善大学内部治理结构

“运动式治校”往往突破大学行政部门依照常规程序进行的日常运转，通过“运动”进一步强化了大学的行政权力，弱化了学术权力，往往会造成行政权力和学术权力的紧张，从长期来看，会严重影响大学的组织效率。因此，要以大学制度建设为突破口，形成大学内部多主体参与治理格局，推动大学走向多元治理；以大学章程的制定为抓手，实现大学内部政治权力、行政权力和学术权力的平衡，并兼顾民主和效率；改变中国大学“大行政，小学术”的格局，彰显大学的学术权力，注重由教授发挥在学术事务中的治学权；提升学生在大学内部治理结构中的地位，从制度建设上确保学生群体的话语权、选择权、参与决策权以及监督权。

（四）注重大学治理有效性和合法性的统一，在推动大学改革和发展的同时积累合法性

推进大学建设和发展以及关注大学的绩效是必需的，其成效直接关系到各利益相关者的满意度，尤其是广大师生的满意度和发展，也深刻影响着师生对大学的认同。然而，要始终重视在推动大学改革和发展的同时，积累治理的合法性，其关键在于提升大学治理在复杂情况下吸纳和回应各利益相关者需求的能力。只有通过对大学治理结构的完善，吸纳各利益相关者参与治理，才能真正做到在追求绩效的过程中积累治理的合法性。在当前，就是要在坚持中国特色社会主义制度下把握大学治理的政治方向，通过完善党委领导下的校长负责制，完善大学学术权力运行的组织机构和运行机制，完善行政职能部门的运行机制等举措，不断完善和发展大学的治理体系。

四、结语

综上，本文基于对大学治理有效性和合法性辩证关系的思考，在把握大学“运动式治校”概念、特征及成因的基础上，深入分析“运动式治校”以效率机制为导向，在短期内追求高绩效的同时，会侵蚀大学治理合法性的建构性基础，引发甚至加剧大学治理合法性的危机。大学之于政府的从属依附关系以及大学有着追求超常规绩效的强烈需求，而与之不相适应的是，当前大学治理结构的特点带来的大学治理的有效资源严重不足，尤其是制度性资源匮乏，使得大学不得不依托于强有力的政治权力和泛化的行政权力，以非常规化、非制度化的路径，通过行政权力指挥学术权力，层层落实指标，将有限的资源和注意力都迅速集中起来，投入到大学认为当下最紧迫的重要目标上，这样就形成了“运动式治校”。

不得不承认，大学实践层面“运动式治校”有着一定程度上的现实必然性，甚至不排除一些大学通过“运动式治校”抓住了发展机遇，获得了短期的高绩效。然而，正如前文所述，由于“运动式治校”片面以“效率机制”为导向，不仅忽视了在追求大学治理的有效性中积累合法性，甚至由于大学决策层的失误以及对学术权力的进一步侵蚀，从长远看不利于高绩效的持续发展，会从多方面破坏大学治理合法性的建构性基础。因此，要破解“运动式治校”，关键在于注重大学治理合法性和有效性的统一，既要在构建大学治理合法性的框架内推动大学的建设和发展，又要在推动大学建设和发展过程中逐步积累大学治理的合法性，在二者有机结合中推进大学的发展。

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